BVerwG Urteil vom 06.04.1989 - 2 C 26.88

Entscheidungsstichwort (Thema)

Personalrat. Mitwirkung des Personalrats bei der Entlassung eines Beamten auf Probe. Einleitung des Mitwirkungsverfahrens. Zustimmung des Personalrats nach fehlerhafter Einleitung des Mitwirkungsverfahrens

Leitsatz (amtlich)

Die Entlassung eines Beamten auf Probe mit Zustimmung des Personalrats ist nicht wegen eines von Dienststellenleiter zu verantwortenden Mangels bei der Einleitung des Mitwirkungsverfahrens (§ 7 BPersVG) rechtswidrig.

Normenkette

BBG § 31 Abs. 1 Nr. 2; BPersVG §§ 7, 68-69, 72, 78

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urteil vom 22.03.1988; Aktenzeichen 5 OVG A 9/86)

VG Oldenburg (Entscheidung vom 25.09.1985; Aktenzeichen 3 OS A 136/83)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 22. März 1988 wird aufgehoben.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein zurückverwiesen.

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

I.

Der im Jahre 1948 geborene Kläger schloß im Juni 1976 ein Studium in der Fachrichtung Werkstofftechnik an der Fachhochschule Osnabrück mit der Ingenieurprüfung ab. Zum 15. September 1981 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Technischen Regierungsoberinspektor z.A. ernannt. Die Amtsführung des Klägers gab wiederholt Anlaß zu Beanstandungen. Am 7. und 8. Februar 1983 fanden Personalgespräche zwischen dem Leiter der Erprobungsstelle 91 und dem Kläger statt, in denen dem Kläger unter Darlegung der Gründe eröffnet wurde, daß seine Leistungen nicht geeignet seien, eine Übernahme in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zu rechtfertigen, und daß beabsichtigt sei, ihn aus dem Beamtenverhältnis zu entlassen. Zu dieser Maßnahme wurde der Kläger am 9. Februar 1983 bei einem Personalgespräch beim Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung, an dem auch ein Vertreter des Bezirkspersonalrats teilnahm, nochmals angehört. Mit Schreiben vom 10. Februar 1983 gab das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung auf Antrag des Klägers dem Bezirkspersonalrat Gelegenheit zur Mitwirkung bei der beabsichtigten Maßnahme der Entlassung des Klägers mit Ablauf des 31. März 1983 gemäß § 31 Abs. 1 Nr. 2 BBG. Das Schreiben ist vom Leiter des für die Personalbearbeitung des gehobenen technischen Dienstes zuständigen Referates ZA IV 5, Regierungsdirektor O., „Im Auftrag” unterzeichnet worden. Der Bezirkspersonalrat erklärte sich mit der Entlassung unter den 10. Februar 1983 einverstanden. Mit Verfügung vom 11. Februar 1983, die dem Kläger am 12. Februar 1983 zugestellt wurde, entließ die Beklagte den Kläger mit Ablauf des 31. März 1983 wegen mangelnder Bewährung aus dem Beamtenverhältnis auf Probe.

Nach erfolglosem Vorverfahren hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. Auf die Berufung des Klägers wurde das erstinstanzliche Urteil geändert und die Bescheide der Beklagten vom 11. Februar und 6. Mai 1983 aufgehoben, und zwar im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die angefochtenen Bescheide seien rechtswidrig. Das personalvertretungsrechtliche Mitwirkungsverfahren sei nicht rechtswirksam eingeleitet worden. Bei der Entlassung eines Beamten auf Probe nach § 31 Abs. 1 Nr. 2 BBG handele es sich gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit § 78 Abs. 2 Satz 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes – BPersVG – um eine Personalangelegenheit, an welcher der Personalrat auf Antrag des Beamten mitwirke. Von diesem Antragsrecht habe der Kläger am 8. Februar 1983 Gebrauch gemacht. Demgemäß sei nach § 72 Abs. 1 BPersVG die beabsichtigte Maßnahme der Entlassung vor der Durchführung mit dem Ziele einer Verständigung rechtzeitig und eingehend mit dem Personalrat zu erörtern gewesen. Die Verfügung der Beklagten vom 10. Februar 1983, mit welcher der Bezirkspersonalrat über die beabsichtigte Entlassung des Klägers unterrichtet und die „im Auftrag” von Regierungsdirektor O. unterzeichnet worden sei, entspreche nicht den gesetzlichen Anforderungen an eine ordnungsgemäße Einleitung des Mitwirkungsverfahrens.

