BVerwG Urteil vom 24.11.1983 - 2 C 28.82

Entscheidungsstichwort (Thema)

Revisibilität (Landesbeamtenrecht, Landespersonalvertretungsrecht). Stufenvertretung: Anhörung des (örtlichen) Personalrats durch die – Bewährung (Beamter auf Probe): Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn

Leitsatz (amtlich)

Zur Revisibilität von Vorschriften eines Landespersonalvertretungsgesetzes. Unschädlichkeit eines Fehlers bei der internen Willensbildung der Personalvertretung in bezug auf eine beteiligungspflichtige Maßnahme des Dienstherrn. Ausreichender Zeitraum für die Bewährung eines Probebeamten.

Normenkette

VwGO § 137 Abs. 1; BRRG § 127 Nr. 2; NBG § 39 Abs. 1 Nr. 2; BBG § 31 Abs. 1 Nr. 2; Nds. PersVG- F. 1974 - § 40 Abs. 6; Nds. PersVG - F. 1974 - § 72 Abs. 1-2, § 78 Abs. 1 Nr. 8, § 82 Abs. 3; BPersVG § 32 Abs. 3, § 69 Abs. 1-2, § 72 Abs. 1-2, § 78 Abs. 1 Nr. 4, § 82 Abs. 2

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Urteil vom 23.02.1982; Aktenzeichen 5 OVG A 102/80)

VG Hannover (Entscheidung vom 27.02.1980; Aktenzeichen 1 VG A 74/77)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 23. Februar 1982 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Die 1928 geborene Klägerin besitzt seit 1969 die Approbation als Apothekerin. Nach Tätigkeit in einer Apotheke und Unterrichtstätigkeit wurde sie am 1. August 1975 von dem beklagten Landesversorgungsamt als Pharmazierätin im Beamtenverhältnis auf Probe beim Versorgungskrankenhaus Bad Pyrmont eingestellt und ihr die Leitung der Krankenhausapotheke übertragen. Vorher hatte die Klägerin bereits mehrfach die Krankenhausapotheke als Urlaubsvertretung geführt.

Nach Aufnahme der Tätigkeit der Klägerin traten noch im Jahre 1975 in der Zusammenarbeit mit den Ärzten, dem Pflegepersonal und der Verwaltung des Krankenhauses Schwierigkeiten auf. Diese beruhten nach der Darstellung der Klägerin auf einer unzureichenden personellen Ausstattung der Krankenhausapotheke und des weiteren darauf, daß im Herbst 1975 bereits die für das Jahr 1975 zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel verbraucht gewesen seien. Von selten des Krankenhauses wurde der Klägerin noch 1976 wiederholt vorgeworfen, die Abteilungen und Stationen würden unzureichend mit Medikamenten und Verbandstoffen versorgt, sie bestelle zu kleine Mengen, und die Bearbeitung der eingehenden Rechnungen dauere zu lange. Dies wurde u.a. in einem Vermerk über eine Dienstbesprechung am 5. April 1976 festgehalten, der der Klägerin in Ablichtung übersandt wurde.

Mit Bericht vom 4. August 1976 unterrichtete das Versorgungskrankenhaus das beklagte Amt darüber, daß die Klägerin ihre Arbeits- und Verhaltensweise nicht geändert habe, obwohl die Apotheke seit Monaten personell voll besetzt sei und zudem das Personal durch die Einstellung einer pharmazeutisch-technischen Assistentin qualitativ eine Verbesserung erfahren habe. Hierüber unterrichtete das beklagte Amt die Klägerin unter dem 30. August 1976 und wies sie darauf hin, daß beabsichtigt sei, sie zum 31. Dezember 1976 zu entlassen; ihr wurde anheimgestellt, sich zu der geplanten Maßnahme zu äußern. Davon machte die Klägerin zunächst keinen Gebrauch. Im Rahmen des daraufhin eingeleiteten Entlassungsverfahrens erstellte der stellvertretende Chefarzt des Versorgungskrankenhauses unter dem 19. Oktober 1976 über die Klägerin eine abschließende dienstliche Beurteilung mit dem Gesamturteil „mangelhaft”.

