BVerwG Beschluss vom 16.12.1992 - 6 P 27.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Arbeitsmarkt, Ablehnung der Zustimmung des Personalrats aus Gründen des –. Vorläufige Regelungen der Dienststelle bei unaufschiebbaren Maßnahmen und Zustimmungsverweigerung des Personalrats aus arbeitsmarktpolitischen Gründen. Zustimmungsverweigerung des Personalrats, vorläufige Regelungen bei – ohne Bezug zu Mitbestimmungstatbeständen

Leitsatz (amtlich)

Stimmt der Personalrat einer der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahme der Dienststelle nicht zu, so gilt nach dem Hamburgischen Personalvertretungsrecht – anders als gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG – die Maßnahme auch dann nicht als gebilligt, wenn der Personalrat seine Zustimmung ohne oder mit einer offensichtlich außerhalb seines Mitbestimmungsrechts liegenden Begründung, z.B. aus arbeitsmarktpolitischen Gründen, verweigert hat. In diesem Falle kann die Dienststelle eine der Natur der Sache nach keinen Aufschub duldende Maßnahme selbst dann vorläufig treffen, wenn damit die endgültige Entscheidung praktisch vorweggenommen wird; es bedarf nicht der Feststellung, daß überragende Gemeinschaftsgüter oder -Interessen gefährdet sind.

Normenkette

BPersVG § 69 Abs. 2 S. 5, § 104 S. 3; HmbPersVG §§ 79, 82, 87 Abs. 1 Nrn. 2, 7

Verfahrensgang

Hamburgisches OVG (Beschluss vom 10.06.1991; Aktenzeichen Bs PH 12/90)

VG Hamburg (Beschluss vom 18.05.1990; Aktenzeichen 1 VG FL 59/89)

Tenor

Der Beschluß des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Personalvertretungssachen nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz – vom 10. Juni 1991 wird aufgehoben. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 18. Mai 1990 wird geändert.

Der Antrag des Antragstellers wird in vollem Umfang abgelehnt.

Tatbestand

I.

Der Antragsteller möchte festgestellt wissen, daß sein Mitbestimmungsrecht durch auf § 82 HmbPersVG gestützte vorläufige Regelungen (Anordnung von Mehrarbeit dreier Lehrer, Erteilung eines befristeten Lehrauftrages für eine Lehrkraft und vorübergehende Erhöhung der Wochenstundenzahl eines teilbeschäftigten angestellten Gymnasiallehrers) verletzt worden ist.

Der Beteiligte richtete an die Vorsitzenden der Personalräte für pädagogisches Personal ein Schreiben vom 14. September 1989, in dem er mitteilte, es stünden ab 1989 jährlich 1,4 Mio. DM als Mittel für befristete Vertretungen zur Vermeidung von Unterrichtsausfall zur Verfügung. Dies entspreche ca. 20 000 Stunden Mehrarbeitsvergütung und ca. 25 000 Stunden Vergütung für Lehraufträge. Die Mittel sollten für Mehrarbeit, Lehraufträge und befristete Aufstockung bzw. Unterbrechung von Teilbeschäftigungen oder Beurlaubungen eingesetzt und in bestimmtem, dem kurzfristigen Krankenausfall entsprechenden Verhältnis auf die Schulformen verteilt werden. Das Vorhaben müsse von der Ausstattung der Lehrerstellen deutlich abgegrenzt werden; auch eine Aufstockung der für langfristigen Krankenausfall bereits vorhandenen 435 Vertreterstellen komme aus organisatorischen Gründen nicht in Betracht. Die konstruktive Mitarbeit der Personalvertretungen bei der Umsetzung werde erbeten.

Die Personalräte antworteten mit Schreiben vom 10. Oktober 1989, sie lehnten bezahlte wie unbezahlte Mehrarbeit weiterhin grundsätzlich ab und würden die Kollegen auffordern, sich zu Mehrarbeit nicht bereitzufinden. Sie hätten kein Verständnis dafür, daß Mehrarbeit geleistet werden solle, obschon noch viele ausgebildete Lehrer arbeitslos seien. Auch wegen der Lehraufträge müßten sie sich den Vorstellungen der Dienststelle verschließen. Hinzu komme, daß Lehraufträge unterwertige und unsoziale Beschäftigungsverhältnisse bildeten, auch pädagogisch fragwürdig seien und Hoffnungen auf Einstellung erweckten, die dann enttäuscht würden. In besonders gelagerten Fällen würde Lehraufträgen zugestimmt werden. Die befristeten Aufstockungen von Teilzeitverträgen wirkten beschäftigungspolitisch kontraproduktiv. Notwendig sei es, die Gelder für zusätzliche Planstellen und damit zur Einstellung arbeitsloser Lehrer zu verwenden.

Dem trat der Beteiligte mit Schreiben vom 26. Oktober 1989 entgegen. Er führte u.a. aus, es sei nicht Aufgabe des Personalrats, Grundsatzresolutionen zu initiieren oder zu befördern, die dem Dienstrecht offen zuwiderliefen. Die Behörde werde die Maßnahmen nunmehr mit Nachdruck, gegebenenfalls durch Eilmaßnahmen, umsetzen.

