BVerwG Beschluss vom 04.06.1993 - 6 P 33.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Umsetzung, Zustimmungsverweigerung des Personalrats bei –. Zustimmungsverweigerungsgründe, Beachtlichkeit der – bei Umsetzungen

Leitsatz (amtlich)

1. Auch in personellen Angelegenheiten der Beamten ist der Personalrat nicht darauf beschränkt, seine Zustimmungsverweigerung ausschließlich auf Gründe zu stützen, welche die Rechtmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme in Frage stellen. Er kann auch tatsächliche Nachteile, die nach dem Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes erheblich sein können, geltend machen.

2. Bei Versetzungen, Abordnungen oder Umsetzungen kann der Personalrat der abgebenden Dienststelle als tatsächliche Nachteile auch Mehrbelastungen der verbleibenden Beschäftigten von nicht unerheblichem Gewicht anführen, die seiner Ansicht nach von der Dienststelle nicht oder nicht mit dem richtigen Gewicht berücksichtigt worden sind. Soweit derartige Maßnahmen einer Schwerpunktverlagerung bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben dienen sollen, ist die diesbezügliche Grundentscheidung allerdings der Mitbestimmung entzogen; auch die Einigungstelle kann sich darüber nicht hinwegsetzen. Eine Mitbestimmung kommt dann nur noch hinsichtlich der Art und Weise ihres Vollzugs in Betracht.

Normenkette

BlnPersVG § 79 Abs. 2 S. 4, § 86 Abs. 3 S. 1 Nr. 1; BPersVG § 77 Abs. 2

Verfahrensgang

OVG Berlin (Beschluss vom 04.09.1991; Aktenzeichen PV Bln 5.89)

VG Berlin (Entscheidung vom 14.11.1988; Aktenzeichen FK (Bln) - A - 26.87)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin – Fachsenat für Personalvertretungssachen Berlin – vom 4. September 1991 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten um die Beachtlichkeit von Zustimmungsverweigerungsgründen und den Umfang der landesrechtlich geregelten Mitbestimmung bei der Umsetzung von Beamten.

Der Polizeipräsident in Berlin bemühte sich 1987 auf Wunsch des Senats von Berlin um eine Verstärkung des Kontaktbereichsdienstes in den örtlichen Polizeidirektionen. Zu diesem Zweck sollten Beamte des gehobenen Dienstes in besonderer Verwendung dorthin umgesetzt werden, unter anderem auch 15 Beamte aus dem Bereich der Landespolizeidirektion.

Im März 1987 beantragte der Landespolizeidirektor, der Beteiligte, beim Personalrat der Landespolizeidirektion, dem Antragsteller, die Zustimmung zu der beabsichtigten Umsetzung der namentlich aufgeführten 15 Beamten. Dies lehnte der Antragsteller durch Schreiben vom 27. Mai 1987 ab. Zur Begründung verwies er darauf, daß die Umsetzungen zu einer nicht hinnehmbaren Mehrbelastung der in der Landespolizeidirektion verbleibenden Dienstkräfte führe; die umzusetzenden Beamten hätten näher bezeichnete Spezialaufgaben wahrgenommen, zu deren Erfüllung ein spezialisiertes Wissen und eine entsprechende polizeiliche Ausbildung erforderlich sei, worüber die verbleibenden Mitarbeiter nicht verfügten.

Daraufhin teilte der Beteiligte dem Antragsteller in einem Schreiben vom 7. Oktober 1987 mit, daß er die (Gesamt-)Maßnahme als gebilligt ansehe. Bei der Verteilung der verbleibenden Aufgaben handele es sich um eine organisatorische Maßnahme, die wegen der vergleichsweise geringfügigen Änderungen nicht der Mitbestimmung bei der Hebung der Arbeitsleistung unterliege. Selbst wenn man dies anders sehe, kämen hier als mitbestimmungspflichtige Maßnahmen allein die Umsetzungen in Betracht. In diese Ermessensentscheidungen könne der Antragsteller nicht mit der von ihm gegebenen Begründung eingreifen. Eine rechtlich wirksame Ablehnung sei daher nicht gegeben.

Der Beteiligte hat die geplanten Umsetzungen teilweise zurückgestellt, teilweise hat er sie in das Einigungsverfahren gehen lassen, teilweise hat er sie aber auch vollzogen.

