Entscheidungsstichwort (Thema)

Umsetzung eines Beamten kein Verwaltungsakt Rechtsschutzgewährung bei Umsetzung Umfang der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung einer Umsetzung (wie BVerwG 2 C 29.78)

 

Leitsatz (amtlich)

Die Umsetzung eines Beamten ist kein Verwaltungsakt. Zu den Ermessenserwägungen des Dienstherrn bei einer Umsetzung.

 

Normenkette

GG Art. 33 Abs. 5; VwGO §§ 42, 86 Abs. 3, § 88; BBG §§ 26-27

 

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Urteil vom 15.07.1976; Aktenzeichen XII A 544/75)

VG Gelsenkirchen (Entscheidung vom 27.02.1975; Aktenzeichen 1 K 564/74)

 

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 15. Juli 1976 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

 

Tatbestand

I.

Der Kläger ist Kreisoberamtsrat (Besoldungsgruppe – BesGr. – A 13) im Dienste des Beklagten. In der Zeit vom 1. April 1968 bis zum 24. Januar 1974 war er in der Ordnungsabteilung tätig, und zwar seit dem Jahre 1973 als Arbeitsgruppenleiter im Sachgebiet Zivil- und Katastrophenschutz. Von 1958 bis zum April 1974 war er stellvertretender Vorsitzender des Personalrats.

Der Beklagte setzte den Kläger durch Verfügung vom 21. Januar 1974 mit Wirkung vom 25. Januar 1974 zur Abteilung Lastenausgleich um. Er wies den hiergegen erhobenen Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 30. Januar 1974 zurück, weil die Umsetzung kein Verwaltungsakt, sondern eine nicht anfechtbare innerdienstliche Weisung sei. Das Verwaltungsgericht hat die vom Kläger erhobene Klage als unzulässig abgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Umsetzung des Klägers sei kein anfechtbarer Verwaltungsakt. Wie der erkennende Senat in seinem im Aussetzungsverfahren XII B 493/74 zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluß vom 16. September 1974 (ZBR 1975, 53 – RiA 1975, 74 – DÖD 1975, 119) bereits ausgeführt habe, ermangele es ihr an dem einen Verwaltungsakt kennzeichnenden Merkmal der unmittelbaren rechtlichen Wirkung. Die Verfügung sei lediglich eine verwaltungsinterne, auf eine Änderung der personellen Besetzung zweier Geschäftsbereiche innerhalb seiner Verwaltung bezogene Organisationsmaßnahme des Beklagten. Eine Umsetzung, die – wie hier – für den davon erfaßten Beamten allein die Übertragung anderer Aufgaben ohne Wechsel des Dienstherrn zum Inhalt habe, berühre normalerweise nicht das beamtenrechtliche Grundverhältnis. Die Zuweisung anderer Dienstgeschäfte sei in aller Regel nur eine lediglich das “Betriebsverhältnis” betreffende innerdienstliche Weisung. Sie sei nur dann ein Verwaltungsakt, wenn sich ihre Wirkungen nicht auf die Stellung des Beamten als Amtsträger und Glied der Verwaltung beschränkten, sondern sich auf dessen Stellung als eine dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenüberstehende Rechtspersönlichkeit erstreckten. Eine derartige Fallgestaltung liege hier aber nicht vor.

Der Kläger werde durch die Umsetzungsverfügung nicht in dem ihm durch Ernennung verliehenen “Amt im statusrechtlichen Sinne” beeinträchtigt. Er bleibe nach wie vor Kreisoberamtsrat im Beamtenverhältnis auf Lebenszeit der BesGr. A 13. Die Entziehung seiner bisherigen Aufgaben mit dem Fortfall seiner Funktionen als Arbeitsgruppenleiter im Sachgebiet Zivil- und Katastrophenschutz bedeute lediglich einen Eingriff in sein “Amt im funktionellen Sinne”, den ihm durch Geschäftsverteilung, Zuweisung, Bestellung, Beauftragung oder entsprechende Anordnung des Dienstherrn übertragenen dienstlichen Aufgabenbereich. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums des Art. 33 Abs. 5 GG gehöre jedoch nicht ein “Recht am Amt”, also nicht ein Recht des Beamten auf ungeschmälerte Ausübung seines “Amtes im funktionellen Sinne”. Der Beamte habe insoweit nur einen Anspruch darauf, daß ihm seine Dienstaufgaben nicht ermessensfehlerhaft entzogen würden und er nicht gegen seinen Willen für Aufgaben verwendet werde, die nicht seiner Laufbahn und seinem Ausbildungsstand entsprächen. In diesem subjektiven Rechtsstand werde der Kläger durch die vorliegende Umsetzungsverfügung nicht berührt. Der Hinweis des Klägers auf § 3 des Gesetzes über die Mitarbeit der Gemeinden und Gemeindeverbände auf dem Gebiet der zivilen Verteidigung vom 27. März 1962 (GV.NW. S. 125) führe zu keiner anderen Beurteilung. Hierdurch werde dem Stelleninhaber keine besondere Rechtsstellung eingeräumt. Wie sich aus § 1 Abs. 2 dieses Gesetzes ergebe, handele es sich dabei um Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung. Erst dann, wenn – anders als hier – einem Arbeitsgruppenleiter im Sachgebiet Zivil- und Katastrophenschutz, etwa wie dem Leiter eines Rechnungsprüfungsamtes, eine durch gesetzliche Regelung herausragende Stellung eingeräumt worden wäre, würde die Umsetzung über den Rahmen des verwaltungsinternen Betriebsverhältnisses hinausgehen.