Im Oktober 1989 hatte die Behörde damit begonnen, die zur Verfügung gestellten Mittel in der angekündigten Weise zu verwenden. Im Bereich der Gymnasien wollte sie für drei im Schuldienst stehende Pädagogen bezahlte Mehrarbeit bis längstens 31. Januar 1990 anordnen, einen ebenso befristeten Lehrauftrag erteilen und die Zahl der Wochenstunden eines angestellten Gymnasiallehrers ebenfalls bis längstens 31. Januar 1990 erhöhen. Der Antragsteller lehnte die erbetene Zustimmung ab. Die Behörde traf entsprechende vorläufige, befristete Regelungen. Der Antragsteller hat daraufhin entsprechend einer in einem Schreiben der Personalräte vom 3. Dezember 1989 enthaltenen Ankündigung das verwaltungsgerichtliche Beschlußverfahren mit dem Antrag eingeleitet, festzustellen, daß durch diese vorläufigen Regelungen sein Mitbestimmungsrecht verletzt ist.

Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 18. Mai 1990 festgestellt, daß das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt worden ist, daß im Wege einer vorläufigen Regelung gegenüber drei Lehrern vorübergehend je zwei Wochenstunden Mehrarbeit angeordnet worden sind; im übrigen hat es den Antrag abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt, das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei nicht dadurch verletzt worden, daß die Behörde einen befristeten Lehrauftrag erteilt und für einen Lehrer die Teilbeschäftigung vorübergehend um fünf Wochenstunden erhöht habe. Diese vorläufigen Regelungen hätten den Anforderungen des § 82 HmbPersVG entsprochen. Es liege im öffentlichen Interesse, daß Unterrichtsausfälle von mehrwöchiger Dauer, wie sie in den zugrundeliegenden Fällen gedroht hätten, soweit wie möglich vermieden würden. Dazu seien die genannten Maßnahmen geboten gewesen. Das gelte auch insoweit, als sie mehr oder minder auf eine endgültige Entscheidung hinausgelaufen seien. Zwar wären dadurch, daß Schüler wochenlang in einzelnen Fächern nicht oder nicht regelmäßig unterrichtet worden wären, keine überragenden Gemeinschaftsgüter oder -Interessen gefährdet gewesen. § 82 HmbPersVG gestatte aber auch, dann ausnahmsweise eine unaufschiebbare Maßnahme im Wege der vorläufigen Regelung uneingeschränkt vorwegzunehmen, wenn der Personalrat sich innerhalb der vorgeschriebenen Frist nicht äußere, die Zustimmung ohne Begründung verweigere oder für die Verweigerung Gründe anführe, die sich offensichtlich keinem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand zuordnen ließen. In einem solchen Falle gelte zwar nicht – wie nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG – die beabsichtigte Maßnahme als gebilligt. Das schließe es aber nicht aus, daß eine vorläufige Regelung bei einer dementsprechenden Verhaltensweise des Personalrats die endgültige Maßnahme mehr oder weniger vollständig vorwegnehmen dürfe. Die in den beiden genannten Fällen vorgebrachte Erwiderung des Antragstellers sei so unzulänglich, daß die Behörde die jeweils beabsichtigte Maßnahme im Wege der vorläufigen Regelung habe vornehmen dürfen. Der Antragsteller habe auf den Vordrucken, die die Behörde für ihre Zustimmungsanträge benutzt habe, nur mitgeteilt, er lehne die Zustimmung ab. Damit habe er stillschweigend auf das Bezug nehmen wollen und auch können, was in den gemeinsamen Stellungnahmen sämtlicher Personalräte für das pädagogische Personal vom 10. Oktober 1989 zu den geplanten Maßnahmen allgemein ausgeführt worden sei. Hinsichtlich der Vergabe von Lehraufträgen und die Aufstockung von Teilbeschäftigungen hätte dies offensichtlich nichts mit einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand zu tun gehabt. Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei jedoch dadurch verletzt worden, daß die Behörde im Wege einer vorläufigen Regelung gegenüber drei Lehrern bezahlte Mehrarbeit angeordnet habe. Auch dabei habe es sich zwar um eine der Natur der Sache nach unaufschiebbare Maßnahme gehandelt. Durch die vorläufige Regelung sei jedoch eine endgültige Entscheidung praktisch vorweggenommen worden, ohne daß dafür bei der Anordnung von Mehrarbeit eine entsprechende Ausnahmelage gegeben gewesen sei. Die Darlegungen in dem Schreiben vom 10. Oktober 1989 seien nämlich dahin zu verstehen, daß den Lehrern die mit einer Mehrarbeit typischerweise verbundenen Belastungen so lange nicht zugemutet werden sollten, wie für die meisten von ihnen eine Arbeitszeitverkürzung noch nicht verwirklicht worden sei und auch noch viele arbeitslose Lehramtsbewerber auf eine Beschäftigung im Schuldienst warteten.