In welcher Weise das Mitwirkungsverfahren einzuleiten sei, sei in § 72 BPersVG nicht geregelt. Das bedeute indessen nicht, daß der Personalrat nicht von der Entlassung zu unterrichten sei. Diese der Dienststelle obliegende Unterrichtungspflicht folge aus dem allgemeinem, dein Personalrat durch § 68 Abs. 2 BPersVG eingeräumten Recht, zur Durchführung seiner Aufgaben rechtzeitig und umfassend unterrichtet zu werden. Wer für die Dienststelle zu handeln habe, sei in § 7 BPersVG geregelt. Dienststellenleiter im Sinne von § 7 BPersVG seien der Präsident sowie die beiden Vizepräsidenten; darüber hinaus sei der Abteilungsleiter ZA als Vertreter in personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten bestellt werden. Weil § 7 BPersVG abschließend regele, wer dem Personalrat gegenüber zur Vertretung der Dienststelle befugt sei, sei es nicht zulässig, daß der Dienststellenleiter in § 7 BPersVG nicht genannte Beschäftigte, die sonst zu selbständigen Entscheidungen in Personalangelegenheiten der Dienststelle befugt seien, generell zu seinem Sondervertreter in Personalratsangelegenheiten bestelle. Da Regierungsdirektor O. nach § 7 BPersVG nicht befugt gewesen sei, gegenüber dem Personalrat für die Dienststelle zu handeln, habe er das Mitwirkungsverfahren nicht rechtswirksam einleiten können. Die Erklärung des Bezirkspersonalrats, er sei mit der beabsichtigten Entlassung einverstanden, könne daher nicht als wirksam abgegeben angesehen werden. Die angefochtenen Bescheide seien deshalb aufzuheben, ohne daß es eines Eingehens auf die weiteren zwischen den Beteiligten umstrittenen Fragen bedürfe.

Die Beklagte hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 22. März 1988 aufzuheben und die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Oldenburg – 3 – Kammer Osnabrück – vom 25. September 1985 zurückzuweisen.

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts.

Der Kläger stellt den Antrag,

die Revision zurückzuweisen,

hilfsweise,

das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Er verteidigt im wesentlichen das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision der Beklagten ist begründet. Sie führt unter Aufhebung des angefochtenen Urteils zur Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz.

Rechtsgrundlage für die Entlassung des Klägers ist § 31 Abs. 1 Nr. 2 des Bundesbeamtengesetzes – BBG –. Hiernach kann ein Beamter auf Probe wegen mangelnder Bewährung (Eignung, Befähigung und fachliche Leistung) entlassen werden. Das Berufungsgericht ist zu Unrecht zu dem Ergebnis gelangt, die Entlassung des Klägers sei schon deshalb rechtswidrig, weil der Personalrat nicht gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 4 des Bundespersonalvertretungsgesetzes – BPersVG – bei der Entlassung mitgewirkt habe.

Gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 4 in Verbindung mit § 78 Abs. 2 Satz 2 BPersVG wirkt der Personalrat bei der Entlassung eines Beamten auf Probe nur auf Antrag mit. Dabei ist der Beschäftigte von der beabsichtigten Maßnahme rechtzeitig vorher in Kenntnis zu setzen. Diese gesetzlich vorgeschriebene Unterrichtung über die beabsichtigte Maßnahme soll den Beschäftigten nach dem Sinn und Zweck dieser Regelung zu dem nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz in seiner Entscheidungsfreiheit liegenden Entschluß veranlassen, ob die Personalvertretung in seiner Angelegenheit in einem Beteiligungsverfahren zwischen ihr und der Dienststelle vor der beabsichtigten Maßnahme gemäß § 72 BPersVG tätig werden soll. Wird der Antrag auf Beteiligung des Personalrats gestellt, ist gemäß § 68 Abs. 2 BPersVG die Personalvertretung zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten, nach § 72 Abs. 1 BPersVG ist die beabsichtigte Maßnahme vor der Durchführung mit dem Ziele der Verständigung rechtzeitig und eingehend mit ihr zu erörtern.

