VG Köln hält Überbrückungshilfe IV und Neustarthilfen für EU-rechtswidrig

Das VG Köln hat mit zwei Urteilen vom 5.12.2025 eine rechtliche Zeitbombe gezündet. Die Entscheidungen ( Az 16 K 717/24 und 16 K 3014/24) betreffen die Überbrückungshilfe IV sowie die Neustarthilfen. Die Kernaussage: Beide Programme verstoßen von Anfang an gegen EU-Beihilferecht und sind damit rechtswidrig.

Die Tragweite dieser Urteile geht weit über die entschiedenen Einzelfälle hinaus. Die gleiche rechtliche Konstruktion lag auch den Überbrückungshilfen I bis III Plus zugrunde. Insgesamt wurden unter der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 über 58 Mrd. EUR ausgezahlt – Geld, das nun potenziell zurückgefordert werden könnte.

Die Urteile sind bei Verfassen dieses Beitrags noch nicht rechtskräftig. Sie reihen sich jedoch in die mittlerweile gefestigte Rechtsprechung des OVG Münster zur beihilferechtlichen Unvereinbarkeit pauschaler Umsatzausfallkompensationen ein.

Erstes Urteil: Überbrückungshilfe IV rechtswidrig (Az 16 K 717/24)

Der Sachverhalt:

Eine Unternehmerin betrieb in Köln gewerbliche Kurzzeitvermietung. Sie mietete eine Vielzahl von Wohnungen über mehrjährige Zeiträume an und vermietete diese dann kurzfristig möbliert weiter an Personen, die sich aus beruflichen oder privaten Gründen in Köln aufhielten.

Am 19.1.2022 beantragte sie Überbrückungshilfe IV für Januar bis März 2022. Aus den Umsatzrückgängen ergaben sich Förderquoten von 40 Prozent (Januar) bzw. 60 Prozent (Februar und März) der Fixkosten. Die beantragte Fördersumme belief sich auf insgesamt 138.891,48 EUR. Als Beihilferegime wurde die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 angegeben.

Die Bewilligungsstelle bewilligte zunächst mit Bescheid vom 26.8.2022 eine Abschlagszahlung von 36.993,12 EUR unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung. Nach einem Änderungsantrag stellte sich heraus, dass die Unternehmerin unter der Fixkostenposition 01 nicht Büromieten, sondern Mietkosten für die weitervermieteten Wohnungen geltend gemacht hatte.

Die Bewilligungsstelle vertrat die Ansicht, diese Kosten seien nicht förderfähig, und kündigte eine Rückforderung in Höhe von 30.078,30 EUR an. Die Unternehmerin zog vor Gericht.

Die tragende Begründung: EU-Beihilferechtsverstoß

Das VG Köln wies die Klage ab – allerdings nicht wegen der umstrittenen Förderfähigkeit der Mietkosten. Das Gericht stützte seine Entscheidung auf einen grundlegenden Verstoß gegen EU-Beihilferecht. Die Kammer stellte fest, dass einer endgültigen Gewährung der Überbrückungshilfe IV von Anfang an höherrangiges Recht in Gestalt von Art. 107 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 108 Abs. 3 AEUV entgegenstand.

Dies ist eine Entscheidung mit enormer Tragweite. Sie bedeutet, dass nicht einzelne Bewilligungen fehlerhaft waren, sondern das gesamte Programm der Überbrückungshilfe IV – zumindest soweit es auf der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 beruhte – von Anfang an rechtswidrig war.

Die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020: Genehmigung nur für Liquiditätshilfen

Die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 beruhte auf Art. 107 Abs. 3 Buchst. b AEUV und Nr. 3.1 sowie Nr. 4 des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts der COVID-19-Pandemie. Die EU-Kommission hatte diese Regelung am 24.3.2020 (SA.56790) genehmigt.

Das VG Köln betont jedoch: Diese Genehmigung erfolgte mit einer klaren und eng auszulegenden Zweckbindung. Die Genehmigung umfasste nur eine Entscheidung über die Vereinbarkeit begrenzter Beihilfen mit dem Binnenmarkt für einen befristeten Zeitraum, die dazu bestimmt waren, "die Liquiditätsengpässe von Unternehmen zu beheben und sicherzustellen, dass die durch den COVID-19-Ausbruch verursachten Störungen die Existenzfähigkeit solcher Unternehmen, insbesondere von KMU, nicht beeinträchtigen".

Der entscheidende Punkt: Die EU-Kommission genehmigte ausschließlich Beihilfen zur Behebung akuter Liquiditätsengpässe. Es ging nicht um pauschale Umsatzausfallkompensationen.