Die Tatsache, daß der Antragsteller zur Zeit des Erlasses der Umsetzungsverfügung noch Personalratsmitglied gewesen sei, sei ebenfalls unerheblich. Nach § 58 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes dürften zwar Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar sei und der Personalrat zustimme. Unter diese Vorschrift falle aber die Umsetzung eines Mitgliedes des Personalrates nicht.

Auch die angebliche Vereinbarung zwischen dem Personalrat und dem Oberkreisdirektor des Beklagten darüber, daß eine Umsetzung nur dann in Betracht komme, wenn sie zum Vorteil des Beamten sei, ändere an der rechtlichen Einordnung der Umsetzungsverfügung nichts. Sie könne nicht zu einer grundlegenden Änderung der Rechtsstellung eines Beamten führen. Eine derart weitgehende Vereinbarung wäre rechtsunwirksam, weil sie im Widerspruch zu den maßgebenden Bestimmungen über das Beamtenverhältnis stünde. Der Kläger könne sich auch nicht auf eine Zusicherung berufen. Unabhängig davon, ob die vom Kläger bezeichneten Erklärungen des Beklagten Zusicherungen enthielten, bezögen sie sich in entscheidender Weise nicht auf das Amt des Abteilungsleiters und damit auf das Amt im funktionellen Sinne, sondern auf eine Beförderung in das Amt eines Kreisoberamtmannes und damit auf das Amt im statusrechtlichen Sinne. Das dem Kläger möglicherweise zugesicherte Amt im statusrechtlichen Sinne sei durch seine Umsetzung nicht beeinträchtigt worden. Schließlich könne auch eine mögliche Verringerung der Aussichten auf eine besoldungsmäßige Anhebung seiner Stelle und eine entsprechende Beförderung kein Eingriff in seine Beamtenrechte sein.

Die erneute Überprüfung dieser im Aussetzungsverfahren angestellten Erwägungen gebe auch unter Berücksichtigung der ergänzenden Ausführungen des Klägers keinen Anlaß zu einer abweichenden Beurteilung. In dem Urteil vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – (ZBR 1975, 226) spreche das Bundesverwaltungsgericht den Begriff des Verwaltungsaktes überhaupt nicht an und lasse auch im übrigen nicht den Schluß zu, daß es eine Umsetzung als anfechtbaren Verwaltungsakt ansehe. Eine ermessensfehlerhafte Umsetzung sei nicht schon allein des Ermessensfehlers wegen ein Verwaltungsakt, sondern erst dann, wenn der Ermessensfehler über die bloße Organisationsmaßnahme hinaus in den schutzwürdigen dienstlichen und persönlichen Bereich des Beamten wirke. Dabei genüge nicht die Möglichkeit einer Beeinträchtigung. Vielmehr könne eine Umsetzung nur dann ein anfechtbarer Verwaltungsakt sein, wenn sie objektiv geeignet sei, die Persönlichkeitssphäre des Beamten zu beeinträchtigen. Das sei hier nicht der Fall.

Denkbare Vermutungen im Kollegenkreis oder in der Allgemeinheit seien nicht geeignet, einer Umsetzung den Charakter eines Verwaltungsaktes zu geben. Die vom Kläger angeführte Äußerung, die dem Landrat gegenüber als Begründung für die Umsetzung gegeben worden sein solle, sei schon von ihrem Inhalt her nicht dazu angetan, die Ehre des Klägers zu berühren. Die Erwägung, der mit der Personalratstätigkeit des Klägers verbundene Parteiverkehr stelle eine Gefahr für die vom Kläger bearbeiteten Geheimhaltungssachen dar, enthalte keinen Vorwurf. Sie beziehe sich – ob begründet oder nicht – allein auf die Sache selbst und falle in den Aufgabenbereich eines Behördenleiters. Schließlich könnten auch die wiederholten und nachdrücklichen Hinweise des Klägers auf die nach seiner Ansicht gegenüber seinem bisherigen Aufgabenbereich mindere allgemeine Bedeutung der Lastenausgleichsverwaltung seine Folgerungen nicht tragen. Seine Erwägungen seien bereits im Ansatz verfehlt.

