OVG Münster: Verwaltungspraxis bei Überbrückungshilfen schlägt FAQ

Das OVG Münster hat mit Beschluss v. 10.2.2026, 4 A 2193/24, einen Antrag auf Zulassung der Berufung gegen die Versagung der Überbrückungshilfe II NRW abgelehnt. Die Entscheidung enthält zwei Kernaussagen, die weit über den Einzelfall hinaus Bedeutung für die gesamte Praxis der Corona-Überbrückungshilfen haben.

Förderrichtlinien sind keine Gesetze

Im konkreten Fall hatte ein gemeinnütziges Unternehmen ohne Beschäftigte Überbrückungshilfe II NRW beantragt. Der Kläger berief sich auf eine Sonderregelung für Sozialunternehmen in Ziff. 2 Abs. 3 der Förderrichtlinie, in der das Erfordernis mindestens eines Beschäftigten nicht ausdrücklich erwähnt wird. Die Bewilligungsstelle lehnte den Antrag ab, weil nach ihrer ständigen Praxis alle Unternehmen – einschließlich Sozialunternehmen – mindestens einen Beschäftigten vorweisen mussten.

Das OVG bestätigt diese Ablehnung und stellt unter Bezugnahme auf die höchstrichterliche Rechtsprechung des BVerwG klar: Förderrichtlinien unterliegen als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie eine Rechtsnorm einer eigenständigen gerichtlichen Auslegung. Entscheidend ist vielmehr die tatsächliche ständige Verwaltungspraxis der zuständigen Behörde, soweit sie vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligt oder geduldet wurde.

Das Gericht betont damit einen Grundsatz, der in der Praxis häufig unterschätzt wird: Es kommt nicht darauf an, was in der Förderrichtlinie steht, sondern wie die Bewilligungsstelle diese tatsächlich anwendet. Semantische Auslegungsversuche anhand des Richtlinienwortlauts führen nach Auffassung des Gerichts nicht weiter. Das ist allerdings auch weiterhin sehr umstritten, eine Klärung durch das BVerwG steht noch aus.

FAQ als Dokumentation der gewollten Praxis

Besonders aufschlussreich sind die Ausführungen des OVG zur Rolle der FAQ. Das Gericht sieht in ihnen keine bloße Zusammenfassung der Richtlinie, sondern ein Instrument zur Klarstellung der beabsichtigten Verwaltungspraxis. Das Vorhandensein solcher Klarstellungen deute gerade darauf hin, dass die entsprechende Handhabung vom Richtliniengeber zumindest geduldet sei. Ein Widerspruch zwischen FAQ und Richtlinie ist daher nicht ohne Weiteres als Fehler der FAQ zu werten, sondern als Ausdruck einer bestimmten gewollten Verwaltungspraxis.

Der Kläger hatte argumentiert, die FAQ seien lediglich eine verkürzte und teilweise fehlerhafte Zusammenfassung der Förderrichtlinie. Das OVG weist diesen Einwand zurück. Auch die Gestaltung des Antragsformulars – in dem sowohl bei Unternehmen als auch bei Sozialunternehmen gleichermaßen nur die Anzahl der Beschäftigten abgefragt wurde – belegte nach Auffassung des Gerichts die einheitliche Verwaltungspraxis.

Einzelne Fehler begründen keine ständige Praxis

Das OVG stellt zudem klar, dass einzelne abweichende Bewilligungen – die bei der Vielzahl der Anträge und Sachbearbeiter nie ausgeschlossen werden können – keine ständige Verwaltungspraxis begründen. Solche Einzelfälle müssten nicht einmal weiter ermittelt werden, weil sie mit Blick auf die Antragsgestaltung keine maßgebliche Praxis hätten begründen können. Auch das ist allerdings weiterhin sehr umstritten. Denn ab wann sind es keine "Einzelfälle" mehr, sondern "ständige Verwaltungspraxis"?

Nach dem 30.6.2022: Kein Ermessen mehr

Der zweite tragende Aspekt der Entscheidung betrifft das EU-Beihilferecht. Das OVG stellt in Anknüpfung an seine bisherige Rechtsprechung klar: Nach Ablauf der Bundesregelung Fixkostenhilfe 2020 am 30.6.2022 kann eine noch nicht verbindlich erfolgte Bewilligung im Einklang mit Art. 108 Abs. 3 AEUV nur noch erfolgen, wenn der Beihilfeempfänger vor diesem Datum einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hatte.

Das Gericht stützt sich dabei auf das EuGH-Urteil v. 3.7.2025, C-653/23, wonach der maßgebliche Zeitpunkt der Gewährung dem Zeitpunkt entspricht, zu dem die Behörde dem Unternehmen zu Unrecht die Bewilligung verweigert hat – sofern der Antragsteller ursprünglich alle Bedingungen erfüllte. Dabei konnte diese Entscheidung gerade auch als das Gegenteil von dem, was das OVG zum Ausdruck bringt, gelesen werden. Das OVG legt die Entscheidung des EuGH aber nun gerade in seinem Sinne aus.

Da es sich bei den Überbrückungshilfen um Billigkeitsleistungen handelt, auf die kein gesetzlicher Anspruch besteht, kann sich ein sicherer Rechtsanspruch nur aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben. Voraussetzung dafür ist, dass vergleichbare Fälle in ständiger Praxis im Einklang mit dem Unionsrecht positiv beschieden wurden. Dies konnte der Kläger nicht nachweisen.

Konsequenzen für die Praxis

Die Entscheidung hat erhebliche praktische Auswirkungen. Für Unternehmen, die noch auf eine Erstbewilligung warten und deren Antrag vor dem 30.6.2022 nicht positiv beschieden wurde, wird die Durchsetzung eines Anspruchs deutlich schwieriger. Sie müssen nicht nur die materielle Berechtigung nachweisen, sondern auch, dass ein sicherer Rechtsanspruch aus dem Gleichheitssatz bestand.

Für die laufenden Schlussabrechnungsverfahren ergibt sich aus der Entscheidung ein zweischneidiges Schwert.

• Einerseits können Unternehmen die ständige Verwaltungspraxis im Antragsverfahren als Argument gegen nachträgliche Verschärfungen nutzen: Wenn die Bewilligungsstelle bei der ursprünglichen Bewilligung eine bestimmte Praxis verfolgt hat, ist sie über den Gleichheitssatz daran gebunden.
• Andererseits führt die Betonung der tatsächlichen Praxis gegenüber dem Richtlinienwortlaut dazu, dass rein textbasierte Argumente – etwa Widersprüche zwischen FAQ und Richtlinie – an Durchschlagskraft verlieren.

Und schließlich stellt sich weiterhin die große Frage: Wie werden die Bezirksregierungen in NRW Im Rahmen laufender Schlussabrechnungsverfahren über Hilfen entscheiden, die erst nah dem 30.6.2022 ausbezahlt worden sind? Das betrifft Trausende Fälle. Werden diese nun als EU-beihilferechtswidrig eingestuft? Gibt es Rückforderungen? Das bleibt derzeit weiterhin offen zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Beitrags.

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