Der Antragsteller hat im Oktober 1987 das Beschlußverfahren eingeleitet. Er hat geltend gemacht, die Begründung seiner Zustimmungsverweigerung sei beachtlich gewesen. Mit ihr habe er auf eine Mehrbelastung hingewiesen, die mit der Fürsorgepflicht nicht zu vereinbaren sei. Dabei handele es sich um von ihm wahrzunehmende kollektive Interessen der von ihm vertretenen Beschäftigten. Ob die Begründung sachlich gerechtfertigt sei, habe allein die Einigungsstelle zu entscheiden.

Den Antrag des Antragstellers festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet sei, das Einigungsverfahren durchzuführen, wenn der Antragsteller die Zustimmung zur Umsetzung von Polizeibeamten mit der Begründung ablehne, daß die Umsetzung zu erheblicher Mehrarbeit der verbleibenden Bediensteten führe, hat das Verwaltungsgericht als unbegründet zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, die beamtenrechtliche Umsetzung gelte nach § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG als Versetzung und unterliege daher der Mitbestimmung. Der Antragsteller habe jedoch Gründe geltend gemacht, die außerhalb des gegebenen Mitbestimmungsrechts lägen. Bei der Wahrnehmung seines – soweit Arbeiter und Angestellte betroffen sein könnten – vollen Mitbestimmungsrechts bei Versetzungen und Umsetzungen könne sich der Personalrat nicht wirksam auf Argumente stützen, die sich auf den Schutzzweck eines nur eingeschränkten Mitbestimmungsrechts bei Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung bezögen.

Die Beschwerde des Antragstellers hatte Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat dem im Beschwerdeverfahren geänderten Antrag des Antragstellers stattgegeben und festgestellt, daß die Zustimmungsverweigerung des Personalrats zu der Umsetzung von sieben namentlich genannten Polizeivollzugsbeamten von der Landespolizeidirektion zu einzelnen Direktionen nicht unbeachtlich ist. Es hat ausgeführt: Die Mitbestimmung bei der in Rede stehenden Maßnahme beschränke sich nicht auf eine Rechtskontrolle. Das gelte – trotz der dort vorgesehenen gesetzlichen Beschränkung der Zustimmungsverweigerungsgründe – bereits für das Bundespersonalvertretungsgesetz. Unter Benachteiligungen im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG seien etwa auch tatsächliche Verschlechterungen der Position des betroffenen Beamten zu verstehen. Da das Landespersonalvertretungsgesetz von Berlin keine gesetzlichen Versagungsgründe kenne, sei nicht anzunehmen, daß es insoweit hinter dem Bundespersonalvertretungsgesetz zurückbleibe. Der Antragsteller habe hier auch keine Gründe geltend gemacht, die von vornherein außerhalb des Aufgabenbereichs der Personalvertretung lägen. Ihm habe bei seiner Zustimmungsverweigerung eine Planungsüberlegung des Polizeipräsidenten vorgelegen, nach der die bisher von den 15 zur Umsetzung vorgesehenen Beamten verrichteten Tätigkeiten ganz überwiegend auf andere Beamte der Dienststelle verteilt, teilweise aber auch reduziert und teilweise auf die Direktionen verlagert werden sollten. Damit habe sich aus seiner Sicht jedenfalls die ernsthafte Möglichkeit erheblicher Erschwernisse und Mehrbelastungen der verbleibenden Mitarbeiter abgezeichnet. Wenn sich dies abzeichne, könne das bereits gegenüber der Umsetzung in beachtlicher Weise geltend gemacht werden. Über die Begründetheit solcher Einwendungen habe allein die Einigungsstelle zu entscheiden. Ob später eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 85 Abs. 2 BlnPersVG folge, sei unerheblich.

Hiergegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde. Mit ihr rügt der Beteiligte eine unrichtige Auslegung und Anwendung der §§ 79 Abs. 2 Satz 3 und 4, 86 Abs. 3 BlnPersVG und beantragt,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin – Fachsenat für Personalvertretungssachen Berlin – vom 4. September 1991 aufzuheben und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Berlin vom 14. November 1988 zurückzuweisen.

