BVerwG Beschluss vom 08.05.1992 - 6 P 22.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mitbestimmung des Personalrats, keine – bei Anordnung von Überstunden. Überstunden, Anordnung von – nicht mitbestimmungspflichtig

Leitsatz (amtlich)

1. § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG ist im Hinblick auf § 104 Satz 3 BPersVG verfassungskonform eingrenzend dahin auszulegen, daß der Personalrat nicht bei der Anordnung von Überstunden mitzubestimmen hat; diese unterliegt als organisatorische Angelegenheit der Direktionsbefugnis des Dienststellenleiters. Das gilt auch für die Anordnung von überstunden zur Aufrechterhaltung des Krankentransports innerhalb eines Krankenhausbetriebes.

2. Bei der generell mitbestimmungspflichtigen Umsetzung der Anordnung von Überstunden hinsichtlich der Arbeitszeit der einzelnen Dienstkräfte ist die Mitbestimmung gemäß § 86 Abs. 3 HmbPersVG auf den Abschluß von Dienstvereinbarungen über Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen beschränkt, wenn die Dienstzeit für einen bestimmten Kreis von Dienstkräften nach nicht vorauszusehenden Erfordernissen – z.B. bei Krankheitsfällen – unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden muß.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 1, § 104 S. 3; HmbPersVG §§ 82, 86 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 3

Verfahrensgang

Hamburgisches OVG (Beschluss vom 10.06.1991; Aktenzeichen BS PH 14/90)

VG Hamburg (Entscheidung vom 19.06.1990; Aktenzeichen 2 VG FL 3/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Personalvertretungssachen nach dem Hamburgischen Personalvertretungsgesetz – vom 10. Juni 1991 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Abteilung 330 (Krankentransportdienst) beantragte mit Schreiben vom 3. November 1989 bei der Pflegedienstleitung des Allgemeinen Krankenhauses H. für November 1989 450 Überstunden „zur Barabgeltung”. Der Antragsteller, der Personalrat des Krankenhauses, lehnte seine Zustimmung mit der Begründung ab, seit Jahren würden in der betroffenen Abteilung in nicht mehr vertretbarer Weise Überstunden geleistet. Die Pflegedienstleitung hielt in ihrem Schreiben vom 29. November 1989 an die Beteiligte, die Krankenhausleitung, die Bedenken des Antragstellers für begründet und bat um Abhilfe. Unter Übersendung einer Kopie ihres Schreibens unterrichtete die Pflegedienstleitung den Antragsteller davon, daß die betroffenen Überstunden gemäß § 82 HmbPersVG „ersatzweise angeordnet” würden.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Anordnung von Mehrarbeit für die Abteilung 330 (Krankentransportdienst) für die Zeit vom 1. bis 30. November 1909 durch vorläufige Regelung sein Mitbestimmungsrecht verletze.

Das Verwaltungsgericht hat diesen Antrag durch Beschluß vom 19. Juni 1990 abgelehnt.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen und zur Begründung seines Beschlusses im wesentlichen ausgeführt: Durch eine Anordnung gemäß § 82 HmbPersVG sei das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht verletzt. Die Entscheidung darüber, ob die öffentliche Aufgabe der Dienststelle es erfordere, die Arbeitnehmer zu Überstunden heranzuziehen, unterliege nicht der Mitbestimmung. Zwar habe nach § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG der Personalrat bei der „Anordnung von Mehrarbeit oder Überstunden” mitzubestimmen. Eine Vorschrift, nach der schon die Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden von der Zustimmung der Personalvertretung abhängig sei, genüge aber nicht der Anforderung der Verfassung, die in der rahmenrechtlichen Regelung des § 104 BPersVG Ausdruck gefunden habe. Da der hamburgische Gesetzgeber den Willen gehabt habe, die Verfassung und das übergeordnete Recht des Bundes zu beachten, sei die Vorschrift nur mit dem Inhalt versehen, der mit § 104 BPersVG in Einklang stehe. Durch die personalvertretungsrechtliche Regelung habe die Befugnis der Behörde zur Beurteilung, was zur Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle erforderlich sei, mit Wirkung für das „Außenverhältnis” nicht eingeschränkt werden können. Die Sorge dafür, daß notwendige Leistungen des Krankentransportdienstes erbracht würden, sei eine Aufgabe öffentlicher Verwaltung, die in der Verantwortung allein des Leiters der Dienststelle und der dafür zuständigen Mitarbeiter liege und nicht in der Mitverantwortung der Personalvertretung. Dieser Dienst könne nicht einfach stillgelegt oder auf geringere als die notwendige Leistung eingeschränkt werden, wenn die Aufgaben von den Mitarbeitern in der regelmäßigen Arbeitszeit nicht zu erledigen seien. Dabei sei es ohne Belang, ob diese Verhältnisse auf vorwerfbare Versäumnisse zurückgingen. Der Personalvertretung stehe auch kein Einfluß auf den zeitlichen Umfang der dem einzelnen Beschäftigten obliegenden Arbeitspflicht zu.