Mit Schreiben vom 24. September 1976 beantragte das beklagte Landesversorgungsamt die Zustimmung des bei ihm bestehenden Bezirkspersonalrats zur Entlassung der Klägerin. Der beim Versorgungskrankenhaus bestehende Personalrat hatte bereits am 20. Juli 1976 auf eine Bitte des Verwaltungsleiters einstimmig beschlossen, „der vorgesehenen Kündigung” zuzustimmen, und dies auf Bitte des beklagten Amtes dem Bezirkspersonalrat unter dem 24. September 1976 mitgeteilt. Am 4. Oktober 1976 beschloß der Bezirkspersonalrat, der Entlassung zuzustimmen. Dies teilte der Vorsitzende des Bezirkspersonalrats dem beklagten Amt durch einen auf dessen Schreiben gesetzten Vermerk mit.

Durch den angegriffenen Bescheid vom 27. Oktober 1976 entließ das beklagte Amt die Klägerin mit Ablauf des Monats Dezember 1976 aus dem Beamtenverhältnis auf Probe. Zur Begründung führte es aus, die Klägerin habe die im Vermerk vom 5. April 1976 festgestellten Mängel in ihrer Arbeitsweise, auf die sie noch einmal in der Verfügung vom 30. August 1976 hingewiesen worden sei, nicht beheben können. Die Klägerin sei aufgrund ihrer dienstlichen Leistungen nicht in der Lage und werde es auch künftig nicht sein, die Aufgaben einer Leiterin der Apotheke beim Versorgungskrankenhaus in Bad Pyrmont sachgerecht wahrzunehmen. Somit habe sie sich in der bisherigen Probezeit nicht bewährt; es sei auch nicht zu erwarten, daß sie bis zum Ablauf der Probezeit die Eignung für die Leitung der Apotheke erlangen werde. Den Widerspruch der Klägerin gegen diesen Bescheid wies das beklagte Amt durch Bescheid vom 22. Februar 1977 als unbegründet zurück und legte anhand einzelner Vorgänge dar, daß die Klägerin die von ihr zu fordernde Befähigung trotz wiederholter Hinweise der Krankenhausverwaltung auf die aufgetretenen Mängel nicht habe unter Beweis stellen können; sie sei in ihrem Verhalten uneinsichtig und sei nicht fähig, sich als Leiterin der Apotheke in das Organisationsgefüge des Versorgungskrankenhauses einzugliedern.

Die hiergegen gerichtete Klage mit dem Antrag, den Bescheid des beklagten Amtes vom 27. Oktober 1976 sowie dessen Widerspruchsbescheid vom 22. Februar 1977 aufzuheben – mit der die Klägerin insbesondere eine fehlerhafte Information und Beteiligung der Personalräte sowie inhaltliche Fehlerhaftigkeit der Entlassung geltend machte – hat das Verwaltungsgericht Hannover durch Urteil vom 27. Februar 1980 abgewiesen. Die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein durch Urteil vom 23. Februar 1982 zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die förmlichen Voraussetzungen der Entlassung seien beachtet. Der zuständige Bezirkspersonalrat habe die erforderliche Zustimmung erteilt.

Zu Unrecht rüge die Klägerin, der Bezirkspersonalrat sei nicht ausreichend informiert worden. Der Bezirkspersonalrat habe sich anhand der ihm zugeleiteten Schreiben des beklagten Amtes ein ausreichendes Bild über die Gründe der beabsichtigten Entlassung machen können. Hinzu komme, daß an der Sitzung des Bezirkpersonalrats am 4. Oktober 1976 ein Abteilungsdirektor des beklagten Amtes teilgenommen und somit zu zusätzlichen Informationen zur Verfügung gestanden habe.

Die Entscheidung des Bezirkspersonalrats sei dem beklagten Amt durch den Vermerk des Vorsitzenden auf dem an den Bezirkspersonalrat unter dem 24. September 1976 gerichteten Schreiben auch ordnungsgemäß bekanntgegeben worden. Der Mitwirkung eines Vertreters der Gruppe der Beamten nach § 40 Abs. 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen (Nds. PersVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1972 (Nieders. GVBl. S. 231) habe es hierbei nicht bedurft, weil es sich bei der schlichten Mitteilung eines vom Personalrat gefaßten Beschlusses an die Dienststelle nicht um eine Vertretung im Sinne dieser Vorschrift handele.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin sei die angefochtene Entlassungsverfügung auch nicht deshalb rechtswidrig, weil der örtliche Personalrat nicht ordnungsgemäß beteiligt worden sei. Der örtliche Personalrat sei bereits vom Verwaltungsleiter des Versorgungskrankenhauses über die beabsichtigte Entlassung der Klägerin unterrichtet worden und habe dieser Maßnahme am 20. Juli 1976 einstimmig zugestimmt. Soweit in diesem Verfahren überhaupt ein formeller Fehler zu sehen sei – eine Anhörung des örtlichen Personalrats dürfe sich erübrigen, wenn wie hier der Stufenvertretung seine Stellungnahme bereits vorliege –, so berühre ein solcher Fehler nicht die beamtenrechtlichen und personalvertretungsrechtlichen Beziehungen zwischen dem Bezirkspersonalrat, dem beklagten Amt und der Klägerin.