Zur Begründung macht er geltend: Die Vermutung des Beschwerdegerichts, hinsichtlich des Umfangs der Mitbestimmung habe das Landesgesetz nicht hinter dem Bundespersonalvertretungsgesetz zurückstehen wollen, sei durch nichts belegt. Darüber hinaus stehe dem Dienstherrn in personellen Angelegenheiten der Beamten von Verfassungs wegen ein weiter Ermessens- und Beurteilungsspielraum zu, in den der Personalrat nicht eindringen dürfe. In derartigen Fällen könne die Zustimmung nur mit der Begründung verweigert werden, die Dienststelle habe bei der (Eignungs-)Beurteilung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen könne, verkannt, sie sei von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen oder habe allgemeingültige Bewertungsmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt. Derartiges sei hier vom Antragsteller nicht geltend gemacht worden. Des weiteren habe das Beschwerdegericht aber auch verkannt, daß eine Benachteiligung im Sinne von § 77 Abs. 2 Satz 2 BPersVG nur dann vorliege, wenn in eine Rechtsposition oder eine Anwartschaft eingegriffen werde. Selbst wenn man aber tatsächliche Nachteile genügen lassen wolle und davon ausgehe, daß hier derartige Nachteile vorlägen, müßten diese nach dem Mitbestimmungstatbestand beachtlich sein, was hier ebenfalls nicht der Fall sei. Die geltend gemachten Gründe bezögen sich ausschließlich auf den Mitbestimmungstatbestand „Hebung der Arbeitsleistung” (§ 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG), nicht aber auf die Umsetzung, um die es hier allein gehe. Die Schutzzwecke der beiden Mitbestimmungstatbestände dürften auch im Rahmen der Zustimmungsverweigerung nicht miteinander vermengt werden, zumal hier bei einer einheitlich zu regelnden Umverteilung der Arbeit auf verschiedene Stellen die Zuständigkeit des Gesamtpersonalrats gegeben sein könne.

Der Antragsteller verteidigt die angefochtene Entscheidung.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat dem zulässigen Beschwerdeantrag des Antragstellers aus im wesentlichen zutreffenden Gründen und im Ergebnis zu Recht stattgegeben. Die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers aus Anlaß der beabsichtigten Umsetzung von ursprünglich 15 Polizeivollzugsbeamten von der Landespolizeidirektion zu einzelnen Direktionen ist, soweit es die davon noch betroffenen sieben Beamten betrifft, wegen der ihr beigefügten Begründung nicht unbeachtlich.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, daß das Rechtsschutzbedürfnis an der Einleitung und Fortführung des Beschlußverfahrens und auch das Feststellungsinteresse aufgrund des Vollzugs der nur noch strittigen sieben Umsetzungen nicht entfallen sind. Denn die Maßnahme wirkt fort und kann jederzeit geändert oder für die Zukunft rückgängig gemacht werden (vgl. zum Rückgängigmachen von Umsetzungen: Urteil vom 13. November 1986 – BVerwG 2 C 20.84 – BVerwGE 75, 138). Sie hat sich daher mit dem Vorgang der Einführung noch nicht erledigt. Das Mitbestimmungsrecht und die mit ihm begründeten Verfahrensrechte, namentlich dasjenige aus § 79 Abs. 1 BlnPersVG, werden nicht ohne weiteres gegenstandslos, wenn der Dienststellenleiter die Rechte der Personalvertretung nicht beachtet. Dies gilt insbesondere dann, wenn es tatsächlich möglich ist, die Maßnahme rückgängig zu machen, und wenn die Rechtsordnung dies auch zuläßt. Wird gegebenenfalls die Verletzung von Mitbestimmungsrechten gerichtlich festgestellt, so ist der Dienststellenleiter – soweit nicht die fehlende Zustimmung des Personalrats im Einigungsverfahren (§ 83 BlnPersVG) oder aber durch eine Entscheidung des Senats von Berlin gemäß § 81 Abs. 2 BlnPersVG ersetzt wird – in diesen Fällen auch zur Rückgängigmachung verpflichtet. Das ergibt sich – unbeschadet der Frage nach einem damit korrespondierenden Rechtsanspruch des Personalrats, der in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bisher stets verneint worden ist – ohne weiteres aus Art. 20 Abs. 3 GG. Der Dienststellenleiter kann im Rahmen der Dienstaufsicht dazu notfalls gezwungen werden (vgl. Beschluß vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 13.78 – Buchholz 238.3 A § 76 BPersVG Nr. 1; Beschluß vom 23. September 1992 – BVerwG 6 P 26.90 – PersR 1993, 28; Beschluß vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 18.90 –).

2. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde ist die Verweigerung der Zustimmung des Antragstellers zu den im personalvertretungsrechtlichen Sinne versetzungsgleichen Umsetzungen der ursprünglich dafür vorgesehenen 15 Polizeivollzugsbeamten nicht unbeachtlich und sind daher diese Maßnahmen des Beteiligten auch nicht als gebilligt anzusehen.

a) Mit Recht ist das Oberverwaltungsgericht davon ausgegangen, daß die strittigen Umsetzungen der Mitbestimmung des Antragstellers unterlegen haben. Nach § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG gilt als Versetzung im Sinne dieses Gesetzes auch die Änderung der Geschäftsverteilung, wenn die Dienstkraft damit den Zuständigkeitsbereich des Personalrats wechselt. Da das Beschwerdegericht festgestellt hat, daß hier die Umsetzungen mit einem entsprechenden Zuständigkeitswechsel verbunden waren, greift die gesetzliche Fiktion. Auch ohne einen sonst bei mitbestimmungspflichtigen Umsetzungen gemäß § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BlnPersVG vorausgesetzten Wechsel des Dienstortes handelt es sich daher um im personalvertretungsrechtlichen Sinne versetzungsgleiche Umsetzungen. Diese unterliegen gemäß § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit Satz 3 BlnPersVG als „Versetzungen” der Mitbestimmung der Personalräte sowohl der bisherigen als auch der neuen Dienststelle (§ 86 Abs. 3 Satz 2 BlnPersVG), mithin auch derjenigen des Antragstellers.

b) Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht auch entschieden, daß die Maßnahmen des Beteiligten nicht etwa deshalb gemäß § 79 Abs. 2 Satz 4 BlnPersVG als gebilligt anzusehen sind, weil die Begründung der Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprochen hätte.

aa) Das Personalvertretungsgesetz Berlin kennt keine gesetzlich festgelegten Gründe für die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist allerdings die Zustimmungsverweigerung auch ohne gesetzliche Festlegung der Verweigerungsgründe unbeachtlich, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung liegen. Der Personalvertretung ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis zwar in der vorgeschriebenen Form, aber ohne inhaltlichen Bezug zu einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. An einem derartigen Bezug fehlt es, wenn die vom Personalrat angeführten Gründe sich dem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand, dessen Inhalt sowie insbesondere dem Sinn und Zweck des gesetzlichen Mitbestimmungserfordernisses nicht mehr zuordnen lassen. Das gilt gleichermaßen für die Ausübung in der Form der Zustimmungsverweigerung wie auch für diejenige in der Form des Initiativantrags. Lassen sich die angeführten Gründe in diesem Sinne einem Mitbestimmungstatbestand offensichtlich nicht zuordnen, so gibt die Personalvertretung zu erkennen, daß sie keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Dieses Verhalten ist vom Recht nicht geschützt. Es ist mißbräuchlich und löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann insbesondere nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Äußerungsfrist als gebilligt (Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39; Beschluß vom 18. April 1986 – BVerwG 6 P 31.84 – Buchholz 238.3 A § 69 BPersVG Nr. 8; Beschluß vom 20. Juni 1986 – BVerwG 6 P 4.83 – BVerwGE 74, 273 ≪276≫ = Buchholz 238.3 A § 77 BPersVG Nr. 6; Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4 = PersR 1993, 77 = ZfPR 1993, 46; Beschluß vom 16. Dezember 1992 – BVerwG 6 P 27.91 – PersR 1993, 217).

Von diesem Maßstab ist auch im vorliegenden Falle auszugehen. Zu Unrecht beruft sich der Beteiligte demgegenüber auf die Grundsätze, die in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu dem gesetzlichen Versagungsgrund des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG entwickelt worden sind. Das Personalvertretungsgesetz Berlin sieht eine Bindung des Personalrats an bestimmte Gründe für die Verweigerung der Zustimmung nicht vor. Schon allein deshalb sind diese Grundsätze auf den vorliegenden Fall nicht ohne weiteres anzuwenden. Davon abgesehen wäre dieser Einwand auch bei Zugrundelegung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sachlich nicht gerechtfertigt. Zwar obliegt nach der Rechtsprechung zu § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG die Beurteilung der Beschäftigten nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung allein dem Dienststellenleiter, weil den Einstellungsbehörden von Verfassungs wegen ein weiter Beurteilungs- und Ermessensspielraum eingeräumt ist, in den die Personalvertretung mit ihren Einwendungen nicht eindringen kann (vgl. Beschluß vom 20. Juni 1986 – BVerwG 6 P 4.83 – BVerwGE 74, 273 ≪278≫; Beschluß vom 3. März 1987 – BVerwG 6 P 30.84 – Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 8; Beschluß vom 27. März 1990 – BVerwG 6 P 34.87 – Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 10; Beschluß vom 23. September 1992 – BVerwG 6 P 24.91 – Buchholz 250 § 77 BPersVG Nr. 12). Aus ihr läßt sich jedoch nicht herleiten, daß es dem Personalrat – unabhängig vom jeweiligen Mitbestimmungstatbestand und von der gesetzlichen Regelung über die zulässigen Weigerungsgründe – bei allen personellen Maßnahmen generell verwehrt sei, Gründe geltend zu machen, die in das behördliche Ermessen hineinreichen.

