Beihilferechtliche Problematik bei Überbrückungshilfen | Steuern

Dennis Hillemann
Rechtsanwalt, ADVANT Beiten Hamburg

Tanja Ehls
Rechtsanwältin, ADVANT Beiten Frankfurt am Main

Beihilferechtliche Problematik bei Überbrückungshilfen — Bild: Haufe Online Redaktion Verstöße gegen das EU-Beihilferecht bei Bewilligungen nach dem 30.6.2022?

Das VG Düsseldorf hat in zwei aktuellen Urteilen die beihilferechtlichen Anforderungen für Überbrückungshilfen verschärft. Die Entscheidungen stehen im Widerspruch zur EuGH-Rechtsprechung und werfen grundsätzliche Fragen auf.

Zwei Entscheidungen mit weitreichenden Folgen

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat vor Kurzem mit zwei Urteilen eine beihilferechtliche Zeitbombe gezündet. Mit Urteil v. 31.7.2025, 9 K 7656/23, zur Überbrückungshilfe IV und Urteil v. 3.9.2025, 18 K 5304/23, zur Überbrückungshilfe III Plus lehnte das Gericht Klagen auf Gewährung von Überbrückungshilfen ab.

Die zentrale Begründung: Eine Bewilligung nach dem 30.6.2022 verstoße gegen EU-Beihilferecht, wenn das Unternehmen nicht bereits vor diesem Stichtag einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben habe.

Diese Rechtsprechung könnte nicht nur die klagenden Unternehmen treffen, sondern potenziell alle Bewilligungen und Nachzahlungen in Frage stellen, die nach dem 30.6.2022 erfolgten. Vorab: Ob die Entscheidungen rechtskräftig sind, ist zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Beitrags unklar.

Der Fall zur Überbrückungshilfe IV

Im ersten Fall (9 K 7656/23) hatte die Klägerin am 8. beziehungsweise 10.6.2022 einen Antrag auf Überbrückungshilfe IV gestellt. Die Bewilligungsstelle erteilte mit Bescheid v. 16.6.2022 eine vorläufige Bewilligung dem Grunde nach.

Dann nahm das Verfahren eine Wendung: Der prüfende Dritte zog den Antrag zurück, um Umsatzangaben zu korrigieren. Erst am 18.11.2022 stellte die Klägerin einen neuen Erstantrag.

Die Bezirksregierung Düsseldorf lehnte diesen Antrag am 20.9.2023 mit der Begründung ab, es liege ein Unternehmensverbund vor. Die Klägerin erhob Klage.

Das VG Düsseldorf kam jedoch zu einem anderen Ergebnis als die Bewilligungsstelle. Es stellte fest, der Antrag sei nicht wegen des Unternehmensverbunds abzulehnen, sondern bereits aus beihilferechtlichen Gründen.

Der Fall zur Überbrückungshilfe III Plus

Im zweiten Fall (18 K 5304/23) beantragte eine Diskothek am 27.1.2022 Überbrückungshilfe III Plus für die Monate Juli bis Dezember 2021. Die Bewilligungsstelle erteilte am 10.2.2022 einen Bescheid über eine Abschlagszahlung in Höhe von 130.218,37 EUR.

Da der Befristete Rahmen am 30.6.2022 auslief, erließ die Bewilligungsstelle am 15.6. 2022 zusätzlich einen vorläufigen Bescheid über eine Billigkeitsleistung dem Grunde nach. Dieser Bescheid erging ausdrücklich "zur Sicherung der beihilferechtlichen Zulässigkeit einer etwaigen späteren Auszahlung angesichts des Auslaufens des Befristeten Rahmens am 30. Juni 2022".

Die Bewilligungsstelle prüfte den Antrag weiter und forderte Nachweise an. Erst am 29.6.2023 erging der endgültige Bescheid, mit dem die Überbrückungshilfe teilweise gewährt und teilweise abgelehnt wurde.

Auch in diesem Fall stellte das VG Düsseldorf fest, eine Bewilligung nach dem 30.6.2022 sei beihilferechtswidrig.

Die zentrale Argumentation des Gerichts

Das VG Düsseldorf stützt seine Argumentation auf die Grundlagen des EU-Beihilferechts. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.

Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, geplante Beihilfen bei der Kommission anzumelden und dürfen diese nicht durchführen, solange die Kommission nicht abschließend darüber entschieden hat.

Die Überbrückungshilfen basierten auf der Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020, die die EU-Kommission auf Grundlage des Befristeten Rahmens für staatliche Beihilfen zur Stützung der Wirtschaft angesichts von COVID-19 genehmigte.

Sowohl der Befristete Rahmen als auch die Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020 liefen am 30.6.2022 aus. Nach diesem Zeitpunkt sei die Gewährung von Kleinbeihilfen nach dieser Regelung nicht mehr möglich gewesen. So jedenfalls das VG Düsseldorf.

Was bedeutet "Gewährung" einer Beihilfe?

Die entscheidende Frage lautet: Wann gilt eine Beihilfe als "gewährt"? Das Gericht führt aus, eine spätere Mittelgewährung sei nur möglich, wenn das Unternehmen nach nationalem Recht bereits vor Ablauf der Geltungsdauer des Befristeten Rahmens einen sicheren Rechtsanspruch auf die Beihilfe erworben hat.

Das Gericht muss nach dem einschlägigen nationalen Recht den Zeitpunkt bestimmen, zu dem die staatliche Beihilfe als gewährt anzusehen ist. Dabei müssen sämtliche Voraussetzungen berücksichtigt werden, die im nationalen Recht für die Gewährung vorgesehen sind.

An einem solchen sicheren Rechtsanspruch fehle es in beiden Fällen. Eine bloße Antragstellung vor dem 30.6.2022 begründe noch keinen sicheren Rechtsanspruch, sondern allenfalls einen Anspruch auf ermessensfreie Entscheidung.

Warum reicht die Antragstellung nicht aus?

Das VG Düsseldorf argumentiert, aus der bloßen Antragstellung könne sich kein sicherer Rechtsanspruch auf Gewährung ergeben. Zwar hätte über den Antrag theoretisch innerhalb von drei Monaten entschieden werden können, siehe § 75 VwGO zur Untätigkeitsklage.

Allerdings sei zu berücksichtigen, dass es sich um ein Masseverfahren mit bundesweit knapp 5 Mio. Anträgen gehandelt habe. Eine endgültige Ermittlung des Sachverhalts bis zum Ablauf des Befristeten Rahmens sei angesichts dieser Vielzahl nicht möglich gewesen.

Zudem seien die Bewilligungsstellen nicht untätig gewesen. Sie hätten vorläufige Bescheide erlassen und Abschlagszahlungen geleistet. Dies zeige gerade, dass der Sachverhalt noch nicht abschließend geklärt war.

Reichen Abschlagszahlungen aus?

Auch aus den erteilten Abschlagszahlungen leitet das Gericht keinen sicheren Rechtsanspruch ab. Die Bescheide über Abschlagszahlungen hätten sich aus Sicht eines objektiven Empfängers ohne weiteres als vorläufig dargestellt.

Dies folge bereits aus den klaren Formulierungen der Bescheide selbst. Dort heiße es etwa "unter Vorbehalt einer weiteren Prüfung" und "Die Bewilligung ergeht unter dem Vorbehalt der endgültigen Festsetzung in einem Schlussbescheid".

Für die Vorläufigkeit spreche auch der Zeitpunkt des Bescheiderlasses am Tag der Antragstellung. Dies sei nur durch vollautomatisierte Verfahren möglich gewesen. Eine inhaltliche Prüfung habe zu diesem Zeitpunkt noch nicht stattgefunden.

Was gilt für vorläufige Grundbescheide?

Auch die ausdrücklich als fristwahrend erlassenen vorläufigen Bescheide "dem Grunde nach" begründen nach Ansicht des Gerichts keinen sicheren Rechtsanspruch. Diese Bescheide seien ausdrücklich nur erlassen worden, um die Frist des Befristeten Rahmens zu wahren.

Im Fall der Diskothek (18 K 5304/23) hieß es im Bescheid vom 15.6.2022 wörtlich, es handele sich um einen "vorläufigen Bescheid über eine Billigkeitsleistung dem Grunde nach zur Sicherung der beihilferechtlichen Zulässigkeit".