Mangels eines anfechtbaren Verwaltungsaktes als Streitgegenstand sei daher die Anfechtungsklage unzulässig. Die Erörterung der Zulässigkeit sonstiger Klagearten erübrige sich hier schon deshalb, weil der Kläger trotz Kenntnis der Möglichkeit einer anderen Beurteilung sein Klagebegehren nach wie vor als Anfechtungsklage begriffen wissen möchte. Im übrigen ermangele es hier – wie sich aus den vorstehenden Erörterungen ergebe – des für die Zulässigkeit einer jeden Rechtsverfolgung notwendigen Rechtsschutzbedürfnisses.

Der Kläger hat die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt. Er beantragt, die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben und der Klage stattzugeben, hilfsweise, die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen. Die Revision rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Beklagte beantragt, die Revision des Klägers zurückzuweisen.

 

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Klägers ist zulässig und begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Urteils und zur Zurückverweisung der Sache in die Vorinstanz.

Im Ergebnis zutreffend hat das Berufungsgericht die vom Kläger erhobene Anfechtungsklage als unzulässig erachtet. Die Zulässigkeit der Anfechtungsklage setzt voraus, daß die angefochtene behördliche Maßnahme ein Verwaltungsakt ist (§ 42 Abs. 1 VwGO). Das ist hier nicht der Fall. Das Berufungsgericht hat jedoch vernachlässigt, daß die Verneinung der Verwaltungsaktqualität einer Umsetzung nicht den Rechtsschutz des Klägers schmälert.

Ein Verwaltungsakt im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO ist die rechtsverbindliche hoheitliche Regelung eines Einzelfalles durch eine Verwaltungsbehörde. Die getroffene Maßnahme muß Rechte des Betroffenen unmittelbar begründen, verbindlich feststellen, beeinträchtigen, aufheben oder mit bindender Wirkung verneinen. Eine derartige Regelung eines Einzelfalles setzt eine unmittelbare rechtliche Außenwirkung voraus (BVerwGE 28, 145 [146]; 31, 301 [305 f.]; 34, 65 [68]; 36, 192 [194]; 45, 39 [42]). Die unmittelbare rechtliche Außenwirkung einer Regelung als unverzichtbare Voraussetzung ihrer Eigenschaft als Verwaltungsakt schließt es aus, Maßnahmen mit nur mittelbaren Außenwirkungen eine derartige Qualität beizumessen. Ob einer Regelung unmittelbare Außenwirkung in dem dargelegten Sinne zukommt, hängt davon ab, ob sie ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten (BVerwGE 41, 253 [258]), nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall tatsächlich auswirkt. In Übereinstimmung hiermit definiert § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes – VwVfG – den Verwaltungsakt als “jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist”. Da diese Vorschrift lediglich eine der bisherigen Praxis und Lehre entsprechende Begriffsbestimmung des Verwaltungsaktes enthält, hat sie unter anderem der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 16. März 1977 – BVerwG 8 C 72.75 – (DVBl. 1977, 497 [498], insoweit in BVerwGE 52, 151 nicht abgedruckt) seiner rechtlichen Würdigung zugrunde gelegt, obwohl sie nicht unmittelbar anwendbar war und auch in dem für die rechtliche Würdigung maßgebenden Zeitpunkt noch nicht galt.

Das zu der hoheitlichen Regelung eines Einzelfalles durch eine Verwaltungsbehörde hinzutretende Element einer – in diesem Sinne unmittelbaren – Außenwirkung entscheidet mithin darüber, ob ein Verwaltungsakt vorliegt oder nicht. Durch diese Außenwirkung unterscheidet sich der Verwaltungsakt von behördeninternen Maßnahmen, von denen er abzugrenzen und damit gleichzeitig seinem Inhalt nach näher zu konkretisieren ist. Behördeninterne Maßnahmen sind insbesondere unter anderem die an einen Beamten allein in seiner Eigenschaft als Amtsträger und Glied der Verwaltung gerichteten, auf organisationsinterne Wirkung zielenden Weisungen des Dienstherrn und die auf die Art und Weise der dienstlichen Verrichtung bezogenen innerorganisatorischen Maßnahmen der Behörde, in deren Organisation der Beamte eingegliedert ist.