Die Grenzen einer beachtlichen Begründung für die Zustimmungsverweigerung lassen sich auch im Rahmen des § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG zunächst einmal nicht losgelöst von dem jeweils zugrundeliegenden Mitbestimmungstatbestand bestimmen. Das hat der Senat in dem genannten Beschluß vom 23. September 1992 klargestellt. Die Ausführungen in den genannten Entscheidungen des Senats betreffen sodann ausschließlich Maßnahmen, die primär an eine Beurteilung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung anknüpfen, wie dies etwa bei der Einstellung und der Vergabe höherzubewertender Dienstposten der Fall ist. Bei derartigen Maßnahmen, die an das Prinzip der Bestenauslese gebunden sind, vermögen Einwendungen gegen die rechtsfehlerfreie Eignungsbeurteilung (oder gegen die ermessensfehlerfreie Festlegung nachrangiger Auswahlkriterien) einen Zustimmungsverweigerungsgrund nach § 77 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 BPersVG, insbesondere denjenigen der Benachteiligung eines Beschäftigten, nicht zu begründen. Zu diesen Maßnahmen können zwar auch Versetzungen zählen, wenn sie etwa mit dem Ziel einer Beförderung erfolgen. Um derartige Entscheidungen geht es hier jedoch nicht. Von den versetzungsgleichen Umsetzungen gehen hier nur belastende Wirkungen aus. Die Entscheidung über die Auswahl der umzusetzenden Polizeivollzugsbeamten war auch nicht primär unter Eignungsgesichtspunkten getroffen worden.

Die genannte Rechtsprechung zu § 77 Abs. 2 BPersVG gibt insbesondere nichts dafür her, daß dem Personalrat bei anderen oder gar allen personellen Maßnahmen nur eine Rechtmäßigkeitskontrolle obliege. Im Zusammenhang mit belastenden Wirkungen solcher Maßnahmen hat der Senat vielmehr das Gegenteil zum Ausdruck gebracht. So hat er auf der Grundlage des Bundespersonalvertretungsgesetzes für den Fall der Versetzung von Beamten entschieden, der Personalrat der abgebenden Dienststelle könne prüfen und gegebenenfalls geltend machen, „ob durch das Ausscheiden des Beamten für die übrigen Beschäftigten – unzumutbare – Mehrbelastungen auftreten und das Betriebsklima der Dienststelle beeinträchtigt wird” (Beschluß vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257 ≪262≫). In der Literatur ist daraus zu Recht gefolgert worden, daß bei derartigen Maßnahmen auch rein tatsächliche Belastungen (und nicht nur Rechtsnachteile) für eine „Benachteiligung” im Sinne von § 77 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG ausreichen könnten (vgl. Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 7. Aufl., § 77 Rdnr. 16; Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 77 Rdnr. 46; vgl. insoweit auch Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 77 Rz. 20). Auch das Bundesarbeitsgericht unterscheidet in ähnlicher Weise: Nach seiner Rechtsprechung ist zwar einerseits der Verlust einer rein tatsächlichen Einstellungs- oder Beförderungschance noch kein „sonstiger Nachteil” im Sinne von § 99 Abs. 2 Nr. 3 BetrVG (Beschluß vom 13. Juni 1989 – 1 ABR 11/88 – AP Nr. 66 zu § 99 BetrVG 1972 mit weit. Nachw. aus der Rspr. des BAG); andererseits aber kann ein „Nachteil” auch schon in bloß tatsächlichen, für den Arbeitnehmer ungünstigen Auswirkungen liegen (Beschluß vom 15. September 1987 – 1 ABR 44/86 – BAGE 56, 108 ≪117 f.≫; Urteil vom 26. Januar 1988 – 1 AZR 531/86 – AP Nr. 50 zu § 99 BetrVG 1972). Dazu zählen auch nach Auffassung des Bundesarbeitsgerichts vorhersehbare tatsächliche Erschwerungen der Arbeit von nicht unerheblichem Gewicht, die von der Belegschaft abgewendet werden sollen (BAGE 56, 108 ≪LS 2 und S. 117≫).