Auf die hiergegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers hat das Oberverwaltungsgericht festgestellt, daß das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers durch sämtliche vorläufigen Regelungen verletzt worden ist. Die Beschwerde des Beteiligten hat es zurückgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Der Antragsteller habe ein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung. Das Bedürfnis, Unterrichtsausfällen durch Maßnahmen der genannten Art zu begegnen, sei nicht weggefallen, und es sei auch nicht damit zu rechnen, daß der Antragsteller, um Zustimmung gebeten, eine andere als die in seinen Schreiben vom 10. Oktober und 3. Dezember 1989 vorgezeichnete Haltung einnähme. Dessen Mitbestimmungsrechte seien durch auf § 82 HmbPersVG gestützte Anordnungen des genannten Inhalts auch dann verletzt, wenn – was unterstellt werde – die zur Verweigerung der Zustimmung angegebenen Gründe offensichtlich keinen Bezug zu einem Mitbestimmungstatbestand deshalb hätten, weil sie dem Bereich der dem Haushaltsgeber und der politisch verantwortlichen Leitung der Behörde vorbehaltenen Entscheidungsgewalt zuzuordnen seien. Der Antragsteller brauche sich nicht so behandeln zu lassen, als habe er seine Zustimmung erteilt. Der Senat teile nicht die Ansicht des Verwaltungsgerichts, daß in solchen Fällen die Maßnahme, wenn sie unaufschiebbar sei, als endgültige ausgeführt werden dürfe. Die Rechtsfolgen seien auch nicht dem allgemeinen Rechtsgrundsatz von Treu und Glauben zu entnehmen, der im Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalrat eine besondere Ausprägung erfahren habe. Verweigere der Personalrat seine Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten sachlichen Grund, dann werde allerdings sein Verhalten vom Recht nicht geschützt; es sei rechtsmißbräuchlich und löse deswegen keine Rechtsfolgen aus. Das Beschwerdegericht (also der Fachsenat) habe daran anknüpfend für das Hamburgische Personalvertretungsrecht als entscheidend angesehen, daß der Personalrat in einem solchen Falle für sich nur die formalrechtliche Beziehung anführen könne, daß er der Dienststelle die Zustimmung zu der beantragten Maßnahme verweigert habe, während offensichtlich sei, „daß seiner Haltung ein Bezug zu dem Zweck fehle, für den ihm das Mitbestimmungsrecht eingeräumt sei, auch das Verfahren vor der Einigungsstelle einen unnützen Aufwand bilde (Beschluß vom 18. Februar 1991 – OVG Bs PH 4/89 –)”. Jedoch meine der Senat, daß dieser Rechtsgedanke doch mit einer Regelung wie der des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG verknüpft und die Dienststelle darauf verwiesen sei, das mitbestimmungsrechtliche Verfahren einzuleiten.

Hiergegen hat der Beteiligte die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt. Zur Begründung führt er im wesentlichen aus:

Das Oberverwaltungsgericht habe mit Recht „unterstellt”, daß der Antragsteller die verlangte Zustimmung aus Gründen verweigert habe, die sich offensichtlich einem Mitbestimmungstatbestand nicht zuordnen ließen. Davon sei für das Rechtsbeschwerdeverfahren auszugehen. Der angefochtene Beschluß verletze die §§ 79 Abs. 2 Satz 2 ff. HmbPersVG i.V.m. § 242 BGB bzw. den allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben; insbesondere werde auch § 82 HmbPersVG verkannt. Gleichzeitig liege eine Verletzung seiner Rechte nach der Hamburger Verfassung bzw. Art. 20, 28 GG vor. Da die Zustimmungsverweigerung des Personalrats unbeachtlich sei, weil die Versagung auf Erwägungen gestützt worden sei, die außerhalb jeden Mitbestimmungstatbestandes lägen, werde die Zustimmung des Personalrats fingiert; sie gelte als erteilt. Demzufolge sei eine vorläufige Regelung gemäß § 82 HmbPersVG wegen dieser Zustimmungsfiktion letztlich gar nicht erforderlich gewesen. Jedenfalls sei die vorläufige Regelung rechtmäßig, so daß Rechte des Antragstellers ebenfalls nicht verletzt sein könnten. Es gehe um unaufschiebbare Maßnahmen, deren Verzögerung eine Schädigung überragender Gemeinschaftsgüter und -Interessen zur Folge habe. Außerdem orientierten sich die Einwendungen des Antragstellers nicht an einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand und könnten deshalb bei der vorzunehmenden Interessenabwägung kein oder kaum Gewicht haben.

Wenn nunmehr der Antragsteller den Zweifeln an der rechtlichen Tragfähigkeit seiner bisherigen Praxis Rechnung getragen habe und alle pädagogischen Personalräte ihre formularmäßigen Begründungen, mit denen die Maßnahmen zur Vermeidung kurzfristigen Unterrichtsausfalls abgelehnt würden, überarbeitet hätten, so seien dies neue Tatsachen, die aus prozessualen Gründen nicht berücksichtigt werden könnten. Im übrigen gehe es den Personalräten weiter darum mitzuentscheiden, ob und wie die vom Gesetz gestellten Aufgaben zu erfüllen seien. Die zahlreichen Einigungsstellen, die über die Zustimmung der Personalräte zu Einzelmaßnahmen aus dem genannten Programm zu entscheiden gehabt hätten, hätten ohne Einzelaufklärung ausnahmslos die Zustimmung der Personalräte ersetzt.