Ausgehend von diesen Erwägungen ist die Umsetzung eines Beamten – und damit auch die des Klägers – kein Verwaltungsakt. Denn diese ist lediglich die das statusrechtliche Amt und das funktionelle Amt im abstrakten Sinne (vgl. dazu BVerwGE 40, 104 [107]) unberührt lassende Zuweisung eines anderen Dienstpostens (funktionelles Amt im konkreten Sinne) innerhalb der Behörde (vgl. hierzu Urteile vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 14], vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [Buchholz 237.7 § 28 LBG NW Nr. 6] und vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – [Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 18]). Sie ist zu der Vielzahl der im einzelnen nicht normativ erfaßten Maßnahmen zu rechnen, die zur Erhaltung und Gewährleistung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung unerläßlich sind. Sie gehört ihrem objektiven Sinngehalt nach zu den Anordnungen, die die dienstliche Verrichtung eines Beamten betreffen und sich in ihren Auswirkungen auf die organisatorische Einheit beschränken, der der Beamte angehört.

Durch diese Beschränkung auf die innerbehördliche Organisation unterscheidet sich die Umsetzung wesentlich von der Versetzung – der auf Dauer angelegten Übertragung eines anderen Amtes im funktionellen Sinn bei einer anderen Behörde desselben oder eines anderen Dienstherrn – und der Abordnung – der (vorübergehenden) Zuweisung einer dem Amt des betroffenen Beamten entsprechenden Tätigkeit bei einer anderen Dienststelle (Behörde) desselben oder eines anderen Dienstherrn (vgl. hierzu insbesondere Urteil vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – [a.a.O.]). Diese über den innerbehördlichen Bereich hinausgreifenden Rechtsinstitute sind auch wegen des mit ihnen – über die konkrete Arbeitszuteilung wesentlich hinausgehenden – gleichzeitig in der Regel verbundenen Eingriffs in die individuelle Rechtssphäre des Beamten in den Beamtengesetzen des Bundes und der Länder (u.a. §§ 26, 27 BBG) ausdrücklich geregelt. Ihre Rechtmäßigkeit ist an die Erfüllung bestimmter Voraussetzungen geknüpft. Sie sind deshalb – anders als die Umsetzung – Verwaltungsakte. Letztlich spricht auch der Umstand, daß der Gesetzgeber die Voraussetzungen einer Umsetzung nicht ebenfalls geregelt hat, zumindest mittelbar dafür, daß auch er die Umsetzung als innerorganisatorische, die Individualsphäre des Beamten nicht notwendigerweise berührende Maßnahme wertet.

Die Qualifizierung der Umsetzung als innerbehördliche Organisationsmaßnahme ohne Verwaltungsaktqualität ist – entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts – unabhängig davon, ob sie im Einzelfall tatsächlich Rechte des betroffenen Beamten beeinträchtigt, etwa durch Nichtbeachtung einer Zusage oder durch Verletzung der Fürsorgepflicht des Dienstherrn oder durch den Entzug von “Leitungsfunktionen”. Wie sich aus den vorangehenden Ausführungen ergibt, sind nicht die tatsächlichen Auswirkungen der Maßnahme für ihre Rechtsnatur maßgebend, sondern allein ihr objektiver Sinngehalt. Ziel und Absicht aller Umsetzungen ist aber nach ihrem Regelungsgehalt die Übertragung eines anderen Dienstpostens innerhalb der Behörde. Die gegenteilige Meinung führt, wie das angefochtene Urteil ebenso wie eine Vielzahl anderer Entscheidungen der Instanzgerichte anschaulich zeigen, zu schwer verständlichen, sehr stark von den Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalles abhängigen, kaum noch voraussehbaren Differenzierungen und Ergebnissen innerhalb der Fülle der denkbaren Fallgestaltungen bei Umsetzungen, ferner zu einer Überladung des Verwaltungsaktbegriffes mit Elementen der Begründetheit der Klage und zur Rechtsunsicherheit bei der Beantwortung der Frage, welches die richtige Klageart ist und in welcher Verfahrensart vorläufiger Rechtsschutz in Anspruch genommen werden kann (§ 80 oder § 123 VwGO).