bb) Einschränkungen für eine beachtliche Begründung der Zustimmungsverweigerung ergeben sich hier auch nicht etwa aus einer möglichen Konkurrenz zum Mitbestimmungsrecht aus § 85 Abs. 2 Nr. 2 BlnPersVG. Der Mitbestimmungstatbestand „Hebung der Arbeitsleistung” löst zwar nach Landesrecht nur eine eingeschränkte Mitbestimmung aus. Diese Form der Mitbestimmung ist aber auch bei Versetzungen und Umsetzungen vorgesehen, nämlich dann – allerdings auch nur dann –, wenn von ihr ausschließlich Beamte betroffen sind (§ 86 Abs. 3 Satz 1, § 81 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG). Das ist hier der Fall, so daß gegebenenfalls wegen der Art der Mitbestimmung ohnehin kein Konflikt entstehen könnte. Hinzu kommt hier noch, daß die Dienststelle eine ausdrückliche und zielgerichtete Maßnahme „zur” Hebung der Arbeitsleistung aus Anlaß der Umsetzungen nicht oder doch jedenfalls noch nicht getroffen hat. Sie selbst hat daher entweder eine Hebung der Arbeitsleistung gar nicht angestrebt oder aber diesen Aspekt aus dem Mitbestimmungsverfahren (noch) ausklammern wollen. Sie muß nicht so vorgehen, kann dies aber. Damit hat sie es selbst in der Hand, dann, wenn sie gleichzeitig eine Hebung der Arbeitsleistung anstrebt, durch eine einheitliche Maßnahme ein echtes Konkurrenzverhältnis zwischen den verschiedenen Mitbestimmungstatbeständen herbeizuführen und auf diese Weise die Möglichkeit einer Letztentscheidung des Senats von Berlin offenzuhalten. Geht sie aber so vor, daß sie eine Trennung der Maßnahmen und damit die Ausklammerung des Aspektes einer möglichen Hebung der Arbeitsleistung herbeiführt, dann kann sie bei einer gleichwohl in Betracht zu ziehenden – gewollten oder ungewollten – Mehrbelastung daraus für das Verfahren der Mitbestimmung bei Versetzungen und Umsetzungen keine Einschränkungen zu Lasten des Personalrats herleiten. Dieser ist dann nicht gehindert, damit zusammenhängende tatsächliche Nachteile als Weigerungsgründe geltend zu machen, soweit sie nicht außerhalb des Schutzzwecks der Mitbestimmung bei Umsetzungen liegen.

cc) Die tatsächlichen Feststellungen des Beschwerdegerichts rechtfertigen hier die Annahme, daß die vom Antragsteller angeführten Weigerungsgründe sich noch innerhalb des Schutzzwecks der Mitbestimmung bei versetzungsgleichen Umsetzungen gehalten haben.