Der Beteiligte beantragt, den Beschluß des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Juni 1991 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 18. Mai 1990 abzuändern und den Antrag des Antragstellers in vollem Umfange abzulehnen, hilfsweise, die Sache an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Der Antragsteller beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er hält den Beschluß im Ergebnis für zutreffend, wenn auch die Begründung bedenklich sei. Er meint, es könne jedenfalls nicht unterstellt werden, daß er die beantragte Zustimmung aus Gründen verweigert habe, die sich offensichtlich keinem Mitbestimmungstatbestand zuordnen ließen. Das Verwaltungsgericht habe dies zumindest hinsichtlich der Anordnung von Mehrarbeit im einzelnen überzeugend dargelegt; auch sonst habe er sich keineswegs jenseits der Grenzen des Personalvertretungsrechts bewegt. Zutreffend sei, daß – anders als nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG – im Hamburgischen Personalvertretungsgesetz die Zustimmung nicht fingiert werde. Eine Regelungslücke liege nicht vor. Die gesetzgeberische Entscheidung könne durch die Anwendung des Grundsatzes von Treu und Glauben nicht korrigiert werden. Das „Verbot rechtsmißbräuchlichen Verhaltens” habe in § 79 Abs. 2 Satz 2 und § 82 HmbPersVG keinen Niederschlag gefunden. Das Fehlen einer Begründung der Zustimmungsverweigerung sei sanktionslos. Nach dem Willen des Hamburgischen Gesetzgebers sei im ordentlichen Mitbestimmungsverfahren zu überprüfen, ob für die bei der Ablehnung gegebene Begründung das Gesetz keinen Anhaltspunkt biete. § 82 HmbPersVG sei ebensowenig eine Ausprägung des Grundsatzes von Treu und Glauben. Die Bestimmung erlaube nicht, vollendete Tatsachen zu schaffen. Der Beteiligte verkenne, daß eine Maßnahme, die nicht in Übereinstimmung mit der geltenden Rechtsordnung getroffen werden könne, zu unterbleiben habe. Es handele sich um eine „Notstandsregelung”, die nur zur Wahrung vorrangiger und unaufschiebbarer Allgemeininteressen eine vorläufige Regelung zulasse. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe, würden durch Unterrichtsausfall überragende Gemeinschaftsgüter nicht gefährdet werden. Mit der Betonung des Bildungsauftrags durch den Beteiligten vertrage sich keine Personalplanung, bei der es durchgängig wegen einer zu knappen Personaldecke zu Ausfällen komme.

Während des Rechtsbeschwerdeverfahrens hat der Antragsteller darauf hingewiesen, daß er seine Zustimmung zur Anordnung von Mehrarbeit sowie zur Vergabe befristeter Lehraufträge und zu befristeten Vertragsaufstockungen nicht mehr mit den Begründungen verweigere, die aus der Akte ersichtlich seien, sondern mit neuen Begründungen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde des Beteiligten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts sowie zur Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts dahin, daß der Antrag in vollem Umfang abgelehnt wird.

1. Der Antragsteller hat ein Rechtsschutzbedürfnis für die von ihm begehrte Feststellung der Verletzung seines Mitbestimmungsrechts durch die vorläufigen Regelungen des Beteiligten zur Erteilung befristeter Lehraufträge, zur Anordnung von Mehrarbeit und zur Vollbeschäftigung anstelle der Teilbeschäftigung eines Lehrers für bestimmte Zeiten bis längstens zum 31. Januar 1990, obwohl diese Zeiten abgelaufen sind. Es handelte sich hierbei nicht um einmalige vorläufige Regelungen, bei denen für ein Begehren eines Personalrats auf nachträgliche Feststellung ihrer Rechtswidrigkeit kein Rechtsschutzinteresse bestehen dürfte. Vielmehr ist dieses Interesse in Übereinstimmung mit den Vorinstanzen hier schon deshalb anzunehmen, weil die zugrundeliegende Rechtsfrage zwischen den Beteiligten jederzeit wieder auftreten kann. Offenbar wird das Bestreben des Beteiligten, Unterrichtsausfall durch Maßnahmen der genannten Art und nicht – wie die Personalräte fordern – durch Vermehrung der Planstellen für Lehrer zu beseitigen, über die Jahre 1989 bis 1991 hinaus weiterverfolgt; dies ergibt sich unter anderem aus den vom Beteiligten vorgelegten Aussetzungsbeschlüssen des Verwaltungsgerichts Hamburg vom 24. Juni 1992.

2. Das Feststellungsbegehren des Antragstellers ist jedoch in vollem Umfange unbegründet, weil die vom Beteiligten getroffenen vorläufigen Regelungen rechtmäßig waren.

Die Vorinstanzen sind zutreffend davon ausgegangen, daß es sich dabei um Maßnahmen gehandelt hat, die nach den §§ 86, 87 HmbPersVG als soziale oder personelle Angelegenheiten der Mitbestimmung des Personalrats unterlagen und deshalb nach § 79 Abs. 1 des Gesetzes grundsätzlich nur mit Zustimmung des Personalrats hätten getroffen werden dürfen, wenn auch das Oberverwaltungsgericht von einer näheren Würdigung der einzelnen Maßnahmen des Beteiligten zur Verminderung von Unterrichtsausfall unter Verwendung der dafür zur Verfügung gestellten Haushaltsmittel abgesehen hat. Die grundsätzliche Mitbestimmungspflichtigkeit ergab sich für die Erteilung eines befristeten Lehrauftrages für eine Lehrkraft aus § 87 Abs. 1 Nr. 2 HmbPersVG. Bedenken gegen die Annahme einer mitbestimmungspflichtigen „Einstellung” lassen sich nicht aus dem Beschluß des Senats vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 15.90 – (Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 6 = PersR 1992, 198, dazu kritisch Schneider, PersR 1992, 225) herleiten; danach unterliegt zwar die Einstellung von Aushilfsangestellten, deren Arbeitsvertrag befristet ist, dann nicht der Mitbestimmung des Personalrats, wenn ihre Tätigkeit vorübergehend und geringfügig ist, was dann der Fall ist, wenn sie von vornherein auf die Dauer von nicht mehr als zwei Monaten im Jahr begrenzt ist und nicht berufsmäßig ausgeübt wird. Ein derartiger Fall liegt hier aber nicht vor. Nach dem Schreiben vom 3. Oktober 1989, mit dem der Beteiligte den Antragsteller um Zustimmung zu der beabsichtigten Einstellung eines „Bewerbers für den Schuldienst” als teilzeitbeschäftigter Lehrbeauftragter ab sofort, befristet bis längstens 31. Januar 1990, gebeten hat (Bl. 12 d.A.), sollte diese Tätigkeit voraussichtlich länger als zwei Monate dauern und auch „berufsmäßig” ausgeübt werden, nämlich im Hinblick auf die erstrebte Einstellung in den Schuldienst.