Das Gericht führt aus, eine solche Bewilligung durch eine nationale Behörde könne die nach Art. 108 Abs. 3 AEUV erforderliche Zustimmung der Kommission nicht ersetzen.

Der Knackpunkt: Unvollständige Sachverhaltsermittlung

Entscheidend ist nach Ansicht des Gerichts, dass in beiden Fällen zum 30.6.2022 der Sachverhalt noch nicht vollständig ermittelt war. Im ersten Fall (9 K 7656/23) war der ursprüngliche Antrag zurückgezogen und ein neuer Antrag erst nach dem Stichtag gestellt worden.

Im zweiten Fall (18 K 5304/23) hatte die Bewilligungsstelle die Klägerin noch am 25.5.2022, 1.6.2022 und 9.6.2022 um Nachreichung von Nachweisen und Plausibilisierung gebeten. Die letzte Beantwortung erfolgte am 15.6.2022.

Auch nach dem 30.6.2022 ging der Schriftverkehr weiter. Am 4.7.2022 stellte die Bewilligungsstelle weitere Fragen, die am 13.7.2022 beantwortet wurden. Der Sachverhalt war mithin zum Stichtag noch nicht ausermittelt.

Die EuGH-Entscheidung vom 3.7.2025

Die Argumentation des VG Düsseldorf steht in deutlicher Spannung zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs. Mit Urteil vom 3. Juli 2025 in der Rs. 653/23 hat der EuGH grundlegende Aussagen zum Zeitpunkt der Gewährung getroffen.

Der EuGH stellte fest: Art. 107 Abs. 1 AEUV und Art. 47 Abs. 1 der Grundrechtecharta sind dahingehend auszulegen, dass eine Einzelbeihilfe zu dem Zeitpunkt als gewährt anzusehen ist, zu dem die zuständige nationale Behörde die Beihilfe zu Unrecht versagt hat.

Dies gelte jedenfalls dann, wenn der Antrag innerhalb der Frist für die Gewährung gestellt wurde und nach Ablauf dieser Frist durch gerichtliche Entscheidung die Rechtswidrigkeit der Versagung festgestellt wird.

Das Recht auf effektiven Rechtsschutz

Der EuGH begründet seine Rechtsprechung mit dem Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz aus Art. 47 der EU-Grundrechtecharta. Ein Unternehmen dürfe seinen berechtigten Anspruch nicht allein deshalb verlieren, weil die Behörde rechtswidrig gehandelt habe.

Das notwendige Gerichtsverfahren nehme Zeit in Anspruch. Würde man den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung als maßgeblich ansehen, liefe das Recht auf effektiven Rechtsschutz leer.

Der EuGH betonte ausdrücklich: Dies würde das Vertrauen in den Rechtsstaat erschüttern. Art. 47 Abs. 1 der Grundrechtecharta schreibe als Bestimmung des Unionsrechts mit unmittelbarer Wirkung vor, dass nationale Gerichte nationale Rechtsvorschriften nicht anwenden dürfen, die diesem Grundrecht entgegenstehen.

Versuch der Abgrenzung durch das VG Düsseldorf

Das VG Düsseldorf versucht sich von der EuGH-Rechtsprechung abzugrenzen. Es führt aus, der EuGH habe eine andere Sachverhaltskonstellation entschieden.

Dort sei der Antrag vor dem 30.6.2022 gestellt und auch abgelehnt worden. Im vorliegenden Fall sei jedoch der maßgebliche Antrag erst nach dem Stichtag gestellt worden (Fall 9 K 7656/23) beziehungsweise fehle es an einer ablehnenden Entscheidung vor dem 30.6.2022 (Fall 18 K 5304/23).

Der ablehnende Bescheid sei erst am 20.9.2023 beziehungsweise am 29.6.2023 erlassen worden, mithin nach Ablauf des Befristeten Rahmens.

Überzeugt diese Abgrenzung?

Die Abgrenzung überzeugt nicht vollständig. Im Fall der Diskothek (18 K 5304/23) lag durchaus ein Antrag vom 27.1.2022 vor, der dem Grunde nach vorläufig bewilligt worden war.