Überbrückungshilfe IV als pauschale Umsatzausfallkompensation

Hier liegt der Kern der richterlichen Argumentation: Das VG Köln stellt fest, dass sich die Überbrückungshilfe IV gerade nicht auf eine Deckung der erforderlichen Summen zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen beschränkte. Vielmehr lag in ihr eine pauschale Kompensation für pandemiebedingte Umsatzausfälle.

Das Gericht führt dazu fünf zentrale Punkte aus:

1. Antragsberechtigung und Förderhöhe nach Umsatzrückgang: Die Antragsberechtigung und die Förderhöhe bestimmten sich im Ausgangspunkt nach dem Umsatzrückgang des Antragstellers. Wer einen bestimmten Umsatzrückgang nachweisen konnte, erhielt automatisch einen bestimmten Prozentsatz seiner Fixkosten erstattet – unabhängig davon, ob tatsächlich ein Liquiditätsengpass bestand.

2. Betriebskostenpauschale ohne Liquiditätsprüfung: Die Betriebskostenpauschale konnte in Höhe von bis zu 90 Prozent der Fixkosten gewährt werden. Eine Rückzahlungspflicht bestand nur dann, wenn der erzielte Umsatz und die Förderung in der Summe 90 Prozent des Referenzumsatzes überstiegen. Dies war eine rein pauschale Regelung.

3. Keine Begrenzung auf Liquiditätsengpass: Weder die Förderrichtlinie noch die Verwaltungspraxis der Bewilligungsstelle sahen eine Begrenzung der Zuwendung auf einen Liquiditätsengpass dem Grunde oder der Höhe nach vor. Es wurde schlicht nicht geprüft, ob ein Unternehmen tatsächlich einen Liquiditätsengpass hatte.

4. Kein Vorbehalt in den Bewilligungsbescheiden: Auch in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden war kein entsprechender Vorbehalt geregelt, der eine nachträgliche Überprüfung eines Liquiditätsengpasses ermöglicht hätte.

5. Keine Prüfung in den Förderantragsformularen: In den Förderantragsformularen wurde weder geprüft, ob ein Liquiditätsengpass bei dem Antragsteller bestanden hat, noch ob die Bewilligung zur Sicherstellung der Existenz notwendig war.

Das Gericht zieht daraus einen klaren Schluss: Mit Blick darauf, dass die Antragsberechtigung und auch die Höhe der Förderung maßgeblich dadurch bestimmt wurde, in welchem Umfang Umsatzrückgänge gegenüber dem Referenzzeitraum eingetreten sind, stellt sich die Überbrückungshilfe IV letztlich als – durch die maximale Höhe der förderfähigen Fixkosten begrenzte – Kompensation für pandemiebedingte Umsatzausfälle dar.

Dies ist genau das Gegenteil von dem, was die EU-Kommission mit der Genehmigung der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 bezweckt hatte. Die Rückforderung sei damit EU-beihilferechtlich geboten.

Zweites Urteil: Neustarthilfen rechtswidrig (Az. 16 K 3014/24)

Der Sachverhalt;

Ein Taxiunternehmer beantragte in den Jahren 2021 und 2022 Neustarthilfe bzw. Neustarthilfe Plus für insgesamt drei Zeiträume:

• Januar bis Juni 2021: 7.500 EUR
• Juli bis September 2021: 4.500 EUR
• Oktober bis Dezember 2021: 4.500 EUR

Die Bezirksregierung bewilligte die Anträge jeweils vorläufig unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung im Rahmen der Endabrechnung. Der Kläger reichte jedoch in keinem der drei Verfahren eine Endabrechnung ein.

Mit Schlussbescheiden vom 2.5.2024, 7.5.2024 und 16.5.2024 lehnte die Bezirksregierung die Anträge ab, ersetzte die vorläufigen Bewilligungsbescheide und forderte die gewährten Leistungen zurück – nebst Verzinsung mit drei Prozentpunkten über dem Basiszinssatz.

Die tragende Begründung: EU-Beihilferechtsverstoß

Auch im zweiten Fall stützte das VG Köln seine ablehnende Entscheidung nicht auf die fehlende Endabrechnung. Vielmehr stellte die Kammer erneut fest, dass einer endgültigen Gewährung der Neustarthilfe und Neustarthilfe Plus von Anfang an höherrangiges Recht in Gestalt von Art. 107 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 108 Abs. 3 AEUV entgegenstand.