In der vorübergehenden Erhöhung der Wochenstundenzahl eines teilzeitbeschäftigten angestellten Lehrers hat das Verwaltungsgericht mit Recht eine Änderung des Arbeitsvertrages im Sinne des § 87 Abs. 1 Nr. 7 HmbPersVG gesehen. Soweit es hinsichtlich der Anordnung von Mehrarbeit für drei Lehrer eine nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG mitbestimmungspflichtige Maßnahme erblickt hat, ist zwar darauf hinzuweisen, daß der Senat in seinem Beschluß vom 8. Mai 1992 – BVerwG 6 P 22.91 – (Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 4) entschieden hat, daß § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG verfassungskonform dahin eingrenzend auszulegen ist, daß nur die Umsetzung der Anordnung von überstunden hinsichtlich der Arbeitszeit der einzelnen Dienstkräfte mitbestimmungspflichtig ist, soweit die Mitbestimmung nicht nach § 86 Abs. 3 HmbPersVG auf die Aufstellung von Dienstplänen beschränkt ist. Hiermit läßt es sich jedoch vereinbaren, die als organisatorische und deshalb der Dienststelle vorbehaltene Maßnahme der Anordnung von Mehrarbeit zur Vermeidung von Unterrichtsausfall bereits in den Schreiben des Beteiligten an die Personalräte für pädagogisches Personal vom 14. September und 26. Oktober 1989 zu sehen, wonach die zur Verfügung stehenden Mittel unter anderem für Mehrarbeitsvergütung eingesetzt werden und die Mehrarbeit zu den notwendigen Elementen der zu treffenden Maßnahmen gehören sollten. Die in den einzelnen Fällen hinsichtlich bestimmter Lehrer und Zeiten getroffenen Regelungen sind als grundsätzlich mitbestimmungspflichtige Umsetzung dieser Anordnungen anzusehen.

3. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde sind die Maßnahmen des Beteiligten nicht als vom Antragsteller gebilligt anzusehen. Der Senat hat – allerdings aufgrund anderer Gesetzeslage – in ständiger Rechtsprechung entschieden, daß die Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme auch ohne gesetzliche Festlegung der Verweigerungsgründe unbeachtlich ist, wenn die von der Personalvertretung angegebenen Gründe offensichtlich außerhalb der Mitbestimmung liegen. Der Personalvertretung ist es nicht gestattet, von einer Mitbestimmungsbefugnis zwar in der vorgeschriebenen Form, aber ohne inhaltlichen Bezug zu einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand Gebrauch zu machen. Lassen sich die von ihr angeführten Gründe offensichtlich keinem Mitbestimmungstatbestand zuordnen, so gibt die Personalvertretung zu erkennen, daß sie keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechts anstrebt, sondern die Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten Grund verweigert. Ein derartiges Verhalten ist vom Recht nicht geschützt. Es ist mißbräuchlich und löst deshalb keine Rechtsfolgen aus. Eine derart unbeachtliche Zustimmungsverweigerung kann nicht die Verpflichtung der Dienststelle begründen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Vielmehr gilt die beabsichtigte Maßnahme nach Ablauf der gesetzlichen Stellungnahmefrist als gebilligt und kann somit durchgeführt werden (vgl. BVerwG, Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39; Beschluß vom 20. Juni 1986 – BVerwG 6 P 4.83 – BVerwGE 74, 273, 276 = Buchholz 238.3 A § 77 BPersVG Nr. 6 sowie Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 –). Diese Rechtsprechung zur Unbeachtlichkeit einer Zustimmungsverweigerung bei fehlender oder keinem Mitbestimmungstatbestand zuzuordnender Begründung knüpft aber an die Regelung des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG oder entsprechender landesrechtlicher Bestimmungen an, wonach die vom Leiter der Dienststelle beabsichtigte Maßnahme als gebilligt gilt, wenn nicht der Personalrat innerhalb der gesetzlichen Frist die Zustimmung unter Angabe der Gründe schriftlich verweigert.