Die Bewilligungsstelle hatte lediglich noch Sachverhaltsaufklärung betrieben. Sie hatte aber gerade keinen ablehnenden Bescheid erlassen. Die spätere teilweise Ablehnung beruhte auf einer anderen rechtlichen Bewertung nach vollständiger Sachverhaltsermittlung.

Zudem erscheint fraglich, ob der EuGH wirklich eine so formalistische Sichtweise vertritt. Der Gerichtshof stellte das Recht auf effektiven Rechtsschutz in den Vordergrund. Dieses Recht würde aber auch unterlaufen, wenn Behörden durch verzögerte Sachverhaltsermittlung den Ablauf von Fristen herbeiführen könnten.

Die Bedingungen laut EuGH-Rechtsprechung

Der EuGH führte in seinem Urteil aus, eine Beihilfe sei als gewährt anzusehen, um die Wirksamkeit des Rechts auf einen Rechtsbehelf zu gewährleisten, wenn der Kläger ursprünglich alle Bedingungen erfüllt hat, um die Beihilfe in dem durch die Beihilferegelung festgelegten zeitlichen Rahmen in Anspruch zu nehmen.

Fraglich ist, wann ein Kläger "alle Bedingungen erfüllt" hat. Das VG Düsseldorf argumentiert, im Fall der Diskothek sei zum Zeitpunkt des Ablaufs des Befristeten Rahmens noch nicht geklärt gewesen, ob alle Voraussetzungen vorlagen.

Dies verkennt aber möglicherweise die Intention des EuGH. Wenn ein Antrag gestellt wird und die Behörde bis zum Fristablauf nicht abschließend prüfen kann, dann darf dies nicht zu Lasten des Antragstellers gehen.

Das VG Hamburg sieht es anders

Das VG Hamburg hat mit Urteil v. 30.7.2025, 16 K 131/24, eine andere Linie vertreten (s. hierzu auch die News "VG Hamburg widerspricht OVG Münster: Überbrückungshilfen auch nach Juni 2022 möglich"). In dem diesem Verfahren zugrundeliegenden Sachverhalt war ein Antrag auf Überbrückungshilfe IV am 21.5.2022 gestellt worden.

Mit Bescheid vom 19.9.2022, also nach Ablauf des Befristeten Rahmens, wurde der Antrag vollständig abgelehnt. Das VG Hamburg folgerte aus der EuGH-Rechtsprechung, dass der Antragszeitpunkt den Zeitpunkt darstelle, zu dem die Beihilfe als gewährt anzusehen sei.

Das VG Hamburg argumentierte, Art. 47 Abs. 1 der Grundrechtecharta verlange dies, da die Vorschrift sonst leerliefe. Wenn der Antrag vor dem Stichtag gestellt wurde, müsse eine spätere ablehnende Entscheidung so behandelt werden, als sei sie vor dem Stichtag ergangen.

Potenzielle Auswirkungen auf alle Bewilligungen

Die Rechtsprechung des VG Düsseldorf könnte weitreichende Folgen haben. Wenn tatsächlich ein sicherer Rechtsanspruch vor dem 30.6.2022 erforderlich ist, wären potenziell betroffen:

Alle Bewilligungen, die nach dem 30.6.2022 erlassen wurden, auch wenn vorher vorläufige Bescheide ergingen.
Sämtliche Nachzahlungen im Rahmen von Schlussabrechnungen, da diese praktisch alle nach dem 30.6.2022 erfolgen.
Alle Fälle, in denen zum 30.6.2022 noch Sachverhaltsaufklärung betrieben wurde.

So jedenfalls, wenn man die Rechtsprechung des VG Düsseldorf „zu Ende“ denken würde. Die Autoren können sich aber nicht vorstellen, dass dieser Weg gegangen wird in Nordrhein-Westfallen: Dies würde einen erheblichen Teil aller Überbrückungshilfen betreffen. Aber die Rechtsprechung hat hier nun eine Tür geöffnet für die Bewilligungsstellen.

Was spricht für Nachzahlungen?

