BVerwG Urteil vom 28.08.1986 - 2 C 67.85

Entscheidungsstichwort (Thema)

Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf, unwirksame Zustimmung des Personalrats. Personalvertretungsrecht, Revisibilität

Leitsatz (amtlich)

Die Entlassung eines Beamten auf Widerruf ist rechtswidrig, wenn die gesetzlich vorgeschriebene, tatsächlich erteilte Zustimmung des Personalrats mangels ordnungsgemäßer Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens unwirksam ist.

Normenkette

VwGO § 137 Abs. 1; BRRG § 127 Nr. 2; HBG § 42 Abs. 3, § 43; HPVG § 8 Abs. 1, § 55 Abs. 4, § 60 Abs. 1-2, § 64 Abs. 1 Buchst. h, § 68

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Urteil vom 28.08.1985; Aktenzeichen 1 OE 11/83)

VG Wiesbaden (Entscheidung vom 10.11.1982; Aktenzeichen VII/2 E 95/82)

Tenor

Die Revision des Beklagten gegen das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. August 1985 wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Der Kläger war zwölf Jahre Zeitsoldat. Der Oberfinanzpräsident ernannte ihn am 2. April 1979 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zum Steueranwärter. Der Leiter der Gruppe St I (Verwaltungs-, Personal-, Organisations- und Haushaltsangelegenheiten der Landesabteilungen) in der Besitz- und Verkehrsteuerabteilung bei der Oberfinanzdirektion unterrichtete den Personalrat des Finanzamts A. durch ein mit dem Zusatz „im Auftrag” unterzeichnetes Schreiben vom 30. März 1981, daß beabsichtigt sei, das Beamtenverhältnis des Klägers wegen charakterlicher und fachlicher Mängel zu widerrufen, und bat um Zustimmung. Gleichzeitig bat er den Vorsteher des Finanzamts, die Zustimmung des Personalrats herbeizuführen und den Beamten zu hören. Der Personalrat des Finanzamts A. stimmte mit dem an die Oberfinanzdirektion gerichteten Schreiben vom 7. April 1981 der beabsichtigten Entlassung zu.

Die Oberfinanzdirektion widerrief mit Bescheid vom 4. Mai 1981 gemäß § 43 in Verbindung mit § 42 Abs. 3 des Hessischen Beamtengesetzes – HBG – das Beamtenverhältnis des Klägers mit Ablauf des 30. Juni 1981. Der Widerspruch des Klägers blieb ohne Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage nach einer Beweisaufnahme abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers hat der Verwaltungsgerichtshof das erstinstanzliche Urteil und die angefochtenen Bescheide aufgehoben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig, weil sie Personalvertretungsrecht verletzten. Die zur Entscheidung befugte Oberfinanzdirektion habe das Beteiligungsverfahren eingeleitet. Nach § 68 Abs. 1 Satz 2 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes – HPVG – könne der Leiter der zur Entscheidung befugten Dienststelle anstelle des Leiters der nachgeordneten Behörde das Beteiligungsverfahren durchführen. Gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG könne er sich bei Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter, bei Behörden der Mittelstufe auch durch den Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung vertreten lassen. Diese Vorschrift sei verletzt, da weder der Leiter der zur Entscheidung befugten Dienststelle, noch an seiner Stelle ein dazu nach § 8 Abs. 1 HPVG berufener Vertreter mit dem Ersuchen um Zustimmung zur Entlassung an den Personalrat des Finanzamts herangetreten sei. Dieser Verstoß führe zur Unwirksamkeit der von dem Personalrat erteilten Zustimmung und damit zur Rechtswidrigkeit der Entlassungsverfügung.

Dienststellenleiter der Oberfinanzdirektion sei der Oberfinanzpräsident gewesen, der jedoch vom 30. März bis zum 10. April 1981 in Urlaub gewesen sei. Sein ständiger Vertreter, Finanzpräsident A., habe sich vom 10. März bis zum 16. April 1981 in Kur befunden. Es könne offenbleiben, ob § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG es zulasse, daß an seiner Stelle der nächstberufene Vertreter des Oberfinanzpräsidenten hätte handeln können, weil dies der Leiter der Gruppe St I der Besitz- und Verkehrsteuerabteilung jedenfalls nicht gewesen sei.