Das Mitbestimmungsrecht sei hier auch nicht verletzt, soweit es die Ausführung der Anordnung angehe. Bei der Umsetzung einer solchen Anordnung im innerdienstlichen Bereich bestehe allerdings ein Mitbestimmungsrecht. Es verstehe sich freilich von selbst, daß das Mitbestimmungsverfahren im Einzelfall dann unterbleiben dürfe, wenn der konkrete Anlaß den Aufschub nicht zulasse. Trete aber das Bedürfnis nach Mehrarbeit und Überstunden so nachhaltig auf, daß ein genereller Dienstplan erforderlich sei, so sei die Mitbestimmung durch Dienstvereinbarung möglich, in der die Kriterien festzulegen wären, nach denen die Beschäftigten zur Arbeit über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus heranzuziehen seien. Dabei dürften aber nicht die Voraussetzungen der Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden selbst normiert werden. Das Recht zur Mitwirkung an genereller Regelung durch Dienstvereinbarung sei durch die umstrittene Anordnung nicht berührt worden. Zur Mitwirkung bei der Heranziehung der Beschäftigten in Ausführung der Anordnung sei dagegen die Personalvertretung nicht berufen. Hier habe die Arbeit von fünf durch Krankheit ausgefallenen Mitarbeitern ohne Verzug anderen übertragen werden müssen. Dies sei für die Dienststelle nicht vorhersehbar gewesen und habe eine sofortige Regelung erfordert. Für die Mitwirkung der Personalvertretung sei keine Zeit geblieben. Es habe bis Mitte des Monats gedauert, bis die Personalvertretung die von ihr erbetene Zustimmung zur Anordnung von Überstunden versagt habe. Bis dahin sei die Arbeit für die Hälfte der Zeit schon getan gewesen und werde für den Rest des Monats bei angemessener Verteilung der Arbeitseinsatz schon vorgezeichnet gewesen sein. Sollte die Anordnung von Über- und Mehrarbeitsstunden dem gewöhnlichen Lauf der Dinge entsprechen, dann möge § 86 Abs. 3 HmbPersVG nicht einschlägig und regelmäßig hinreichend Zeit verblieben sein, die Planung des Arbeitseinsatzes der Mitbestimmung zu unterstellen. Da es aber langjährige Praxis gewesen sei, die Aufstellung der Pläne der Dienststelle zu überlassen, die sich des Einverständnisses der Betroffenen versichert habe, liege eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts im November 1909 deshalb nicht vor, weil die Dienststelle insoweit die Billigung des Vorgehens habe voraussetzen dürfen.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, zu deren Begründung er im wesentlichen ausführt: Bei der betroffenen Krankentransportdienstabteilung handele es sich nicht um einen Rettungsdienst allgemeiner Art, sondern der Abteilung sei lediglich die Aufgabe zugewiesen, innerhalb des Krankenhauses notwendig werdende Krankentransporte von einer Station zur anderen bzw. vom Bettentrakt in den Behandlungstrakt durchzuführen. Die überwiegende Aufgabe bestehe in der Durchführung von Transporten, die nicht einem akuten Bedürfnis entspringen würden, sondern durch die Behandlungs- und Pflegeorganisation im Krankenhaus selbst begründet seien. Die Regelung des § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG sei verfassungsrechtlich unbedenklich. Die in der Rahmenvorschrift des § 104 Satz 3 BPersVG enthaltenen Grundsätze seien beachtet worden. Der hamburgische Gesetzgeber habe die Anordnung von Mehrarbeit oder Überstunden bewußt der Kontrolle der in den Dienststellen gebildeten Interessenvertretungen unterwerfen wollen. Durch die Beteiligung des Personalrats solle und werde die Aufgabe Krankentransportdienst nicht eingeschränkt werden, sondern der Arbeitgeber solle das organisatorische Mittel ergreifen, welches am wenigsten in die schutzwürdigen Belange der Beschäftigten eingreife. Die Möglichkeiten hierzu seien mit dem Personalrat zu beraten und einer Entscheidung unter Umständen durch die Einigungsstelle zuzuführen.