Bei Nachzahlungen im Rahmen von Schlussabrechnungen dürfte allerdings zu argumentieren sein, dass die ursprüngliche Bewilligung bereits vor dem 30.6.2022 erfolgte. Die Nachzahlung stellt dann lediglich eine rechnerische Korrektur dar.

Dies folgt aus dem System der Überbrückungshilfen. Zunächst wurden vorläufige Beträge auf Basis von Prognosen ausgezahlt. In der Schlussabrechnung erfolgte dann der Abgleich mit den tatsächlichen Daten.

Wenn die vorläufige Bewilligung vor dem 30.6.2022 erfolgte, sollte auch die Nachzahlung beihilferechtlich zulässig sein. Dies setzt aber voraus, dass man die vorläufige Bewilligung als ausreichend für einen "sicheren Rechtsanspruch" ansieht.

Gegenargumente zur Düsseldorfer Rechtsprechung

Gegen die strikte Auslegung des VG Düsseldorf sprechen mehrere gewichtige Argumente. Einige wenige neben den oben dargestellten sind:

Vertrauensschutz: Die Bewilligungsstellen haben noch Jahre nach dem Stichtag Überbrückungshilfen ausgezahlt. Dies geschah im Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit und sicherlich in Abstimmung mit Bund und EU-Kommission. Unternehmen und prüfende Dritte durften hierauf vertrauen.
Sinn und Zweck der vorläufigen Bescheide: Die vorläufigen Bewilligungen dem Grunde nach wurden gerade deshalb vor dem 30. Juni 2022 verschickt, um Ansprüche abzusichern. Die Bewilligungsstellen wollten damit den Unternehmen ermöglichen, auch bei späterer Auszahlung die Beihilfe zu erhalten. Dieser Zweck würde völlig unterlaufen, wenn man diesen vorläufigen Bescheiden keine rechtliche Bedeutung beimisst. Die Behörden hätten dann letztlich nutzlose Verwaltungsakte erlassen.

Allerdings gilt grundsätzlich: EU-Beihilferecht schlägt deutsches Recht, auch den Vertrauensschutz. Damit ist eine erhebliche Rechtsunsicherheit gegeben.

Die weitere Entwicklung

Beide Entscheidungen des VG Düsseldorf sind vermutlich noch nicht rechtskräftig. Die Berufung ist nicht zugelassen. Die Klägerinnen könnten Anträge auf Zulassung der Berufung beim OVG Münster stellen bzw. gestellt haben.

Das OVG Münster hatte bereits mit Beschluss v. 1.7.2025, 4 A 2468/24, eine ähnliche Linie vertreten wie das VG Düsseldorf (s. hierzu die News "OVG Münster schockt mit realitätsferner Grundsatzentscheidung zur Überbrückungshilfe"), Allerdings bezog sich dieser Beschluss auf eine andere Konstellation.

Es bleibt abzuwarten, ob das OVG Münster an seiner Rechtsprechung festhält oder sich der EuGH-Rechtsprechung vom 3.7 2025 anschließt. Letztlich könnte die Frage dem Bundesverwaltungsgericht oder erneut dem EuGH vorgelegt werden.

Unterschiedliche Rechtsprechung in den Ländern

Besonders problematisch ist, dass sich unterschiedliche Verwaltungsgerichte unterschiedlich positionieren. Während das VG Düsseldorf eine strikte Linie vertritt, hat das VG Hamburg eine großzügigere Auslegung gewählt.

Dies führt zu erheblicher Rechtsunsicherheit. Je nachdem, in welchem Bundesland ein Unternehmen ansässig ist, kann die rechtliche Bewertung unterschiedlich ausfallen.

Die dargestellte Problematik zeigt, dass eine höchstrichterliche Klärung dringend erforderlich ist. Die Frage, wann eine Beihilfe bei den deutschen Corona-Überbrückungshilfen als "gewährt" gilt, ist von enormer praktischer Bedeutung.

Es geht um Milliarden von Euro an Überbrückungshilfen. Tausende von Unternehmen sind betroffen. Eine einheitliche Rechtsprechung ist im Interesse der Rechtssicherheit unabdingbar.

Das Bundesverwaltungsgericht oder der EuGH müssen diese Frage abschließend klären. Bis dahin bleibt erhebliche Unsicherheit für alle Beteiligten.

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