(1) Die Schutzzwecke des durch § 86 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 in Verbindung mit Satz 3 BlnPersVG eingeräumten Mitbestimmungsrechts sind vielfältig. Wie die in § 86 Abs. 3 Satz 2 BlnPersVG festgelegte Doppelzuständigkeit der Personalräte sowohl der bisherigen als auch der neuen Dienststelle verdeutlicht, sollen die kollektiven Interessen der übrigen Beschäftigten beider Stellen geschützt sein. Ginge es darum, nur die individuellen Interessen des einzelnen, jeweils unmittelbar von der Versetzung betroffenen Beschäftigten zu schützen, bedürfte es der Zuständigkeit zweier Gremien nicht (vgl. Germelmann, PersVG Berlin, § 86 Rdnr. 56 b; vgl. zum NWPersVG auch Beschluß vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257 ≪262≫). Darin erschöpft sich der Zweck der Regelung jedoch nicht. Die Regelungen über die Mitbestimmung bei Versetzungen, Abordnungen und – soweit gesetzlich vorgesehen – bei Umsetzungen dienen auch dem Schutz der individuellen Interessen der von der Maßnahme unmittelbar in ihrem privaten und dienstlichen Bereich betroffenen Beschäftigten (Beschluß vom 18. September 1984 – BVerwG 6 P 19.83 – Buchholz 238.36 § 78 NdsPersVG Nr. 5; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 75 Rz. 34; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 76 Rdnr. 14; Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O. § 76 Rdnr. 60 und § 77 Rdnr. 46; Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl., § 75 Rdnrn. 72 und 83). Soweit es das Berliner Landesrecht betrifft, wird das etwa an dem Erfordernis des Ortswechsels für das Eingreifen der Mitbestimmung bei Umsetzungen deutlich (§ 86 Abs. 3 Nr. 2 BlnPersVG). Mit diesem Merkmal wird ausschließlich auf die von der Maßnahme berührten privaten Interessen der Beschäftigten abgestellt. Darüber hinaus sollen schließlich auch noch spezifisch vertretungsrechtliche Belange geschützt werden. Das läßt insbesondere die hier maßgebliche Regelung des § 86 Abs. 3 Satz 3 BlnPersVG über die versetzungsgleiche Umsetzung erkennen. Hier bietet allein schon der Wechsel im Zuständigkeitsbereich einer Personalvertretung Anlaß für das Eingreifen der Mitbestimmung. Änderungen des aktiven und passiven Wahlrechts und überhaupt der vertretungsrechtlichen Integration in den Kreis der Beschäftigten einer Dienststelle sollen offenbar, ähnlich wie dies auch für das Bundesrecht und anderes Landesrecht vertreten wird, nicht im Wege eines mißbräuchlichen Abschiebens herbeigeführt werden können (vgl. Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Art. 75 Rdnr. 109; Fischer/Goeres in Fürst, GKÖD V, K § 75 Rz. 34; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, a.a.O., § 76 Rdnr. 14; Molitor, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., § 70 Anm. 6 und § 71 Anm. 5).

Unter Berücksichtigung dieser Schutzzwecke liegt es nicht außerhalb der Mitbestimmung, wenn der Personalrat bei versetzungsgleichen Umsetzungen zugunsten der verbleibenden Beschäftigten fürsorgerische Belange von nicht unerheblichem Gewicht geltend macht. Denn der Dienststelle obliegt es in derartigen Fällen kraft Dienstrechts, die dienstlichen Belange und die persönlichen Interessen aller von der Maßnahme Betroffenen gegeneinander abzuwägen. Auch wenn ihr insoweit ein weites Ermessen zusteht (vgl. Urteil vom 22. Mai 1980 – BVerwG 2 C 30.78 – BVerwGE 60, 144 ≪151 ff.≫ mit weit. Nachw.), kann es der Personalvertretung, wenn sie bei derartigen Maßnahmen auch zum Schutz der kollektiven Interessen der von ihr vertretenen Beschäftigten berufen ist, nicht verwehrt sein, solche Interessen aufzugreifen und etwa geltend zu machen, daß sie von der Dienststelle nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt worden seien (vgl. Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 76 Rdnr. 60).

Freilich muß es sich dabei um Belange von nicht unerheblichem Gewicht handeln (vgl. auch BAGE 56, 108 ≪LS 2≫). Denn Umsetzungen ohne Wechsel des Dienstortes und Abordnungen bis zu einer Dauer von drei Monaten sind als Maßnahmen minderen individuellen oder kollektiven Gewichts von der Mitbestimmung ausgenommen (vgl. § 86 Abs. 3 Satz 1 Nrn. 2 und 3 BlnPersVG). Andererseits ist der Personalrat aber auch nicht auf die Geltendmachung von Umständen beschränkt, die eine Maßnahme wegen absoluter Unzumutbarkeit als unverhältnismäßig erscheinen lassen. Eine derartige Beschränkung liefe auf eine unzulässige Einengung der Mitbestimmung auf eine reine Rechtskontrolle hinaus.

(2) Von dieser Zweckbestimmung ausgehend erweist es sich als im Ergebnis zutreffend, daß das Beschwerdegericht die vom Antragsteller geltend gemachten Verweigerungsgründe nicht als unbeachtlich angesehen hat.