Die hier vertretene Auffassung steht mit der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Einklang. Soweit aus den Ausführungen des in BVerwGE 14, 84 abgedruckten früheren Urteils des erkennenden Senats, auf das auch das Berufungsgericht die angefochtene Entscheidung maßgeblich gestützt hat, gegenteilige Rückschlüsse gezogen werden können, wird hieran nicht festgehalten. Dabei ist zu berücksichtigen, daß die Frage, wann eine “als verwaltungsintern gedachte Maßnahme des Dienstherrn … einen im Verwaltungsrechtsweg anfechtbaren Verwaltungsakt darstellt” (BVerwGE 14, 83 [87]), in erster Linie unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes erörtert worden ist (vgl. auch Urteile vom 22. März 1962 – BVerwG 2 C 94.60 – [DÖD 1962, 155], vom 28. Juni 1963 – BVerwG 6 C 86.60 – [VerwRspr. Bd. 16 S. 280], vom 28. Oktober 1965 – BVerwG 2 C 57.63 – [DVBl. 1966, 341 = DÖV 1966, 507], vom 7. Dezember 1965 – BVerwG 2 C 95.63 – [ZBR 1967, 83 = DÖV 1966, 796] und vom 7. März 1968 – BVerwG 2 C 11.64 – [Buchholz 232 § 54 BBG Nr. 1]). Wie das Bundesverwaltungsgericht in der späteren Rechtsprechung wiederholt betont hat, präjudiziert die Verneinung eines Verwaltungsaktes jedoch nicht die Frage der Überprüfbarkeit einer Maßnahme (vgl. u.a. BVerwGE 19, 19 [20]; 28, 191 [192]; 36, 192 [197]; 50, 11 [13 f., 19]). Gerichtlicher Rechtsschutz ist auch dann gewährleistet, wenn die öffentliche Gewalt jemanden in anderer Weise als durch einen Verwaltungsakt in seinen Rechten verletzt. Hiervon ausgehend und unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Urteils vom 20. März 1962 – BVerwG 2 C 6.60 – (BVerwGE 14, 84) hat bereits der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts dieses in seiner Entscheidung vom 8. Dezember 1972 – BVerwG 6 C 8.70 – (BVerwGE 41, 253 [258]) dahin präzisiert, daß “Maßnahmen, die normalerweise (nach § 42 Abs. 2 VwGO) unanfechtbare oder unüberprüfbare Behördeninterna sind, weil sie nicht bestimmt sind, Außenwirkung zu entfalten … im Einzelfall sich doch als Verletzung der individuellen Rechtssphäre auswirken und mit dieser Begründung dem Verwaltungsgericht unterbreitet werden (vgl. BVerwGE 14, 84)” können. Mit Rücksicht auf den ohnehin zu gewährenden Rechtsschutz enthalten neuere Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zur Umsetzung keine Ausführungen zu deren Rechtsnatur (vgl. Beschluß vom 20. Februar 1973 – BVerwG 2 B 63.72 – [Buchholz 232 § 79 BBG Nr. 44]; Urteile vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [a.a.O.] und vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.]; Beschluß vom 26. Juni 1975 – BVerwG 6 B 4.75 – [Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 17]; Urteil vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – [a.a.O.]). Auch in anderem Zusammenhang hat der erkennende Senat die Frage, ob eine innerbehördliche Organisationsmaßnahme ein Verwaltungsakt sein kann oder nicht, wegen des ohnehin zu gewährenden Rechtsschutzes offengelassen (u.a. zur Anordnung des Wohnens in Gemeinschaftsunterkunft im Urteil vom 17. Mai 1979 – BVerwG 2 C 6.77 – [Buchholz 448.11 § 31 ZDG Nr. 1]), in dem Urteil vom 1. Juni 1978 – BVerwG 2 C 20.76 – (Buchholz 232 § 72 BBG Nr. 14) für eine Anordnung des Dienstherrn an bestimmte Lehrer, als Ausbildungslehrer für Lehramtsanwärter tätig zu werden, aber – wenn auch ohne nähere Begründung – bereits eindeutig verneint und damit einen Anhaltspunkt für die künftige Rechtsprechung in diesem Bereich gegeben.

Aus den vorangehenden Erwägungen ergibt sich zugleich, daß die Unzulässigkeit der Anfechtungsklage (mangels eines Verwaltungsaktes) die Unzulässigkeit einer anderen Klageart nicht einschließt.