Eine der Regelung des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG entsprechende Zustimmungsfiktion enthält das Hamburgische Personalvertretungsgesetz jedoch nicht. Vielmehr kann nach § 80 Abs. 1 dieses Gesetzes die Schlichtungsstelle angerufen werden, wenn es über eine der Mitbestimmung unterliegende Maßnahme zwischen der Dienststelle und dem Personalrat zu keiner Einigung kommt oder sich der Personalrat nicht innerhalb der vorgesehenen Frist erklärt. Scheitert der Schlichtungsversuch oder wird eine Schlichtungsstelle nicht gebildet, so kann nach § 81 Abs. 1 HmbPersVG die Einigungsstelle angerufen werden. Daraus ergibt sich der Wille des Hamburgischen Gesetzgebers, auch bei unbegründeter oder nicht fristgerechter Zustimmungsverweigerung des Personalrats die beabsichtigte Maßnahme der Dienststelle nicht als gebilligt anzusehen, sondern die Dienststelle auf den Weg des Schlichtungs- und Einigungsverfahrens zu verweisen. Ob hiervon etwa dann abgesehen werden kann, wenn ein eindeutiger Rechtsmißbrauch des Personalrats erwiesen ist, der keinen Rechtsschutz durch Fortsetzung des personalvertretungsrechtlichen Verfahrens verdient, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Dahin gehende Feststellungen haben die Vorinstanzen nicht getroffen.

4. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegerichts kann die Regelung des Hamburgischen Personalvertretungsgesetzes aber nicht dazu führen, daß eine der Natur der Sache nach unaufschiebbare Maßnahme der Dienststelle, die zur Erfüllung der ihr obliegenden Aufgaben unabweisbar erforderlich ist, zu unterbleiben hat, weil das Verfahren nach den §§ 80, 81 HmbPersVG noch nicht abgeschlossen ist. Der Konflikt zwischen der Pflicht der Dienststelle, die ihr obliegenden Aufgaben nach Möglichkeit zu erfüllen und hierfür nach außen die Verantwortung zu tragen, einerseits und der Wahrung der Mitbestimmungsrechte der durch den Personalrat repräsentierten Beschäftigten andererseits ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, auf der Grundlage des § 82 HmbPersVG zu lösen, wie es der Beteiligte mit seinen im Jahre 1989 getroffenen Maßnahmen auch getan hat.

Dieser Lösung steht nicht die Rechtsprechung des Senats entgegen, wonach sich vorläufige Regelungen grundsätzlich auf das zeitlich und sachlich unbedingt notwendige Maß zu beschränken haben und in aller Regel in der Sache jedenfalls so weit hinter der beabsichtigten endgültigen Maßnahme zurückbleiben müssen, daß eine wirksame Ausübung des Mitbestimmungsrechts möglich bleibt; sie dürfen – wie der Senat für den Regelfall weiter ausgeführt hat – grundsätzlich weder dazu führen, daß die gesetzlich vorgeschriebene Mitbestimmung des Personalrats bei der endgültigen Maßnahme tatsächlich verhindert wird, noch dazu, daß hinsichtlich dieser Maßnahme kein Raum mehr für eine im Beteiligungsverfahren zu treffende modifizierte Regelung verbleibt. Diese allgemeinen Grenzen für die Ausgestaltung vorläufiger Regelungen dürfen nach der Rechtsprechung des Senats (Beschlüsse vom 19. April 1988 – BVerwG 6 P 33.85 –, vom 22. August 1988 – BVerwG 6 P 27.85 – und vom 14. März 1989 – BVerwG 6 P 4.86 – Buchholz 250 § 69 BPersVG Nrn. 14, 16 und 18) ausnahmsweise dann überschritten werden, wenn nicht nur ein unverzügliches Handeln des Dienststellenleiters unabweisbar geboten ist, sondern außerdem die von ihm beabsichtigte Maßnahme der Natur der Sache nach Einschränkungen nicht zuläßt. Da ein solches Vorgehen des Dienststellenleiters die Mitbestimmung des Personalrats faktisch ausschließt, hat der Senat bei Anwendung des Bundespersonalvertretungsgesetzes oder entsprechender landesrechtlicher Bestimmungen als weitere Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Vorgehens des Dienststellenleiters, das die Mitbestimmung des Personalrats faktisch ausschließt, verlangt, die durch die Beteiligung des Personalrats eintretende Verzögerung müsse zu einer Schädigung oder konkreten Gefährdung überragender Gemeinschaftsgüter oder -interessen führen, hinter denen der in der Mitbestimmung liegende Schutz der Beschäftigten ausnahmsweise gänzlich zurücktreten muß.

Eine solche konkret drohende Gefährdung überragender Gemeinschaftsgüter beim Unterbleiben der befristeten Anordnungen des Beteiligten zur Vermeidung von Unterrichtsausfall haben die Vorinstanzen nicht angenommen. Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde lassen sich hiergegen keine durchgreifenden Bedenken erheben. Dennoch waren die Anordnungen des Beteiligten hier ausnahmsweise rechtmäßig:

Mit Recht hat das Verwaltungsgericht angenommen, daß die Erfüllung der der Dienststelle im öffentlichen Interesse obliegenden Aufgaben durch Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung auch dann möglich sein muß, wenn diese Maßnahmen zwar grundsätzlich mitbestimmungspflichtig sind, der Personalrat aber für die Verweigerung seiner Zustimmung keine oder jedenfalls offensichtlich keine einem Mitbestimmungstatbestand zuzuordnenden Gründe vorbringt. Maßnahmen der hier umstrittenen Art müssen zur Wahrung der Interessen der Allgemeinheit, auch wenn sie im Hinblick auf die voraussichtliche Dauer eines Schlichtungs- oder Einigungsverfahrens faktisch endgültig sind, jedenfalls dann rechtlich zulässig sein, wenn der Personalrat als Träger der Mitbestimmung dagegen nichts oder nichts, was mit einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand zu tun hat, eingewandt hat. Insofern ist die Rechtslage hier anders zu beurteilen als in den bisher vom Senat (a.a.O.) zu § 69 Abs. 5 BPersVG entschiedenen Fällen. Dort war davon auszugehen, daß der Personalrat fristgerecht rechtserhebliche Gründe vorgebracht hat; denn andernfalls würde die Maßnahme als gebilligt gelten, so daß für vorläufige Regelungen kein Bedarf bestünde (§ 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG). Unter diesen Umständen dürfen vorläufige Regelungen, die eine Mitwirkung des Personalrats faktisch ausschließen – wie dargelegt –, nur dann getroffen werden, wenn die Verzögerung zu einer Schädigung oder konkreten Gefährdung überragender Gemeinschaftsgüter oder -Interessen führt. Ist wegen der besonderen Dringlichkeit eine Beteiligung des Personalrats (bislang) unterblieben, mag dies ebenso gelten, da sodann noch damit gerechnet werden muß, daß der Personalrat rechtserhebliche Gründe vorträgt, mit denen er die Zustimmung zulässigerweise verweigern kann. Sind die vorgebrachten Gründe indes nicht rechtserheblich – und führt dies wie hier nach Hamburgischem Personalvertretungsrecht nicht schon zu einer Fiktion der Billigung der Maßnahme –, so können vorläufige Maßnahmen auch dann gerechtfertigt sein, wenn überragende Gemeinschaftsgüter nicht gefährdet sind. Denn wenn der Personalrat keine rechtserheblichen Gründe für seine Weigerung vorzubringen hat, ist der Schutz der Beschäftigten, der ihnen im allgemeinen durch die Mitbestimmung gewährt werden soll, nicht oder nur in weitaus geringerem Umfang erforderlich. Im Hinblick darauf ist es nicht gerechtfertigt, vorläufige Regelungen, auch wenn sie eine Mitwirkung des Personalrats faktisch ausschließen, hier ebenfalls an die besondere Voraussetzung der „Gefährdung überragender Gemeinschaftsgüter” zu binden.

Geht man mit dem Verwaltungsgericht davon aus, daß auch in diesem Falle das eingeleitete Mitbestimmungsverfahren mindestens so lange zügig fortzusetzen ist, bis sich die Maßnahme endgültig erledigt hat, so werden die Interessen der durch den Personalrat repräsentierten Beschäftigten nicht unangemessen zurückgestellt; diese Interessen sind dadurch zu wahren, daß das Schlichtungs- und Einigungsverfahren unter größtmöglicher Beschleunigung durchzuführen ist, damit ein Optimum an Beteiligung erreicht wird. Darauf, daß auch bei einer solchen Beschleunigung das personalvertretungsrechtliche Verfahren nicht abgeschlossen werden kann, bevor die von der Dienststelle festgelegte Frist für das Ende von Beschäftigungsverhältnissen und zusätzlicher Dienstleistung abgelaufen ist, kann es jedenfalls dann nicht ankommen, wenn bei Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und des Personalrats das Interesse des Personalrats zurücktreten muß, weil er keine beachtlichen Gründe für die Verweigerung seiner Zustimmung vorgebracht hat.

Die hier vom Verwaltungsgericht vorgenommene Interessenabwägung hinsichtlich der Vergabe eines Lehrauftrages und der Erhöhung der Teilbeschäftigung eines Lehrers ist jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden. Dabei kann offenbleiben, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichts (S. 13 des Beschlusses vom 18. Mai 1990) unbedenklich ist, der Antragsteller habe diesen Maßnahmen rechtzeitig unter Angabe von Gründen widersprochen, obwohl er jeweils in dem Vordruck, den der Beteiligte für seine Zustimmungsanträge benutzt habe, nur mitgeteilt habe, er lehne die Zustimmung ab. Auch wenn man mit dem Verwaltungsgericht davon ausgeht, der Antragsteller habe stillschweigend auf das Bezug nehmen wollen und auch können, was in der gemeinsamen Stellungnahme sämtlicher Personalräte für das pädagogische Personal vom 10. Oktober 1989 zu den vom Beteiligten geplanten Maßnahmen zur Verminderung unvorhersehbaren Unterrichtsausfalls allgemein ausgeführt worden ist, handelt es sich jedenfalls um Begründungen, die offensichtlich nichts mit einem gesetzlichen Mitbestimmungstatbestand zu tun haben. Sie können deshalb bei der Abwägung der Interessen einerseits der Allgemeinheit, andererseits der Beschäftigten nicht mit dem Ergebnis zu Buche schlagen, daß die Maßnahmen unzulässig waren. Dies hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich der vom Beteiligten erteilten Lehraufträge sowie der Aufstockung der Teilbeschäftigung zutreffend unter Hinweis darauf näher ausgeführt, daß die vom Antragsteller angeführten Gründe in gegenständlicher und personeller Hinsicht den maßgeblichen Mitbestimmungsrahmen überschritten und mitbestimmungsrechtlich irrelevante arbeitsmarktpolitische Erwägungen betrafen. Das erwähnte Schreiben der Personalräte für das pädagogische Personal vom 10. Oktober 1989, auf das die Vorinstanzen Bezug genommen haben, macht überdies deutlich, daß hier die Personalräte vor allem versucht haben, gegen Entscheidungen des Hamburger Senats und des Haushaltsgesetzgebers über die Verwendung der bereitgestellten Mittel zur Verminderung von Unterrichtsausfällen anzugehen. Nach dem Sinn der rahmenrechtlichen Regelung des § 104 Satz 3 BPersVG kann ihnen eine Befugnis dazu nicht zugebilligt werden, da es sich hierbei nicht um eine Beteiligung in „innerdienstlichen, sozialen und personellen Angelegenheiten der Beschäftigten” handeln würde, sondern um eine Mitentscheidung in organisatorischen Angelegenheiten mit erheblicher Außenwirkung auf Eltern, Schüler und Lehrer und die Gewährleistung eines möglichst geordneten Unterrichts.