Soweit das Beschwerdegericht ein Mitbestimmungsrecht bei der Umsetzung hier nicht für gegeben gehalten habe, sei es von einem falschen Sachverhalt ausgegangen. Die 450 überstunden seien für fünf Langzeiterkrankte zur Barabgeltung beantragt worden. Weitere Überstunden seien durchgeführt worden, um auf den plötzlichen Ausfall durch Krankheit zu reagieren. Die Zahl von 450 zur Barabgeltung angemeldeten Überstunden habe sich aus der Erfahrung aus den Vormonaten ergeben.

Die Dienststelle habe nicht etwa eine Billigung ihres Vorgehens voraussetzen dürfen. Die Beteiligte habe in den Jahren 1988 und 1989 in erheblichem Umfang in allen Abteilungen Überstunden angeordnet und durchgeführt. Seit Anfang 1989 habe sie Anträge mit der Bitte, Überstunden zuzustimmen, vorgelegt. Seit Mai 1989 sei sie dazu übergegangen, gleichzeitig oder kurze Zeit später die Durchführung der Überstunden gemäß § 82 HmbPersVG als vorläufige Regelung anzuordnen. Das Mitbestimmungsverfahren sei zwar eingeleitet, aber nie weiterbetrieben worden. Der ständige Wechsel der Lage der Arbeitszeit der Beschäftigten sei vorhersehbar. Eine vorläufige Regelung gemäß § 82 HmbPersVG könne nicht getroffen werden, weil die Anordnung, überstunden zu leisten, auf einen nicht mehr rückgängig zu machenden Tatbestand ziele. Der gleiche Gedanke gelte für die Umsetzung der Anordnung.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts vom 10. Juni 1991 festzustellen, daß die angeordnete und durchgeführte Mehrarbeit für die Abteilung 330 (Krankentransportdienst) in der Zeit vom 1. bis 30. November 1989 durch vorläufige Regelung sein Mitbestimmungsrecht verletzt habe.

Die Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Sie tritt dem Beschwerdevorbringen entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die vom Oberverwaltungsgericht – wenn auch ohne Angabe eines Zulassungsgrundes – zugelassene Rechtsbeschwerde ist zulässig. Obwohl sich der Antrag nur auf die Anordnung von überstunden im November 1909 bezieht und diese Überstunden offenbar von den davon betroffenen Beschäftigten bereits abgeleistet worden sind, besteht ein Rechtsschutzinteresse an der Fortsetzung des Verfahrens. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats ist das schutzwürdige Interesse an der gerichtlichen Klärung zu bejahen, da sich der tatsächliche Vorgang – die Anordnung von Überstunden, die von den Beschäftigten einer Krankenhausabteilung in einem Monat zu leisten sind – zwischen den Verfahrensbeteiligten jederzeit wiederholen kann und sich die damit verbundenen Rechtsfragen erneut stellen können (vgl. Beschluß vom 5. Oktober 1989 – BVerwG 6 P 2.88 – Buchholz 250 § 19 BPersVG Nr. 5).

Die Rechtsbeschwerde ist jedoch nicht begründet. Wie die Vorinstanzen zutreffend ausgeführt haben, ist die Anordnung von Überstunden nach dem Wortlaut des § 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG zwar mitbestimmungspflichtig. Diese Regelung läßt sich aber nicht mit der rahmenrechtlichen Begrenzung der Beteiligungsrechte von Personalvertretungen nach § 104 Satz 3 BPersVG vereinbaren. Danach dürfen Entscheidungen, die wegen ihrer Auswirkungen auf das Gemeinwesen wesentlicher Bestandteil der Regierungsgewalt sind, insbesondere Entscheidungen in organisatorischen Angelegenheiten, nicht den Stellen entzogen werden, die der Volksvertretung verantwortlich sind. Diese Vorschrift enthält zwar unmittelbar nur das an die Adresse des jeweiligen Landesgesetzgebers gerichtete Verbot, die dort bezeichneten Angelegenheiten den der Volksvertretung verantwortlichen Stellen zu entziehen und einer verbindlichen Entscheidung der Einigungsstelle zu unterwerfen. Mit ihr wollte der Bundesgesetzgeber aber „ein möglichst einheitliches Personalvertretungsrecht in Bund und Ländern erzielen” und dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27. April 1959 (BVerfGE 9, 268) Rechnung tragen, wonach es Regierungsaufgaben gibt, die wegen ihrer politischen Tragweite nicht generell der Regierungsverantwortung entzogen und auf Stellen übertragen werden dürfen, die von der Regierung und vom Parlament unabhängig sind (vgl. dazu Beschluß vom 17. Juli 1987 – BVerwG 6 P 6.85 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 50 m.w.N.).