Unerheblich ist, daß der Kläger dem Wortlaut nach sein Klagebegehren in die Form eines Anfechtungsantrages gekleidet hat. Nach § 88 VwGO darf das Gericht zwar über das Klagebegehren nicht hinausgehen. Es ist aber an die Fassung der Anträge nicht gebunden, sondern hat vielmehr das im Klageantrag und im gesamten Parteivorbringen zum Ausdruck kommende Rechtsschutzziel zu ermitteln (vgl. u.a. Urteil vom 30. Juli 1976 – BVerwG 4 C 15.76 – [Buchholz 310 § 88 VwGO Nr. 5]). Die Ausführungen des Berufungsgerichts stehen hiermit nicht im Einklang. Es kann dahingestellt bleiben, ob etwas anderes zu gelten hätte, wenn der Kläger trotz eines Hinweises des Vorsitzenden (§ 86 Abs. 3 VwGO) auf die Unzulässigkeit des Anfechtungsantrages ausdrücklich allein an einem derartigen Antrag festgehalten hätte. Eine solche Fallgestaltung ist weder nach dem Inhalt der Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht am 15. Juli 1976 noch nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts gegeben. Vielmehr ergibt sich unter anderem aus den auf das Urteil vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – (a.a.O.) bezugnehmenden Ausführungen der Berufungsbegründung, daß unabhängig von der Verwaltungsaktqualität der Umsetzung auf jeden Fall eine gerichtliche Überprüfung dieser Maßnahme angestrebt wird.

Die dem Rechtsschutzbegehren des Klägers, die beanstandete Umsetzung rückgängig zu machen, Rechnung tragende allgemeine Leistungsklage ist auch zulässig. Da der Kläger geltend macht, durch die Umsetzung in seiner individuellen Rechtssphäre verletzt zu sein, ist das in § 42 Abs. 2 VwGO normierte “besondere Rechtsschutzinteresse” – entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts – gegeben (vgl. BVerwGE 36, 192 [199]; siehe dazu auch BVerwGE 41, 253 [258]). Ob die hiernach zulässige allgemeine Leistungsklage auch begründet ist, kann jedoch vom erkennenden Senat nicht abschließend entschieden werden.

Gegen die Entziehung von dienstlichen Aufgaben, des funktionellen Amtes im konkreten Sinne, ist der Beamte in erheblich geringerem Maße als gegen die Entziehung des Amtes im statusrechtlichen Sinne (etwa durch gesetzmäßige Beendigung des Beamtenverhältnisses) und auch des funktionellen Amtes im abstrakten Sinne (unter anderem durch Versetzung) rechtlich geschützt. Er hat zwar Anspruch auf Übertragung eines seinem Amt im statusrechtlichen Sinne entsprechenden funktionellen Amtes, eines “amtsgemäßen Aufgabenbereiches”. Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gemäß Art. 33 Abs. 5 GG gehört jedoch kein Recht des Beamten auf unveränderte und ungeschmälerte Ausübung des ihm übertragenen konkreten Amtes im funktionellen Sinne. Der Beamte muß vielmehr eine Änderung seines dienstlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe seines Amtes im statusrechtlichen Sinne hinnehmen (BVerfGE 8, 332 [344 ff.]; 43, 242 [282]; 47, 327 [411]; Beschluß vom 7. November 1979 – 2 BvR 513, 558/74 – [NJW 1980, 1327]; BVerwG, Urteile vom 13. August 1968 – BVerwG 2 C 63.65 – [Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 10], vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.]; Beschlüsse vom 12. November 1973 – BVerwG 6 B 27.73 – [Buchholz 237.7 § 28 LBG NW Nr. 5] und vom 26. Juni 1975 – BVerwG 6 B 4.75 – [a.a.O.]). Entspricht der Aufgabenbereich des neuen Dienstpostens des Beamten dem abstrakten Aufgabenbereich seines statusrechtlichen Amtes, so ist es danach grundsätzlich unerheblich, ob der bisherige und der neue Dienstposten gleichartig sind, etwa ob der neue Dienstposten – ebenso wie der bisherige – mit Vorgesetztenfunktionen und der gleichen Mitarbeiterzahl verbunden ist. Sind bei einer derartigen Umsetzung – die in einem Wechsel des am Amt im statusrechtlichen und im abstrakt funktionellen Sinne ausgerichteten Dienstpostens besteht – sonstige einschlägige Rechtsvorschriften, etwa des Personalvertretungs- und des Schwerbehindertenrechts beachtet worden, so kann deren Rechtmäßigkeit nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur auf Ermessensfehler überprüft werden (vgl. u.a. Urteile vom 7. März 1968 – BVerwG 2 C 11.64 – [a.a.O.], vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [a.a.O.], vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.]; Beschluß vom 26. Juni 1975 – BVerwG 6 B 4.75 – [a.a.O.]).