Auch in materieller Hinsicht habe das beklagte Amt ohne gerichtlich nachprüfbaren Rechtsfehler aus den unzureichenden dienstlichen Leistungen der Klägerin den Schluß gezogen, daß sie die für die Führung der Apotheke erforderliche Eignung nicht besitze und sich deshalb nicht bewährt habe. Es sei nicht Aufgabe der Klägerin gewesen, den Bedarf der angeforderten Medikamente festzustellen, was sie aber offenbar getan habe. Die vom Verwaltungsgericht durchgeführte Beweisaufnahme habe ergeben, daß die einzelnen Stationen und Abteilungen des Versorgungskrankenhauses Bad Pyrmont nicht in ausreichendem Umfange mit Medikamenten und sonstigen Materialien versorgt worden seien. Ferner seien die Zweifel des beklagten Amtes hinsichtlich der Fähigkeit der Klägerin, Mitarbeiter zu führen und Rechnungen ordnungsgemäß zu bearbeiten, bestätigt worden.

Zu Unrecht rüge die Klägerin schließlich, ihr seien unzulässigerweise ihre dienstlichen Leistungen bis zum Monat Mai 1976 vorgehalten worden, die darunter gelitten hätten, daß bis zu diesem Zeitpunkt die Apotheke personell nicht voll besetzt gewesen sei. Hierzu habe das beklagte Amt im Widerspruchsbescheid ausdrücklich hervorgehoben, daß die Schwierigkeiten in der Versorgung der Stationen mit Medikamenten bis zum Mai 1976 von ihrem Dienstvorgesetzten als Einarbeitungsschwierigkeiten gesehen worden seien, die durch die räumlichen Unzulänglichkeiten und die personellen Mängel verstärkt worden seien. Zu Recht werde ihr dagegen vorgehalten, daß sich die dienstlichen Leistungen nicht gebessert hätten, nachdem seit dem 1. Mai 1976 eine personelle Verstärkung eingetreten sei.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihren erstinstanzlichen Klageantrag weiter. Sie rügt die Verletzung materiellen und – vorsorglich – formellen Rechts.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision bleibt in der Sache ohne Erfolg. Das angefochtene Urteil verstößt nicht gegen revisibles Recht. Die Entlassung der Klägerin aus dem Beamtenverhältnis auf Probe wegen mangelnder Bewährung gemäß § 39 Abs. 1 Nr. 2 des Niedersächsischen Beamtengesetzes in der Fassung vom 18. März 1974 (GVBl. S. 147), geändert durch Gesetz vom 12. Juli 1976 (GVBl. S. 183) – NBG –, ist rechtlich nicht zu beanstanden.