Die rechtliche Begründung ist identisch mit der im ersten Urteil: Auch die Neustarthilfe und Neustarthilfe Plus beruhten auf der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020, die von der EU-Kommission nur zur Behebung von Liquiditätsengpässen genehmigt worden war.

Neustarthilfe als pauschale Umsatzausfallkompensation

Das VG Köln stellt fest: Die Neustarthilfe bzw. Neustarthilfe Plus beschränkte sich gerade nicht auf eine Deckung der erforderlichen Summen zur Überbrückung von Liquiditätsengpässen. Vielmehr lag in ihnen eine pauschale Kompensation für pandemiebedingte Umsatzausfälle.

Die Kammer führt dazu – weitgehend identisch zum ersten Urteil – fünf Punkte aus:

1. Antragsberechtigung und Förderhöhe bestimmten sich im Ausgangspunkt nach dem Umsatzrückgang des Antragstellenden.
2. Die Betriebskostenpauschale konnte in Höhe von 50 Prozent des Referenzumsatzes gewährt werden, wobei eine anteilige Rückzahlungspflicht bestand, wenn der erzielte Umsatz und die Förderung in der Summe 90 Prozent des Referenzumsatzes überstiegen.
3. Weder die Förderrichtlinie noch die Verwaltungspraxis sahen eine Begrenzung der Zuwendung auf einen Liquiditätsengpass dem Grunde oder der Höhe nach vor.
4. Auch in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden war kein entsprechender Vorbehalt geregelt.
5. In den Förderantragsformularen wurde weder geprüft, ob ein Liquiditätsengpass bestand, noch ob die Bewilligung zur Sicherstellung der Existenz notwendig war.

Das Gericht zieht den Schluss: Mit Blick darauf, dass die Antragsberechtigung und auch die Höhe der Förderung maßgeblich durch den Umsatzrückgang bestimmt wurde, stellt sich die Neustarthilfe (Plus) letztlich als – durch die maximale Höhe der Betriebskostenpauschale und in Summe auf 90 Prozent des Referenzumsatzes begrenzte – Kompensation für pandemiebedingte Umsatzausfälle dar.

Keine nachträgliche Heilung durch Endabrechnung möglich

Besonders relevant ist eine weitere Feststellung des Gerichts: Eine nachträgliche rechtmäßige Bewilligung der Neustarthilfe (Plus) im Rahmen des Erlasses eines Schlussbescheides unter Beachtung eines Liquiditätsengpasses ist nicht möglich.

Die Begründung: Die Überprüfung eines Liquiditätsengpasses war im Rahmen der durchzuführenden Endabrechnung nicht in den bestandskräftigen Bewilligungsbescheiden angelegt. Die bestandskräftig gewordenen Bewilligungsbescheide enthielten ausweislich ihres Bezugs auf die konkrete Förderrichtlinie und ihres jeweiligen Förderzwecks keine Anlage, erstmalig im Rahmen der Endabrechnung einen Liquiditätsengpass abzufragen und zu überprüfen.

Die insoweit bindende Aufforderung zur Abgabe einer Endabrechnung beschränkte sich im Kern auf die Angabe der entsprechenden Umsätze. Mangels eines entsprechenden Vorbehalts in den Bewilligungsbescheiden komme es nicht in Betracht, dass die Bewilligungsstelle ein neues Schlussabrechnungsverfahren entwickle, in welchem der Liquiditätsengpass eines Zuwendungsempfängers geprüft würde.

Das Gericht verweist auf den Grundsatz: Ein Schlussbescheid darf Regelungen eines vorläufigen Bewilligungsbescheides nur insoweit ersetzen, wie er aus Gründen ergeht, wegen derer der frühere Bescheid unter Vorbehalt gestellt wurde (BVerwG, Urteil v, 19.11.2009, 3 C 7.09).

Umdeutung in Rücknahmebescheid nach § 48 VwVfG NRW

Das Gericht hält eine Umdeutung der Schlussbescheide in Rücknahmebescheide gemäß §§ 47, 48 VwVfG NRW für möglich. Dies hat praktische Relevanz, weil auch Bewilligungsstellen, die nicht ausdrücklich eine Rücknahme ausgesprochen haben, diese Rechtsfolge erreichen können.

Voraussetzungen der Rücknahme:

Die vorläufige Bewilligung erfolgte von Anfang an objektiv rechtswidrig, weil sie nicht von der beihilferechtlichen Grundlage der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 gedeckt war und daher gegen Art. 107 Abs. 1 und Art. 108 Abs. 3 AEUV verstieß.