Bei dieser Ermessensausübung sind dem Dienstherrn grundsätzlich sehr weite Grenzen gesetzt. Selbst der Verlust der Chance, auf einem höher bewerteten Dienstposten befördert zu werden, schränkt sein Ermessen, den entsprechenden Stelleninhaber umzusetzen, ebensowenig ein wie das Ermessen, den Stelleninhaber zu versetzen (vgl. Urteile vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [a.a.O.], vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.] und vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – [a.a.O.]). Auch die Einbuße an einem mit dem bisherigen Dienstposten tatsächlich oder vermeintlich verbundenen besonderen gesellschaftlichen Ansehen ist grundsätzlich unbeachtlich (vgl. Urteile vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [a.a.O.] und vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.]). Die Ermessensentscheidung kann bei einer Umsetzung deshalb im allgemeinen nur darauf überprüft werden, ob sie durch einen Ermessensmißbrauch maßgebend geprägt ist (vgl. insbesondere Urteile vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – [a.a.O.] und vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – [a.a.O.]; Beschluß vom 26. Juni 1975 – BVerwG 6 B 4.75 – [a.a.O.]). Da der Beamte im Interesse einer an den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ausgerichteten effektiven Verwaltung nicht nur für einen bestimmten Dienstposten, sondern im Hinblick auf die erforderliche vielseitige Verwendbarkeit, Austauschbarkeit und Mobilität für den gesamten Aufgabenbereich seiner Laufbahn ausgebildet wird, ist die Übertragung eines Dienstpostens von vornherein mit der Möglichkeit der Umsetzung belastet.

Allerdings kann das grundsätzlich sehr weite nur auf Ermessensmißbrauch zu überprüfende Ermessen des Dienstherrn bei einer Umsetzung in besonders gelagerten Einzelfällen – in unterschiedlichem Maße – eingeschränkt sein. In dem ebenfalls eine Umsetzung betreffenden Urteil vom 18. Oktober 1965 – BVerwG 6 C 43.64 – hat der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts auf sein Urteil vom 15. August 1960 – BVerwG 6 C 9.59 – (Buchholz 237.3 § 27 BG Bremen Nr. 1) Bezug genommen, in dem es unter anderem heißt,

“daß es der Fürsorgepflicht widerstreitet, einen Beamten, der auf Grund einer besonderen wissenschaftlichen Vorbildung und praktischen Ausbildung in eine bestimmte Laufbahn, die sich von allen anderen Laufbahnen derselben Laufbahngruppe gerade durch diese Vor- und Ausbildung unterscheidet, eingetreten ist und nur in dieser Laufbahn den von ihm gewählten Lebensberuf in praktischer und wissenschaftlicher Hinsicht ausüben kann, aus ihr herauszureißen.”

Zu den Ermessensgründen hat der erkennende Senat weiter im Urteil vom 7. März 1968 – BVerwG 2 C 11.64 – (a.a.O.) ausgeführt:

“Der Ermessensspielraum des Dienstherrn kann ferner dadurch eingeengt sein, daß dieser dem Beamten die Übertragung einer bestimmten Aufgabe zusicherte, daß zwischen dem Dienstherrn und dem Beamten hierüber verbindliche Vereinbarungen getroffen wurden oder daß durch die bei der Aufgabenübertragung beiderseits – ausdrücklich oder durch schlüssige Handlungen – abgegebenen Willenserklärungen ein schutzwürdiges Vertrauen des Beamten auf Beibehaltung der Funktion begründet wurde (ebenso o.a. BVerwG II C 57.63 und BVerwG II C 95.63). … Enger ist der Ermessensspielraum des Dienstherrn dann, wenn es sich – wie hier – um Leitungsaufgaben handelt, die zudem besondere fachliche Anforderungen stellen, und wenn der Beamte sich gerade um diesen leitenden Posten beworben hat und auf Grund seiner fachlichen Qualifikation von dem Dienstherrn ausdrücklich für diesen Posten eingestellt worden ist.”

Eine das Ermessen einschränkende “Leitungsfunktion” in dem angeführten Sinne hat das Bundesverwaltungsgericht bei dem Leiter einer Landesanstalt (Urteil vom 7. März 1968 – BVerwG 2 C 11.64 – [a.a.O.]) und dem Leiter eines Kreisgesundheitsamtes (Urteil vom 29. Mai 1973 – BVerwG 2 C 5.73 – [a.a.O.]) angenommen, d.h. bei Geschäften, die üblicherweise nicht im Wege der bloßen Geschäftsverteilung vergeben werden und zudem besondere fachliche Anforderungen stellen. Es kann dahingestellt bleiben, ob an dieser – an die in BVerwGE 14, 84 abgedruckte, in erster Linie die Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes betreffende Entscheidung anknüpfenden (vgl. insbesondere u.a. Urteil vom 28. Oktober 1965 – BVerwG 2 C 57.63 – [a.a.O.]) – Rechtsprechung in dieser oder modifizierter Form festzuhalten ist, etwa u.a. im Sinne des letzten Satzes des angeführten Zitats ohne das Wort “zudem”. Eine Einengung des Ermessens des Dienstherrn bei einer Umsetzung ist jedenfalls auf besonders gelagerte Verhältnisse beschränkt. Wie ausgeführt, reicht eine Einbuße an gesellschaftlichem Ansehen und an Aufstiegsmöglichkeiten, eine Verringerung der Mitarbeiterzahl, der Verlust der Vorgesetzteneigenschaft oder einer Funktionsbezeichnung ohne statusrechtliche Bedeutung usw. für sich allein nicht aus. Aus diesem Grunde hat es auch der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Urteil vom 3. März 1975 – BVerwG 6 C 17.72 – (a.a.O.) als unerheblich angesehen, ob der neue Dienstposten jenes Klägers (Leiter des Bauförderungsamtes) nach Inhalt, Bedeutung, Verantwortung und Aufstiegschancen dem bisherigen Dienstposten (Leiter des Hauptamtes) “gleichwertig” war.