§ 86 Abs. 1 Nr. 1 HmbPersVG bedarf daher in Übereinstimmung mit dem Beschwerdegericht der (einschränkenden) verfassungskonformen Auslegung dahingehend, daß nicht die Anordnung der Mehrarbeit als solche, sondern lediglich die Umsetzung in die Sphäre der Mitarbeiter, also die Verteilung auf die wöchentliche Arbeitszeit, der Mitbestimmung unterliegt. Zwar enthält § 86 Abs. 1 Satz 1 HmbPersVG keine ausdrückliche Regelung in diesem Sinne. Bei der Auslegung eines Gesetzes ist es aber geboten, in den von der Verfassung gezogenen Grenzen das Maximum dessen zu erhalten, was der Gesetzgeber gewollt hat (vgl. BVerfGE 49, 148, 157 m.w.N.). Legt man diesen Maßstab zugrunde, so ist davon auszugehen, daß nach Sinn und Zweck der hamburgischen Regelung nur dieses weniger weitgehende Mitbestimmungsrecht eingeräumt werden sollte. Fehlt es aber an einem Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Anordnung von überstunden, so kommt es nicht darauf an, ob die Beteiligte hier die Voraussetzungen und Grenzen einer vorläufigen Regelung nach § 82 HmbPersVG beachtet hat.

Entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde läßt sich eine verfassungskonforme und den Intentionen des hamburgischen Gesetzgebers besser entsprechende Auslegung der Mitbestimmungsregelung für Mehrarbeit und Überstunden nicht in dem Sinne vornehmen, daß die Anordnung des Dienststellenleiters zwar der Kontrolle des Personalrats unterworfen ist, aber im Nichteinigungsfalle die Entscheidung der Einigungsstelle wie in den von § 81 Abs. 6 HmbPersVG erfaßten Fällen z.B. der personellen Angelegenheiten der Beamten nur als Empfehlung an die oberste Dienstbehörde aufzufassen ist. Ein beachtlicher Wille des Landesgesetzgebers, mit der Regelung des § 81 Abs. 6 HmbPersVG abschließend den Anforderungen des § 104 Satz 3 BPersVG zu entsprechen, ist nicht erkennbar. Der Einigungsstelle kann auch nicht etwa eine Letztentscheidungskompetenz hinsichtlich der Frage zugebilligt werden, ob eine „organisatorische Angelegenheit” im Sinne des § 104 Satz 3 BPersVG vorliegt.

Schließlich läßt sich eine verfassungskonforme Auslegung der hamburgischen Regelung auch nicht in Anlehnung an die von der Rechtsbeschwerde erwähnte und vom Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschlüsse vom 29. März und 5. April 1990, PersR 1991, 217 und 219) für grundgesetzkonform gehaltene Regelung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 PersVG NW finden. Die Regelung Nordrhein-Westfalens überläßt zum einen die endgültige Entscheidung nach einer Empfehlung der Einigungsstelle dem zuständigen obersten Organ endgültig; zum anderen ist nach ihr die Anordnung von Überstunden in einer Reihe dringlicher Fälle mitbestimmungsfrei, z.B., wenn die Notwendigkeit der Anordnung nicht vorauszusehen oder durch Erfordernisse des Betriebsablaufs oder der öffentlichen Sicherheit und Ordnung bedingt ist. Unabhängig davon, ob der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen von der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelung zu folgen ist, läßt sich jedenfalls eine Übertragung in das hamburgische Recht im Wege dessen verfassungskonformer Auslegung nicht vertreten.