Der Empfänger kann sich bei einem Verstoß gegen Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht auf Vertrauen in den Bestand der ursprünglichen Bewilligung berufen. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH kann der Empfänger einer Beihilfe, wenn sie ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährt wurde, in diesem Moment kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit ihrer Gewährung haben.

Die Jahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG NRW steht nicht entgegen, da die Rücknahmefrist im Fall eines Beihilferechtsverstoßes durch das vorrangige Unionsrecht derogiert wird (EuGH, Urteil v. 20.3.1997, C-24/95).

Ermessen auf Null reduziert:

Das Ermessen der Bewilligungsstelle wäre bei einer Rücknahme in Richtung der Rücknahme der rechtswidrig gewährten Zuwendung mit Wirkung für die Vergangenheit eingeschränkt. Nach der Rechtsprechung des EuGH obliegt einer nationalen Stelle, die feststellt, dass eine Beihilfe nicht die Voraussetzungen nach Art. 108 Abs. 3 AEUV erfüllt, die rechtswidrig gewährte Beihilfe aus eigener Initiative zurückzufordern.

Dies führt regelmäßig zu einer Ermessensreduzierung auf Null. Nur außergewöhnlichste Umstände können ein Absehen von der Rückforderung rechtfertigen, etwa eine absolute oder völlige Unmöglichkeit der Rückabwicklung (EuGH, Urteil v. 3.7.2001, C-378/98).

Die Dimension: Über 58 Mrd. EUR auf dem Prüfstand

Die Urteile betreffen nicht nur die Überbrückungshilfe IV und die Neustarthilfen. Die gleiche rechtliche Konstruktion – pauschale Umsatzausfallkompensation statt Liquiditätsprüfung – lag auch allen anderen Überbrückungshilfen zugrunde.

Betroffene Programme und Volumina (bundesweite Zahlen):

• Überbrückungshilfen I-IV: ca. 41,5 Mrd. EUR
• November-/Dezemberhilfe: ca. 13,8 Mrd. EUR
• Neustarthilfen: ca. 2,7 Mrd. EUR

Alle diese Programme basierten auf der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020. Die Rechtsprechung des VG Köln dürfte sich daher wie ein Dominoeffekt auf sämtliche Programme erstrecken – soweit die Unternehmen die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 als Beihilferegime genutzt haben. Das gilt jedenfalls für NRW – ob andere Bundesländer folgen, ist offen.

Besonders betroffen sind die Überbrückungshilfen III und III Plus. Diese wurden in großem Umfang unter der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 ausgezahlt und folgten der gleichen Systematik wie die Überbrückungshilfe IV: pauschale Fixkostenerstattung abhängig vom Umsatzrückgang, ohne Prüfung eines konkreten Liquiditätsengpasses.

Rechtliche Konsequenzen: Rückforderung ohne Vertrauensschutz

Wenn die Rechtsprechung Bestand hat (wir werden Sie für betroffene Mandanten in großem Umfang angreifen), sind die Bewilligungsstellen in NRW "eigentlich" unionsrechtlich zur Rückforderung verpflichtet. Dies hat drei harte Konsequenzen:

1. Vollständige Rückzahlung: Die gesamte erhaltene Fördersumme muss zurückgezahlt werden. Eine Teilrückforderung kommt nicht in Betracht, wenn das Programm insgesamt gegen EU-Recht verstößt.

2. Zinsen ab Auszahlung: Zusätzlich werden Zinsen fällig – ab dem Tag der ursprünglichen Auszahlung, nicht erst ab der Rückforderung. Bei Auszahlungen aus 2021 können sich erhebliche Zinslasten ergeben.

3. Kein Vertrauensschutz: Der Einwand, man habe auf die Rechtmäßigkeit des Bescheids vertraut, greift nicht. Bei Verstößen gegen die EU-Anmeldepflicht nach Art. 108 Abs. 3 AEUV existiert nach ständiger Rechtsprechung des EuGH kein Vertrauensschutz. Der Empfänger einer ohne vorherige Anmeldung bei der Kommission gewährten Beihilfe kann in diesem Moment kein berechtigtes Vertrauen in die Ordnungsmäßigkeit ihrer Gewährung haben.

Ermessensreduzierung auf Null: Die Bewilligungsstellen haben laut dem VG Köln bei einem festgestellten EU-Rechtsverstoß kein Ermessen mehr. Sie sind zur Rückforderung verpflichtet. Nur in absoluten Ausnahmefällen – etwa bei völliger Unmöglichkeit der Rückabwicklung – kann davon abgesehen werden. Wirtschaftliche Schwierigkeiten des Empfängers rechtfertigen kein Absehen von der Rückforderung.