Ausgehend von diesen Erwägungen konnte der Kläger aus jedem sachlichen Grund umgesetzt werden. Vorschriften des Personalvertretungsgesetzes sind – wie das Berufungsgericht zutreffend, wenn auch in anderem Zusammenhang – ausgeführt hat, nicht verletzt. Nach § 58 Abs. 2 des im vorliegenden Rechtsstreit noch anwendbaren Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landespersonalvertretungsgesetz – LPVG) vom 28. Mai 1958 (GV.NW. S. 209) – die weitergehende Regelung des § 43 LPVG vom 3. Dezember 1974 (GV.NW. 1514) trat erst am 1. Juli 1975 in Kraft – wäre eine Zustimmung des Personalrats nur erforderlich gewesen, wenn der Kläger versetzt oder abgeordnet worden wäre. Auch die Voraussetzungen des § 68 LPVG liegen nicht vor, weil die Umsetzung des Klägers nicht mit einem Wechsel des Dienstortes verbunden war. Das Ermessen des Beklagten ist nicht eingeengt. Eine “Leitungsfunktion” im Sinne der bisherigen oder einer zu modifizierenden Rechtsprechung hatte der Kläger nach den das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts (§ 137 Abs. 2 VwGO) nicht. Ihm ist lediglich der durch Geschäftsverteilung, Zuweisung, Bestellung, Beauftragung oder entsprechende Anordnung übertragene dienstliche bisherige Aufgabenbereich entzogen und ein neuer zugewiesen worden. Daß dem Kläger aufgrund seines beruflichen Werdegangs und seiner Vorbildung auch keine Umstände zur Seite stehen, die zu einer Einengung des Ermessens hätten führen können, ergibt sich gleichfalls aus den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts. Weiter ist dem Kläger danach keine verbindliche Zusicherung erteilt worden, ihn auf dem bisherigen Dienstposten auf Dauer zu belassen. Die vom Kläger behauptete Vereinbarung zwischen dem Personalrat und dem Oberkreisdirektor des Beklagten dahin, daß eine Umsetzung nur in Betracht kommen dürfe, wenn sie dem Beamten zum Vorteil gereiche, ist unbeachtlich. Eine derartige Vereinbarung, bestünde sie, wäre unwirksam. Der Beklagte kann sich nicht auf diese Weise der für eine an den Grundsätzen der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit ausgerichteten effektiven Verwaltung erforderlichen Organisationsfreiheit und Personalhoheit begeben.

Das Berufungsgericht hat – von seinem Standpunkt aus zu Recht – keine tatsächlichen Feststellungen zu den für die Umsetzung des Klägers letztlich maßgebenden Gründen getroffen. Ihm ist daher Gelegenheit zu geben, die für die Ermessensprüfung erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nachzuholen. Die Sache ist deshalb gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

 

Unterschriften

Niedermaier, Fischer, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Sommer

 

Fundstellen

Haufe-Index 2936015

BVerwGE, 144

BVerwGE, Bd. 60, 144 (LT 1)

ZBR 1981, 28 (LT 1 + 2) u Besprech.

DÖD 1980, 203 (LT 1 + 2)

DÖD 1981, 69 Abhandlung Prof. Dr. Thiele / VerwRspr Bd. 32, 37 (LT 1)

DÖV 1981, 98 (LT 1 + 2)

DVBl 1980, 882 (LT 1 + 2)

JuS 1981, 232 (LT 1 + 2)

BayVBl. 1981, 57 (LT 1 + 2)

DVBl. 1982, 95 Anm. Prof. Dr. Haus-Uwe Erichsen

VerwArch Bd. 72 (1981), 149 Besprech. Prof. Dr. Christian-Friedrich Menger

VgU 1981, 67 (LT 1)

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