Zwar ist, wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat, in der hier einschlägigen Bestimmung des § 72 BPersVG im zweiten Abschnitt des Bundespersonalvertretungsgesetzes „Formen und Verfahren der Mitbestimmung und Mitwirkung” im Gegensatz zu der für das Mitbestimmungsverfahren einschlägigen Vorschrift des § 69 Abs. 2 BPersVG nicht ausdrücklich vorgeschrieben, daß der Leiter der Dienststelle den Personalrat von der beabsichtigten Maßnahme unterrichtet und seine Zustimmung beantragt. Das bedeutet indes nicht, daß für das Mitwirkungsverfahren etwas anderes gelten kann. § 7 BPersVG regelt generell, wer für den Bereich des Personalvertretungsrechts den Dienstherrn repräsentiert und für ihr handelt. Dieses Handeln des Leiters der Dienststelle für die Dienststelle bezieht sich auf die durch die Dienststelle zu treffenden personalvertretungsrechtlichen Entscheidungen und die Wahrnehmung von Befugnissen sowie die Erfüllung von Aufgaben, die der Dienststelle nach diesem Gesetz obliegen. Hierzu gehört auch die in § 72 Abs. 2 und § 68 Abs. 2 BPersVG vorgesehene Pflicht, die Personalvertretung zur Durchführung ihrer Aufgaben rechtzeitig und umfassend zu unterrichten (Fischer/Goeres, GKÖD V, K § 7 Rz 5 und § 72 Rz 7; Dietz/Richardi, BPersVG, § 7 Rz 1 und § 72 Rz 9; Altvater/Bacher/Sabottig/Schneider/Thiel, BPersVG, § 72 Rz 3).

Nach § 7 Satz 2 BPersVG kann sich der Leiter der Dienststelle bei Verhinderung durch seinen ständigen Vertreter vertreten lassen. Bei obersten Bundesbehörden kann er auch den Leiter der Abteilung für Personal- oder Verwaltungsangelegenheiten, bei Bundesoberbehörden ohne nachgeordnete Dienststellen und bei Behörden der Mittelstufe auch den jeweils entsprechenden Abteilungsleiter zu seinem Vertreter bestimmen. Welche Folgen sich indes aus einer fehlerhaften Einleitung des personalvertretungsrechtlicher Mitwirkungsverfahrens, die das Berufungsgericht angenommen hat, ergeben, bedarf hier keiner Entscheidung. Selbst wenn das Mitwirkungsverfahren bei der Entlassung des Klägers nicht fehlerfrei eingeleitet worden sein sollte, kann sich dieser hierauf nicht mit Erfolg berufen.

Der Personalrat als der mit der Organisation vertraute Partner des Dienststellenleiters in allen personalvertretungsrechtlichen Angelegenheiten hatte die Möglichkeit, entsprechende Einwendungen zu erheben (§ 72 Abs. 2 Satz 2 BPersVG). Versäumt er dies – wie im vorliegenden Fall geschehen –, so verliert er sein Rügerecht und kann den Mangel im weiteren Verlauf des Mitwirkungsverfahrens nicht mehr beanstanden (so für den Fall des Mitbestimmungsverfahrens: BVerwGE 78, 72 ≪76 f.≫ unter Hinweis auf das Urteil des Bundesarbeitsgerichts vom 31. März 1983 – 2 AZR 384/81 – ≪BAGE 44, 37≫). Daß ein derartiger Mangel auch im Verhältnis zwischen der Beklagten und dem Beamten unbeachtlich (geworden) ist, hat der erkennende Senat im Urteil vom 23. Februar 1989 – BVerwG 2 C 8.88 – (zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt) für das Mitbestimmungsverfahren rechtsgrundsätzlich entschieden. Die gleichen Erwägungen gelten auch für das Mitwirkungsverfahren.

Wie das Mitbestimmungsverfahren dient auch das Mitwirkungsverfahren nicht in erster Linie den Individualinteressen eines Beschäftigten. Vielmehr sind vornehmlich das Wohl aller Beschäftigten und die Verhältnisse in der Dienststelle als Ganzes die Richtschnur des personalvertretungsrechtlichen Handelns (BVerwGE 68, 197 ≪201≫ mit weiteren Nachweisen). Der Personalrat hat als Repräsentant aller Bediensteten durch die Wahrnehmung der ihm eingeräumten Befugnisse die Beteiligung der Bediensteten an der Regelung des Dienstes und der Dienst- und Arbeitsverhältnisse zu verwirklichen und insoweit die Interessen der Bediensteten in der Dienststelle zu vertreten (BVerwGE 66, 291 ≪297≫; 68, 197 ≪201≫). Die ordnungsgemäße Einleitung des Mitwirkungsverfahrens nach § 7 BPersVG durch den Dienststellenleiter bezweckt dabei, die Bedeutung des Personalrats hervorzuheben und zu verdeutlichen (vgl. auch BVerwGE 78, 72 ≪75≫; BAGE 44, 37 ≪46≫; 54, 215 ≪224≫). Grundsätzlich können deshalb auch durch derartige vom Personalrat nicht beanstandete formelle Mängel bei der Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens, die dessen Zustimmung zu der beabsichtigten Maßnahme nicht bleibend ausschließen (vgl. BVerwGE 78, 12 ≪77≫), nicht Rechte des einzelnen Beschäftigten berührt werden. Das gilt jedenfalls dann, wenn sich diese Hansel – wie in der Regel – nicht auf eine ausdrücklich zu der beabsichtigten Maßnahme erteilte Zustimmung auszuwirken vermögen. So liegt der Fall hier. Das Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung gab auf Antrag des Klägers dein Personalrat Gelegenheit zur Mitwirkung bei der beabsichtigten Entlassung des Klägers. Dieser erklärte sich unter dein 10. Februar 1983 mit der Maßnahme einverstanden. Die Entlassungsverfügung ist darauf unter dem 11. Februar 1983 erlassen und dein Kläger am 12. Februar 1983 zugestellt worden.