Der Oberfinanzpräsident hätte sich allerdings nach § 8 Abs. 1 Satz 2 zweite Alternative HPVG auch durch den Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung der Oberfinanzdirektion vertreten lassen können. Dies sei wiederum der damals in Kur befindliche Finanzpräsident A. gewesen. Der Leiter der Gruppe St I innerhalb der genannten Abteilung der Oberfinanzdirektion könne nicht als Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG angesehen werden. Die Vorschrift erlaube es nicht, als „Abteilung” diejenige kleinste Organisationseinheit einer der in § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG genannten Behörden anzusehen, welche in sich die Gesamtheit der personalbezogenen Verwaltungstätigkeit vereinige und einem nicht nur nachrangigen, sondern mit weitgehenden Verantwortlichkeiten ausgestatteten Amtsträger unterstehe. Eine andere Auslegung werde dem in der gesetzlichen Regelung zum Ausdruck kommenden Partnerschaftsprinzip nicht gerecht. Ein Handeln in Vertretung des Dienststellenleiters solle nur in Ausnahmefällen möglich sein. Darin komme der Grundsatz zum Ausdruck, daß Gesprächspartner der Personalvertretung der Dienststellenleiter sei. Auch nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts sei die Vertretung des Dienststellenleiters in Personalvertretungsangelegenheiten als durch das Gesetz „konsequent beschränkt” anzusehen. Daraus ergebe sich, daß im Verhinderungsfall eine Vertretung des Dienststellenleiters durch ihm gegenüber unmittelbar verantwortliche Bedienstete zu erfolgen habe. Der Gruppenleiter St I in der Besitz- und Verkehrsteuerabteilung der Oberfinanzdirektion sei jedoch nicht dem Dienststellenleiter, nämlich dem Oberfinanzpräsidenten, unmittelbar verantwortlich. Verantwortung für alle Maßnahmen im personellen Bereich habe jedenfalls nach dem Geschäftsverteilungsplan 1981 gegenüber dem Dienststellenleiter der Leiter der Abteilung Besitz- und Verkehrsteuern der Oberfinanzdirektion getragen, dessen Weisungen in diesen Angelegenheiten der Gruppenleiter St I entgegenzunehmen gehabt habe. Der Umfang der Verwaltungstätigkeit der Gruppe St I und die statusrechtliche Stellung ihres Leiters seien unerheblich. Die Frage, ob eine bestimmte Verwaltungseinheit eine Abteilung im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG sei, beantworte sich allein nach ihrer Zuordnung zur Verwaltungsspitze einer Behörde und nach der Verantwortlichkeit des Leiters dieser Verwaltungseinheit gegenüber dem Leiter der gesamten Dienststelle. Eine abweichende Übung in der Oberfinanzdirektion vermöge den Leiter der Gruppe St I nicht zu personalvertretungsrechtlichem Handeln im Beteiligungsverfahren zu ermächtigen.

Der Beklagte hat die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

das Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 28. August 1985 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Wiesbaden, Kammer Gießen, vom 10. November 1982 zurückzuweisen.

Die Revision rügt Verletzung des § 8 HPVG, des Art. 108 Abs. 2 GG sowie des § 8 Abs. 6 und 9 des Finanzverwaltungsgesetzes – FVG –.

Der Kläger beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und tritt den Ausführungen des Beklagten entgegen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision des Beklagten ist zulässig, aber nicht begründet. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen revisibles Recht. Die Entlassung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf im Vorbereitungsdienst mit Ablauf des 30. Juni 1981 gemäß § 43 in Verbindung mit § 42 Abs. 3 des Hessischen Beamtengesetzes – HBG – in der Fassung vom 14. Dezember 1976 (GVBl. S. 42) ist schon deshalb rechtswidrig, weil der Personalrat nicht ordnungsgemäß beteiligt worden ist.

Gemäß § 64 Abs. 1 Buchst. h des Hessischen Personalvertretungsgesetzes – HPVG – in der hier noch anzuwendenden Fassung vom 2. Januar 1979 (GVBl. S. 2) bestimmt der Personalrat in Personalangelegenheiten der Beamten bei der Entlassung mit, soweit sie – wie im Falle des Klägers – nicht wegen Beendigung des vorgeschriebenen Vorbereitungsdienstes oder auf eigenen Antrag erfolgt. Nach § 60 Abs. 1 HPVG bedarf eine der Mitbestimmung des Personalrats unterliegende Maßnahme nach rechtzeitiger und eingehender Erörterung gemäß § 55 Abs. 4 HPVG seiner vorherigen Zustimmung. Der Leiter der Dienststelle hat dabei nach § 60 Abs. 2 Satz 1 HPVG den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme zu unterrichten und seine Zustimmung zu beantragen. Gemäß § 68 Abs. 1 Satz 1 HPVG gilt dies auch in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle, der der Beschäftigte angehört, – wie im vorliegenden Falle das Finanzamt – nicht zur Entscheidung befugt ist. Der Leiter der zur Entscheidung befugten Dienststelle – hier der Oberfinanzpräsident der Oberfinanzdirektion – kann die Beteiligung gemäß § 68 Abs. 1 Satz 2 HPVG jedoch allgemein oder im Einzelfall anstelle des in Satz 1 genannten Dienststellenleiters durchführen. Er kann sich gemäß § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG bei Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter und auch durch den Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung vertreten lassen.