Dies gilt entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch insoweit, als es sich um die Anordnung bezahlter Mehrarbeit für drei Lehrer handelt. Die auch in diesen Fällen der Natur der Sache nach unaufschiebbaren Maßnahmen scheitern nicht daran, daß die Personalräte in ihrem Schreiben vom 10. Oktober 1989 die Übernahme bezahlter wie unbezahlter Mehrarbeit grundsätzlich abgelehnt haben, weil immer noch viele ausgebildete Lehrer und Lehrerinnen arbeitslos waren, der rechnerische Bedarf der Schulen nicht gedeckt war und eine Arbeitszeitverkürzung nur für einen kleinen Teil der Lehrer vorgesehen war. Das Verwaltungsgericht hat insoweit nicht genügend berücksichtigt, daß der Antragsteller weder bei der Ablehnung der Zustimmung zu den hier getroffenen Einzelmaßnahmen noch in dem gemeinsamen Schreiben vom 10. Oktober 1989 konkrete Zumutbarkeitserwägungen angestellt hat. Vielmehr läßt der gesamte Inhalt des Schreibens vom 10. Oktober 1989 auch hinsichtlich der Anordnung von Mehrarbeit nur den Schluß zu, daß sich die Personalräte ausschließlich gegen die Einstellungspolitik der Hamburger Schulbehörde wenden wollten. Sie wollten erreichen, daß vermehrt Lehrer eingestellt werden, wozu auch die Arbeitszeitverkürzung genutzt und die Einzelmaßnahmen, für die der Haushaltsgesetzgeber Mittel zur Verfügung gestellt hatte, verhindert werden sollten. Diese arbeitsmarkt- und haushaltspolitisch orientierten Ziele können nicht im Wege der Mitbestimmung verfolgt werden. Damit lag das Verhalten der Personalräte, wie es in dem Schreiben vom 10. Oktober 1989 angekündigt worden war und auch im vorliegenden Falle Grundlage der Zustimmungsverweigerungen gewesen ist, außerhalb jeder Mitbestimmung. Eine Konfliktlösung durch die vom Beteiligten getroffenen vorläufigen Regelungen entsprach dem Sinn und Zweck des § 82 HmbPersVG. Nur durch sie konnte unnötiger Unterrichtsausfall vermieden und dem Willen des Haushaltsgesetzgebers nach Möglichkeit Rechnung getragen werden, auch wenn im Hinblick auf die Befristung der Regelungen faktisch endgültige Verhältnisse geschaffen wurden. Ähnlich, wie bei einstweiligen Anordnungen nach § 123 Abs. 1 VwGO aus Gründen der Gewährung effektiven Rechtsschutzes ausnahmsweise Regelungen getroffen werden können, die die Hauptsacheentscheidung vorwegnehmen, wenn die Entscheidung in der Hauptsache höchstwahrscheinlich zu spät kommen würde und dadurch unzumutbare Nachteile entstehen würden (vgl. dazu Kopp, VwGO, 9. Auflage, § 123 Rn. 13), kann die Behörde auch im Rahmen des § 82 HmbPersVG vorläufige Regelungen treffen, wenn sie anders ihrer Verantwortung zur Aufgabenerfüllung nach außen nicht gerecht werden kann.

Soweit der Antragsteller im Rechtsbeschwerdeverfahren geltend gemacht hat, er verweigere seine Zustimmung zur Anordnung von Mehrarbeit, zur Vergabe befristeter Lehraufträge sowie zu befristeten Vertragsaufstockungen nicht mehr mit den bisher aktenkundigen Begründungen, sondern mit den seinem Schriftsatz vom 25. Juni 1992 beigefügten Begründungen, handelt es sich um eine neue Tatsache, die im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht berücksichtigt werden kann und die im übrigen nicht die Maßnahmen des Beteiligten aus dem Jahre 1989 betrifft, die Gegenstand dieses Verfahrens sind. Dieses neue Vorbringen des Antragstellers deutet überdies darauf hin, daß er weiterhin die Verwirklichung des Programms des Hamburger Senats zur Vermeidung kurzfristigen Unterrichtsausfalls durch allgemeine, also nicht einzelfallbedingte, formularmäßige Verweigerung seiner Zustimmung verhindern will. Dies dürfte ebensowenig im Rahmen eines Mitbestimmungstatbestandes liegen wie das bisherige Verweigerungsverhalten der Personalräte.

Unterschriften

Niehues, Nettesheim, Ernst, Seibert, Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214301

BVerwGE, 295