Auch das Bundesarbeitsgericht hat in Übereinstimmung hiermit für den Fall der Mitbestimmung im Urteil vom 6. März 1985 – 4 AZR 228/83 – (PersV 1987, 514) im Zusammenhang mit § 75 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG entschieden, daß der Personalrat der Übertragung einer vorübergehend ausgeübten höherwertigen Tätigkeit an einen Angestellter, auf Dauer auch ohne Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens wirksam zustimmen kann. Zur Begründung hat es unter anderen ausgeführt, § 69 Abs. 2 bis 5 BPersVG regele nur, welches Verfahren der Dienststellenleiter bei der Einholung der Zustimmung des Personalrats und bei der Verweigerung der Zustimmung zu beachten habe; für die vom Personalrat beschlossene und erteilte Zustimmung selbst schreibe das Gesetz jedoch kein bestimmtes Verfahren vor. Abschließend weist das Bundesarbeitsgericht darauf hin, daß es widersinnig wäre, wenn eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme trotz Zustimmung des Personalrats deshalb rechtswidrig wäre, weil der Arbeitgeber ein notwendiges Mitbestimmungsverfahren nicht eingeleitet habe; das sei mit den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht vereinbar.

Die Urteile des erkennenden Senats vom 28. August 1986 – BVerwG 2 C 67.85 – (Buchholz 237.5 § 42 Nr. 5 = ZBR 1987, 159) sowie vom 12. März 1987 – BVerwG 2 C 39.85 – (Buchholz 237.6 § 39 Nr. 4 = ZBR 1987, 286) sowie der Beschluß vom 13. Juni 1988 – BVerwG 2 B 45.88 – widersprechen diesem Ergebnis nicht. Diese Entscheidungen beruhen darauf, daß der erkennende Senat an die Auslegung der in jenen Verfahren einschlägigen Vorschriften des Hessischen, Niedersächsischen bzw. Schleswig-Holsteinischen Personalvertretungsgesetzes durch die Vorinstanzen gebunden war. Denn sowohl die Frage, durch wen sich der Dienststellenleiter gegenüber der Personalvertretung vertreten lassen kann, als auch die, welchen Einfluß der Mangel in der Einleitung den Mitbestimmungsverfahrens auf eine hierauf ergangene Entscheidung des Personalrats hat, ist in Anwendung irrevisiblen Landespersonalvertretungsrechts beantwortet worden. Das trifft hier nicht zu.

Da das angefochtene Urteil hiernach revisibles Recht verletzt, ist es aufzuheben. Sine abschließende Entscheidung ist dem erkennenden Senat verwehrt. Das Berufungsgericht hat keine tatsächlichen Feststellungen zu der Rechtmäßigkeit der Entlassungsverfügung getroffen, sondern vielmehr ausgeführt, daß es – ausgehend von seiner Rechtsauffassung – keines Eingehens auf die weiteren zwischen den Beteiligten umstrittenen, die mangelnde Bewährung in der Probezeit betreffenden Fragen bedürfe. Da das Revisionsgericht diese tatsächlichen Feststellungen nicht nachholen kann, ist die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Die Entscheidung über die Kosten bleibt der Schlußentscheidung vorbehalten.

Unterschriften

Dr. Schwarz, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Dr. Müller, Dr. Maiwald

Fundstellen

Haufe-Index 1213616

MDR 1990, 671

DVBl. 1989, 1155