Der Antragsteller hat seine Ablehnung zwar auch damit begründet, daß die verbleibenden Beamten mit der Übernahme der bislang von den Umzusetzenden betreuten Spezialaufgaben überfordert würden. Bei isolierter Betrachtung ließe sich darin möglicherweise eine von derjenigen des Dienststellenleiters abweichende und daher unzulässige Eignungsbeurteilung sehen. Doch darin liegt nach der zutreffenden Würdigung des Oberverwaltungsgerichts jedenfalls nicht der Schwerpunkt der unter fürsorgerischen Gesichtspunkten geltend gemachten Ablehnungsgründe. Der Antragsteller hat seine Bedenken wegen der für die verbleibenden Beschäftigten zu erwartenden Folgen der Umsetzungen hauptsächlich mit einer Mehrbelastung begründet. Auch der Hinweis, daß diesen Beschäftigten die für die Spezialaufgaben erforderlichen Fachkenntnisse fehlen, zielt in erster Linie auf eine zur quantitativen Mehrarbeit hinzukommende qualitative Arbeitserschwernis ab. Diese Tatsachenwürdigung des Oberverwaltungsgerichts läßt einen Rechtsfehler nicht erkennen und ist mit der Rechtsbeschwerde auch nicht angegriffen worden.

Die unter dem Gesichtspunkt der Mehrbelastung angeführten Gründe lassen es zumindest als möglich erscheinen, daß es sich dabei um solche erheblichen Gewichts handelt. Auch insoweit läßt sich die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung nicht in Frage stellen. Denn wie das Beschwerdegericht weiterhin festgestellt hat, konnte und durfte der Antragsteller davon ausgehen, daß die bisher von 15 Beamten verrichteten Tätigkeiten „ganz überwiegend auf andere Beamte der Dienststelle verteilt werden” und die Aufgaben nur teilweise reduziert bzw. auf die Direktionen verlagert werden sollten; insoweit habe sich für den Antragsteller die ernsthafte Möglichkeit einer nicht unerheblichen Mehrbelastung abgezeichnet. An diese Würdigung sowie an die ihr zugrundeliegenden und mit der Rechtsbeschwerde nicht angegriffenen Tatsachenfeststellungen ist der Senat gebunden.

Es mag zwar sein, daß sich die Mehrbelastung bei sachgerechter Würdigung als weniger gewichtig erweist und unter Berücksichtigung der berührten dienstlichen Belange einen Verzicht auf eine, mehrere oder alle Umsetzungen nicht zu rechtfertigen vermag. Auch ist die organisatorische Grundsatzentscheidung einer Verstärkung des Kontaktbereichsdienstes zu Lasten der Landespolizeidirektion der Mitbestimmung entzogen; sie ist daher vom Antragsteller hinzunehmen (vgl. auch Beschluß vom 5. Februar 1971 – BVerwG 7 P 11.70 – BVerwGE 37, 169 ≪173≫), zumal sie vorwiegend die Erfüllung öffentlicher Aufgaben berührt. Auch die Einigungsstelle kann über diese Grundsatzentscheidung nicht hinweggehen. Von ihr zu würdigen bleiben jedoch die den Umsetzungen als Maßnahmen des Vollzugs der Grundsatzentscheidung innewohnenden Auswahlentscheidungen und die damit zusammenhängende Ermessensausübung. Darüber ist aber allein im Einigungsverfahren zu entscheiden. In diesem Verfahren sind sowohl die Stichhaltigkeit als auch das abwägungserhebliche Gewicht der vom Antragsteller vorgebrachten Gründe zu prüfen. In ihm hat aber auch der Beteiligte Gelegenheit, seine eigene Ermessensentscheidung – wenn er an ihr festhält – unter Berücksichtigung der vom Antragsteller aufgezeigten Gesichtspunkte ergänzend zu begründen (vgl. Lorenzen/Haas/Schmitt, a.a.O., § 77 Rdnr. 49). Hingegen berechtigt ihn eine vermeintliche Unschlüssigkeit der vom Antragsteller vorgebrachten Gründe nicht bereits zum Abbruch des Verfahrens (vgl. Beschluß vom 20. Juni 1986 – BVerwG 6 P 4.83 – a.a.O.). Das würde nämlich bedeuten, daß er trotz grundsätzlicher Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerungsgründe das gesetzlich vorgesehene Einigungsverfahren verhindern könnte, nur weil er den Bedenken im Ergebnis seiner Ermessensabwägung nicht folgen mag, er sie also insofern lediglich für unbegründet hält. Der Abbruch des Verfahrens läßt sich aber erst im Falle einer mißbräuchlichen Ausübung des Mitbestimmungsrechts rechtfertigen, wovon hier keine Rede sein kann.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214308

DVBl. 1994, 125