Das Berufungsgericht ist – ausgehend von § 9 Abs. 1, § 8 Abs. 2 Satz 2, Abs. 9 des Gesetzes über die Finanzverwaltung (Finanzverwaltungsgesetz – FVG) vom 30. August 1971 (BGBl. I S. 1426), zuletzt geändert durch Gesetz vom 26. November 1979 (BGBl. I S. 1953) – unter Heranziehung und Auslegung der Geschäftsordnung für die Oberfinanzdirektionen – OFDGO – in der Fassung vom 10. November 1975 (MinBIFin 1975 S. 605) und des Geschäftsverteilungsplanes der Oberfinanzdirektion für das Jahr 1981 zu dem Ergebnis gelangt, daß ständiger Vertreter des verhinderten Oberfinanzpräsidenten im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG der ebenfalls verhinderte Finanzpräsident A. als Leiter der für Personalangelegenheiten der Landesbeamten zuständigen Abteilung war und daß der Leiter der Gruppe St I innerhalb der dem Finanzpräsidenten A. unterstehenden Besitz- und Verkehrsteuerabteilung der Oberfinanzdirektion nicht als nächstberufener Vertreter des Oberfinanzpräsidenten handeln konnte. Diese Auslegung, die weitgehend Verwaltungsvorschriften und damit keine der revisionsgerichtlichen Überprüfung unterliegenden Rechtsnormen betrifft, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Dies wird auch von der Revision nicht geltend gemacht.

Die Auffassung des Berufungsgerichts, der Leiter der Gruppe St I in der Besitz- und Verkehrsteuerabteilung der Oberfinanzdirektion sei auch bei Verhinderung des Abteilungsleiters nicht als Leiter der für Personalangelegenheiten zuständigen Abteilung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 2 zweite Alternative HPVG anzusehen, unterliegt nicht der Nachprüfung durch das Revisionsgericht. Der Inhalt dieser Vorschrift gehört weder dem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) noch dem nach § 127 Nr. 2 BRRG allein revisiblen Landesbeamtenrecht an. Zwar enthalten die Personalvertretungsgesetze der Länder auch Vorschriften beamtenrechtlichen Inhalts mit der Folge, daß die Auslegung und Anwendung dieser materiell dem Beamtenrecht zuzuordnenden Vorschriften gemäß § 127 Nr. 2 BRRG revisionsgerichtlich zu überprüfen sind. Als Vorschriften solcher Art können insbesondere diejenigen in Betracht kommen, in denen geregelt ist, ob und in welcher Weise der Personalrat an beamtenrechtlichen Entscheidungen zu beteiligen ist (vgl. BVerwGE 66, 291 ≪292≫ m.w.Nachw.; BVerwGE 68, 189 ≪191≫; 68, 197 ≪198 f.≫ und Urteil vom 24. November 1983 – BVerwG 2 C 28.82 – ≪Buchholz 237.6 § 39 Nr. 2≫). Um die Auslegung und Anwendung einer solchen Vorschrift handelt es sich hier nicht, sondern vielmehr allein darum, durch wen sich der Dienststellenleiter allgemein – nicht nur in beamtenrechtlichen Fällen – bei der Unterrichtung des Personalrats auf Grund der den Besonderheiten dieses Rechtsgebiets Rechnung tragenden Vorschrift des § 8 Abs. 1 HPVG vertreten lassen kann, insbesondere wie der Begriff der Abteilung im Sinne dieser Vorschrift auszulegen ist. Es ist deshalb entgegen der Auffassung des Beklagten nicht entscheidungserheblich, welche Bedeutung dieser Begriff im Sinne des Finanzverwaltungsgesetzes hat und wie entsprechende Verantwortungsbereiche vergleichbarer Behörden, u.a. bei Regierungspräsidenten, organisiert sind. Der erkennende Senat hat im Beschluß vom 10. Juni 1977 – BVerwG 2 B 15.77 – (Buchholz 230 § 127 Nr. 34) allgemein die Frage, welcher Personalrat bei der gebotenen Mitwirkung an einer beamtenrechtlichen Maßnahme der zuständige ist, ferner im Urteil vom 24. November 1983 – BVerwG 2 C 28.82 – (a.a.O.) die Frage, ob die Zustimmung zu einer Entlassung durch einen vom Vorsitzenden des Bezirkspersonalrats, nicht aber auch von einem Vertreter der Beamtengruppe unterzeichneten Vermerk ordnungsgemäß erklärt werden konnte, und weiter im Beschluß vom 23. Mai 1986 – BVerwG 2 B 131.85 – die Frage, ob das Nachrücken eines Ersatzmitgliedes im Personalrat in die Rechtsstellung des ordentlichen Personalratsmitgliedes einen unmittelbaren Vorteil im Sinne des § 36 Abs. 2 des Landespersonalvertretungsgesetzes für das Land Baden-Württemberg begründet, dem nicht revisiblen personalvertretungsrechtlichen Organisationsrecht zugeordnet. Für den Streitfall kann nichts anderes gelten, weil § 8 Abs. 1 Satz 2 zweite Alternative HPVG ebenfalls zum personalvertretungsrechtlichen Organisationsrecht gehört. Hiernach ist nach der den Senat bindenden Auffassung des Berufungsgerichts bei der Entlassung des Klägers das Mitbestimmungsverfahren nicht ordnungsgemäß eingeleitet worden, weil der Leiter der Gruppe St I in der Besitz- und Verkehrsteuerabteilung nicht Abteilungsleiter im Sinne von § 8 Abs. 1 Satz 2 HPVG war und er deshalb den Dienststellenleiter nach dieser Vorschrift nicht gegenüber der Personalvertretung vertreten konnte.