Einordnung in die Rechtsprechung des OVG Münster

Die Urteile des VG Köln reihen sich in eine gefestigte Rechtsprechung des OVG Münster für das Bundesland NRW ein. Das OVG Münster hat in mehreren Entscheidungen festgestellt, dass pauschale Umsatzausfallkompensationen gegen EU-Beihilferecht verstoßen.

In Nordrhein-Westfalen zeichnet sich damit ein besonders strenger "Sonderweg" ab. Die nordrhein-westfälischen Gerichte nehmen das EU-Beihilferecht besonders ernst und legen die Genehmigungen der EU-Kommission restriktiv aus.

Ob andere Bundesländer folgen? Unklar – ebenso wie die Frage, ob die Bewilligungsstellen in NRW diese Rechtsprechung im Rahmen des Schlussabrechnungsverfahrens umsetzen oder in Kenntnis dieser Rechtsprechung schlicht weiter nach dem bisherigen Schema prüfen. Derzeit ist hier vieles im Fluss.

Praktische Konsequenzen für betroffene Unternehmen

1. Prüfen Sie Ihr Risiko

Welche Programme haben Sie in Anspruch genommen? Entscheidend ist, ob Sie die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 als Beihilferegime genutzt haben. Dies steht in Ihrem Bewilligungsbescheid.

2. Rücklagen bilden

Eine Rückforderung kann existenzbedrohend sein. Wenn Sie zu den potenziell betroffenen Unternehmen gehören, sollten Sie dringend finanzielle Rücklagen bilden.

Berücksichtigen Sie dabei nicht nur die Hauptforderung, sondern auch die Zinslast. Bei Auszahlungen aus 2021 können bei einem Zinssatz von drei Prozentpunkten über Basiszinssatz erhebliche Zinsen aufgelaufen sein.

3. Bei Rückforderungsbescheid sofort handeln

Die Widerspruchsfrist beträgt nur einen Monat – in Bundesländern wie Bayern, Hessen und NRW gibt es zudem nur den Klageweg. Lassen Sie diese nicht verstreichen. Widerspruch und Versagungsgegenklage haben nach § 80 VwGO aufschiebende Wirkung.

Das bedeutet: Bis zur rechtskräftigen Entscheidung muss keine Rückzahlung erfolgen. Dies verschafft Ihnen Zeit und finanziellen Spielraum – unter Umständen mehrere Jahre.

Wichtig: Lassen Sie sich rechtzeitig beraten. Die Rechtslage ist komplex und entwickelt sich dynamisch weiter. Fehler im Widerspruchsverfahren können nicht mehr korrigiert werden.

4. Schlussabrechnung professionell begleiten lassen

In den Schlussabrechnungen werden derzeit die Weichen gestellt. Die Bewilligungsstellen prüfen händisch bis ins Detail. Rückfragen in der Schlussabrechnung sollten mit größter Sorgfalt beantwortet werden.

Lassen Sie sich fachlich beraten – durch Ihren Steuerberater und bei hohen Fördersummen oder komplexen Sachverhalten durch einen Rechtsanwalt mit Expertise im Verwaltungsrecht und EU-Beihilferecht.

Wie geht es weiter? Ausblick auf die weitere Entwicklung

Die Urteile des VG Köln sind noch nicht rechtskräftig. Parallel laufen bundesweit weitere Verfahren mit ähnlicher Fragestellung. Die Rechtsprechung beginnt erst, sich der beihilferechtlichen Thematik anzunehmen.

Die Bundesregierung steht unter Druck. Im Koalitionsvertrag von SPD und CDU wurde zwar eine "zügige Abarbeitung" der Schlussabrechnungen vereinbart, jedoch keine grundsätzliche Erleichterung für Unternehmen. Eine großzügige Praxis ist nicht in Sicht. Aber was gilt nun, wenn die Coronahilfen von der Rechtsprechung komplett in Frage gestellt werden? Dazu schweigt die Politik bisher.

Die Schlussabrechnungsverfahren werden ca. bis 2027 laufen. Die gerichtliche Aufarbeitung der Corona-Hilfen beginnt gerade erst. Mit weiteren Grundsatzentscheidungen ist zu rechnen.

Die beiden Urteile des VG Köln vom 5.12.2025 markieren einen Wendepunkt in der rechtlichen Bewertung der Corona-Wirtschaftshilfen. Was als schnelle, unbürokratische Hilfe in der Pandemie gedacht war, erweist sich nun als rechtlich fragwürdige Konstruktion.

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