Demnach steht dem Personalrat bei verfassungskonformer Auslegung des hamburgischen Personalvertretungsrechts kein Mitbestimmungsrecht darüber zu, ob die Anordnung von überstunden als organisatorische Angelegenheit gerechtfertigt ist. Diese Entscheidung unterliegt allein dem Direktionsrecht des Dienststellenleiters und ist mitbestimmungsfrei (vgl. zu § 75 Abs. 3 Nr. 1, Abs. 4 BPersVG: Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 12.90 – DVBl. 1992, 162 – PersR 1992, 16 mit Anmerkung Sabottig). Dabei ist es unerheblich, ob die Überstunden zur Erfüllung von Aufgaben der Dienststelle außerhalb oder innerhalb ihres räumlichen Bereichs für erforderlich angesehen werden.

Das Beschwerdegericht hat mit Recht angenommen, daß der Krankentransport, zu dessen Aufrechterhaltung die Beteiligte Überstunden angeordnet hat, eine organisatorische Angelegenheit ist, die allein der Verantwortung der Dienststelle und nur ihrem Direktionsrecht unterliegt; darauf, daß dieser Transport nach den Ausführungen der Rechtsbeschwerde nur innerhalb des Krankenhausgeländes stattfinden sollte, kommt es nicht an.

Ohne Erfolg wendet sich die Rechtsbeschwerde auch gegen die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, dem Antragsteller habe bei der Umsetzung der Anordnung der Beteiligten, im November 1909 im Krankentransportdienst 450 Überstunden zu leisten, ebenfalls kein Mitbestimmungsrecht zugestanden. Grundsätzlich unterliegt zwar bundesrechtlich und mit der rahmenrechtlichen Regelung vereinbar die Umsetzung einer Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden hinsichtlich der Arbeitszeit der einzelnen Mitarbeiter der Mitbestimmung des Personalrats, wenn sich Anordnung und Umsetzungsregelung trennen lassen (vgl. dazu den erwähnten Beschluß des Senats vom 9. Oktober 1991). Das Beschwerdegericht hat aber ohne Rechtsfehler angenommen, daß der Antragsteller auch bei der Umsetzung der Überstundenanordnung hier nicht mitzubestimmen hatte, weil sich nach § 86 Abs. 3 HmbPersVG die Mitbestimmung auf den Abschluß von Dienstvereinbarungen über Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen beschränkt, wenn die Dienstzeit für einen bestimmten Kreis von Angehörigen des öffentlichen Dienstes nach Erfordernissen, die die Dienststelle nicht voraussehen kann, unregelmäßig und kurzfristig festgesetzt werden muß, und weil solche Grundsätze – ähnlich wie in dem vom Senat im erwähnten Beschluß vom 9. Oktober 1991 entschiedenen Fall – hier nicht aufgestellt worden sind. Das Beschwerdegericht hat festgestellt, daß die Notwendigkeit der Leistung der einzelnen Überstunden für die Dienststelle nicht vorhersehbar war und eine sofortige Regelung erforderte. Dazu hat es nachvollziehbar und, ohne einer Verfahrensrüge der Rechtsbeschwerde ausgesetzt zu sein, darauf hingewiesen, daß es bis Mitte des Monats November gedauert hat, bis der Antragsteller die von ihm erbetene Zustimmung zur Anordnung von Über- bzw. Mehrarbeitsstunden versagt hat. Die Transportleistungen hätten bis dahin und erst recht bis zum Abschluß eines personalvertretungsrechtlichen Einigungsverfahrens nicht ruhen können, soweit sie nicht ohne Überstunden zu erbringen waren. Von diesem Sachverhalt hat der Senat im Rechtsbeschwerdeverfahren auszugehen.

Im Ergebnis ohne Erfolg wendet sich der Antragsteller auch gegen die Erwägung des Beschwerdegerichts, § 86 Abs. 3 HmbPersVG möge nicht einschlägig sein, wenn die Anordnung von Überstunden dem gewöhnlichen Lauf der Dinge entsprochen habe; es sei aber langjährige Praxis gewesen, die Aufstellung der Pläne der Dienststelle zu überlassen, so daß eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts im November 1989 nicht vorliege; die Dienststelle habe insoweit die Billigung ihres Vorgehens voraussetzen dürfen. Die Rechtsbeschwerde meint zwar, eine solche Würdigung der bisherigen Praxis sei nicht gerechtfertigt. Was sie hierzu vorträgt, sind aber neue Tatsachen, die das Beschwerdegericht so nicht festgestellt hat; eine im Rechtsbeschwerdeverfahren beachtliche Aufklärungsrüge liegt nicht vor.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Nettesheim, Ernst, Seibert, Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214297

ZBR 1992, 377