1. Die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Zustimmung des Bezirkspersonalrats zur Entlassung der Klägerin dem Beklagten durch einen vom Vorsitzenden des Bezirkspersonalrats, nicht aber auch von einem Vertreter der Beamtengruppe unterzeichneten Vermerk ordnungsgemäß erklärt werden konnte (a.A. für das Berliner Personalvertretungsgesetz BAG, Urteil vom 24. April 1979 – 6 AZR 409/77 – [DB 1979, 2185 = PersVertr. 1980, 328]; für das Bundespersonalvertretungsgesetz Fischer-Goeres, GKÖD V, Teil 1, K § 32 Rz 45; vgl. auch BVerwGE 21, 239 [246]), unterliegt nicht der Nachprüfung durch das Revisionsgericht. Es handelt sich um die Auslegung und Anwendung des § 40 Abs. 6 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen (Nds. PersVG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. April 1972 (Nieders. GVBl. S. 231). Der Inhalt dieses Gesetzes gehört weder dem Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO) noch grundsätzlich dem nach § 127 Nr. 2 BRRG allein revisiblen Landesbeamtenrecht an (vgl. Beschluß des erkennenden Senats vom 10. Juni 1977 – BVerwG 2 B 15.77 – [Buchholz 230 § 127 BRRG Nr. 34 = VerwRspr. 1978, Bd. 29, 442 f.]). Zwar können in den Personalvertretungsgesetzen der Länder auch Vorschriften beamtenrechtlichen Inhalts enthalten sein mit der Folge, daß die Auslegung und Anwendung dieser Vorschriften, weil es sich dabei – materiell – um Beamtenrecht handelt, gemäß § 127 Nr. 2 BRRG der revisionsgerichtlichen Prüfung unterliegen. Als Vorschriften solcher Art können insbesondere diejenigen in Betracht kommen, in denen geregelt ist, ob und in welcher Weise der Personalrat an beamtenrechtlichen Maßnahmen zu beteiligen ist (vgl. BVerwGE 66, 291 f. m.w.N.). Um die Auslegung und Anwendung von Vorschriften solchen Inhalts handelt es sich aber im vorliegenden Falle nicht, sondern allein darum, durch wen Erklärungen der Personalvertretung allgemein – nicht nur in beamtenrechtlichen Fällen – gegenüber der Dienststelle abzugeben sind. Hierfür kann nichts anderes gelten als für die Frage, ob die für Erklärungen bestimmter Behörden allgemein vorgeschriebene Form oder Zuständigkeit eingehalten ist, die auch im Falle beamtenrechtlicher Erklärungen nicht dem revisiblen Landesbeamtenrecht zuzuordnen ist (vgl. Beschluß vom 10. Juni 1977 – BVerwG 2 B 15.77 – [a.a.O.]; BVerwGE 13, 303 [307]; Urteil vom 13. Mai 1976 – BVerwG 2 C 26.74 – [Buchholz 237.4 § 35 HmbBG Nr. 1]).

2. Die Revision vermag nicht mit der Meinung durchzudringen, die angegriffene Entlassung sei wegen nicht ordnungsgemäßer Anhörung des (örtlichen) Personalrats durch den mitwirkenden Bezirkspersonalrat fehlerhaft. Das Berufungsgericht hat sich zwar für die Ansicht, daß sich unter den festgestellten Umständen eine Anhörung in Form eines unmittelbaren Herantretens des Bezirkspersonalrats an den (örtlichen) Personalrat gemäß § 82 Abs. 3 Nds. PersVG erübrigt habe, nicht abschließend entschieden. Es hat sich aber auf den Standpunkt gestellt, daß ein insoweit etwa gegebener Fehler sich nicht auf die getroffene beamtenrechtliche Maßnahme des beklagten Amtes ausgewirkt habe. Inwieweit diese Auffassung des Berufungsgerichts der revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt, bedarf keiner abschließenden Erörterung, da sie jedenfalls sachlich nicht zu beanstanden ist. Sie entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach die Frage, ob die zur Ausübung des Beteiligungsrechts berufene Stufenvertretung dem Personalrat der Dienststelle des betroffenen Beamten in der vorgeschriebenen Weise Gelegenheit zur Äußerung gegeben hat, einen internen Vorgang bei der Willensbildung der Personalvertretung betrifft, der die Rechtmäßigkeit der beteiligungspflichtigen Maßnahme des Dienstherrn nicht berührt (vgl. Urteil vom 27. September 1962 – BVerwG 2 C 164.61 – [ZBR 1963, 213]; vgl. auch BVerwGE 21, 240 [246 ff.] sowie ferner auch Urteil des BAG vom 3. Februar 1982 – 7 AZR 907/79 – [NJW 1982, 2791]). Der von der Revision hervorgehobene Umstand, daß der Dienstherr den vom Wortlaut des Gesetzes abweichenden zeitlichen Ablauf kannte und selbst mit veranlaßt hatte, gibt jedenfalls unter den hier festgestellten Umständen, zumal angesichts des tatsächlich vorliegenden Einverständnisses des (örtlichen) Personalrats, keinen Anlaß zu einer anderen Betrachtungsweise.

3. Die Revision zieht die Rechtmäßigkeit der Entlassung auch deshalb in Zweifel, weil die Information der Personalvertretungen durch den Beklagten hinsichtlich des ihnen unter anderem mitgeteilten Vorhalts, durch die beanstandete Arbeitsweise der Klägerin seien Rabatte und Skonti verlorengegangen, falsch gewesen sei. Indessen findet dieses Vorbringen – unabhängig von seiner Entscheidungserheblichkeit – schon in den Tatsachenfeststellungen des Berufungsgerichts keine Stütze. Diese ergibt sich insbesondere nicht – wie die Revision wohl meint – aus der allgemeinen Bezugnahme des Berufungsgerichts auf die Gerichtsakten, in denen sich eine Ablichtung des Entwurfs einer Vorprüfungsniederschrift der beim Beklagten bestehenden Vorprüfungsstelle vom 20. Dezember 1977 befindet, in welcher es nach Erörterung verschiedener Gruppen von Rechnungen heißt, es sei „bei den hier in Rede stehenden Fällen” trotz Nichteinhaltung der Zahlungsbedingungen nicht zu einem Verlust von Skonti gekommen. Das Revisionsgericht ist aber mangels zulässiger und begründeter Verfahrensrügen an den vom Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt gebunden und kann nur ihn seiner rechtlichen Beurteilung zugrunde legen (§ 137 Abs. 2 VwGO).

4. Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß der Beklagte ohne gerichtlich nachprüfbaren Rechtsfehler die Eignung der Klägerin zur Führung der Krankenhausapotheke und somit ihre Bewährung verneint habe, ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Berufungsgericht ist zutreffend von der Rechtsprechung des erkennenden Senats ausgegangen, wonach die Entscheidung des Dienstherrn, ob der Beamte sich in der Probezeit nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung bewährt hat, einen Akt wertender Erkenntnis des für die Beurteilung zuständigen Organs des Dienstherrn darstellt und diese Entscheidung gerichtlich nur darauf überprüfbar ist, ob der Begriff der mangelnden Bewährung und die gesetzlichen Grenzen der Beurteilungsermächtigung verkannt sind, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt und ob allgemeine Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt worden sind, und wonach sich die Beurteilungsermächtigung des Dienstherrn auch darauf erstreckt, die zahlreichen Anforderungen zu bestimmen, denen der Beamte im Rahmen seiner Laufbahn gewachsen sein muß (vgl. BVerwGE 11, 139; 15, 39; 21, 127; Beschluß des erkennenden Senats vom 28. Mai 1980 – BVerwG 2 B 22.80 – [Buchholz 237.7 § 34 LBG NW Nr. 3]). Aus dieser Rechtsprechung ergibt sich auch nicht, wie die Revision meint, daß der für die Bewährung der Klägerin zur Verfügung stehende Zeitraum für ein abschließendes negatives Urteil des Dienstherrn nicht ausgereicht habe. Ob und welcher Zeitraum vor Ablauf der laufbahnrechtlichen Probezeit hierfür ausreicht, hängt von den Umständen des Einzelfalles ab, insbesondere von der Art und Schwere des Versagens gegenüber den vom Dienstherrn gestellten Anforderungen. Die Würdigung dieser Umstände durch den Dienstherrn hat das Berufungsgericht angesichts der seiner Nachprüfung gezogenen Grenzen zu Recht nicht beanstandet. Dabei ist zu bemerken, daß für die Bewährung der Klägerin nicht nur die von der Revision genannten vier Monate zur Verfügung standen, sondern die gesamte Zeit des Probebeamtenverhältnisses vom 1. August 1975 bis zum 31. Dezember 1976 (zur Möglichkeit von Rückschlüssen aus noch später eingetretenen Umständen vgl. auch BVerwGE 61, 200 [209]; 62, 280 [287] m.w.N.). Diese Zeit ist in dem angegriffenen Entlassungsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. Februar 1977 ersichtlich auch berücksichtigt worden. Die Zeit vor dem 1. Mai 1976 ist nicht unberücksichtigt geblieben, sondern mit der Maßgabe berücksichtigt worden, daß unter dem Gesichtspunkt der Einarbeitung sowie unzureichender personeller Ausstaltung die aufgetretenen Mängel der Klägerin nicht zur Last gelegt wurden.

5. Die von der Revision vorsorglich erhobene Rüge einer Verletzung der Aufklärungspflicht durch das Berufungsgericht (§ 86 Abs. 1 VwGO) kann ihr schon deshalb nicht zum Erfolg verhelfen, weil das Berufungsgericht von den Tatsachen, die nach Ansicht der Revision hätten festgestellt werden müssen – daß eine unmittelbare Anhörung des örtlichen Personalrats durch den Bezirkspersonalrat nicht stattgefunden habe und daß der Vorsitzende des Bezirkspersonalrats nicht der Beamtengruppe angehöre – ersichtlich ausgegangen ist. Es hat ihnen lediglich nicht die rechtliche Bedeutung beigemessen, die die Revision für richtig hält. Dies ist aber keine Frage der Aufklärungspflicht, sondern der materiellen Rechtsanwendung.

6. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Fischer, Dr. Franke, Dr. Lemhöfer, Sommer, Dr. Müller

Fundstellen

Dokument-Index HI1528572