Auch die sich hieran anschließende Frage, welchen Einfluß der Mangel in der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens auf eine hierauf ergangene Entscheidung des Personalrats hat, ist in Anwendung irrevisiblen Landespersonalrechts zu entscheiden. Das Berufungsgericht ist insoweit unter Heranziehung der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. Urteil vom 10. März 1983 – 2 AZR 356/81 – ≪Die Personalvertretung 1985 S. 25≫) zu dem Ergebnis gelangt, daß die Zustimmung des Personalrats zur Entlassung des Klägers aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf mangels ordnungsgemäßer Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens unwirksam ist (vgl. auch Fürst, GKÖD V, K § 7 Rz 12). Diese Entscheidung beruht ebenfalls nicht auf einer materiell dem Landesbeamtenrecht zuzurechnenden Vorschrift.

Ist das Mitbestimmungsverfahren nicht ordnungsgemäß durchgeführt, so ist die gleichwohl ausgesprochene Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Probe zwar nicht nichtig (BVerwGE 66, 291 ≪294≫ m.w.Nachw.; 68, 189 ≪193≫), wohl aber wegen Mangels der vorgeschriebenen Beteiligung fehlerhaft. Sie ist auf fristgerechte Anfechtung durch den betroffenen Beamten aufzuheben. Dies ergibt sich bereits aus der Rechtsprechung des erkennenden Senats zum schwächeren Beteiligungsrecht der Mitwirkung (BVerwGE 68, 189 ≪192, 196≫; Urteil vom 9. Mai 1985 – BVerwG 2 C 23.83 – ≪Buchholz 238.31 § 77 Nr. 1≫ sowie Beschluß vom 1. Juli 1986 – BVerwG 2 B 65.85 –; vgl. auch Fürst, GKÖD V, K § 68 Rz 27, § 69 Rz 8 und 37). Auch wenn nicht das Wohl einzelner, sondern das aller Beschäftigten auch bei personellen Einzelmaßnahmen Richtschnur des personalvertretungsrechtlichen Handelns ist (vgl. Beschluß vom 23. Dezember 1982 – BVerwG 6 P 36.79 – ≪Buchholz 238.31 § 79 Nr. 2≫), dient dieses jedoch zugleich den Interessen des einzelnen Beamten (vgl. BVerwGE 68, 197 ≪201≫).

Die Entscheidung über die Kosten des Revisionsverfahrens beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Fischer, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Sommer, Dr. Müller

Fundstellen

Dokument-Index HI1213626