Flächenverbrauch versus Wohnungsbau: ein Experten-Streit

Der Bau von bezahlbaren Wohnungen ist ein Ziel der Bundesregierung – ein anderes ist es, möglichst keinen weiteren Boden zu versiegeln. Was mal für 2020 geplant war, wurde schon auf 2030 verschoben: den Flächenverbrauch auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen. Die Politik muss mehr tun, fordern Experten.

In den vergangenen Jahren sei das Thema Flächensparen hinter die Diskussion der Rolle des Bodens als Engpassfaktor für bezahlbaren Wohnraum zurückgetreten, sagte der Trierer Wirtschaftswissenschaftler Dirk Löhr bei einem Fachgespräch des Parlamentarischen Beirats für nachhaltige Entwicklung in Berlin. Da die Baulandneuausweisungen aber in der Regel dort stattfänden, wo sie am wenigsten benötigt würden, "handelt es sich dabei nur bedingt um einen Zielkonflikt", meinte Professor Löhr.

Um das Ziel zu erreichen, das Wachstum der Siedlungs- und Verkehrsflächen auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen, braucht es verstärkte Anstrengungen – da waren sich die geladenen Experten einig. Um das ursprünglich für 2020 vorgesehene Ziel der Bundesregierung zu erreichen, das inzwischen um zehn Jahre "nach hinten" verschoben wurde – nämlich den Flächenverbrauch auf 30 Hektar pro Tag zu begrenzen –, sei ein stärkerer Fokus auf kompaktere Siedlungsformen nötig, erklärte Löhr von der Hochschule Trier: "und auf den Vorrang der Innen- vor der Außenentwicklung".

Baurecht: Instrumentarium für die Innenentwicklung verschärfen

Die Hauptursache des anhaltend hohen Flächenverbrauchs finde sich nicht im Baurecht an sich, betonte Thomas Preuss, Teamleiter Ressourcen und Immissionsschutz beim Deutschen Institut für Urbanistik (Difu), "auch wenn Ansatzpunkte für erforderliche Ergänzungen und Weiterentwicklungen bestehen und stärker auf eine an Nachhaltigkeitszielen ausgerichtete Anwendung des Baurechts hingewirkt werden sollte".

Vor allem das Instrumentarium für die Innenentwicklung – und hier insbesondere die Mobilisierung von Flächen – müsse geschärft werden. Daneben wirkten sich jedoch auch einige fiskalische Rahmenbedingungen zum Teil kontraproduktiv auf die flächenpolitischen Ziele aus. "Daher ist eine isolierte Debatte um einzelne Instrumente nicht zielführend", so Preuss.

Außerdem müssten Bund und Länder "ökonomische Fehlanreize" abbauen. Bereits in einem umfangreichen Arbeitspapier des Difu im Auftrag des Umweltbundesamtes von 2018 wurde unter anderem kritisiert, dass noch immer neue Industrie- und Gewerbegebiete auf der "grünen Wiese" subventioniert werden. Relevante Förderprogramme müssten systematisch auf die Vereinbarkeit mit den flächenpolitischen Zielen überprüft werden. Gerade in den strukturschwachen Gebieten sei ein Umdenken nötig.

Professor Löhr sieht gute Steuerungsmöglichkeiten auf der Angebotsseite für Bauland. "Vor Vornahme von Baulandausweisungen sollten verpflichtende Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen vorgenommen werden, die auch die Folgekosten berücksichtigen", regte er an.

Naturschützer fordern zügig den Netto-Null-Flächenverbrauch

Der Flächenverlust liege aktuell bei 60 Hektor pro Tag, mahnte Stefan Petzold vom Naturschutz-Bundesverband Nabu an. Ziel müsse sein, so schnell wie möglich zu einem Netto-Null-Flächenverbrauch zu gelangen. Flächen müssten besser vor Bebauung geschützt werden. Petzold verwies auf die Bodenschutzklausel in § 1a Baugesetzbuch. Darin heißt es: "Mit Grund und Boden soll sparsam und schonend umgegangen werden; dabei sind zur Verringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarmachung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen sowie Bodenversiegelungen auf das notwendige Maß zu begrenzen".

Der Boden sei nach den Ozeanen der zweitgrößte Kohlenstoffspeicher, so der Nabu-Vertreter. "Effektiver Bodenschutz ist also auch Klimaschutz", sagte Petzold. Der Flächenverbrauch habe aber auch ökonomische Auswirkungen: etwa hohe Infrastrukturkosten für Neubauprojekte. "Statt immer mehr in die Fläche zu bauen, muss es gelingen, durch Umnutzung und Aufstockung von Büro-, Industrie-, Bestandswohngebäuden und Infrastruktur Wohn- und anderen Nutzraum zu schaffen", verlangte Petzold.

Flächenverbrauch: Bundesländer gewähren Kommunen mehr oder weniger Freiraum

In Nordrhein-Westfalen (NRW) haben Kommunen mehr Freiheit bei der Baulandausweisung erhalten. Der Landtag hatte im Juli 2019 im Landesentwicklungsplan (LEP) den Passus gestrichen, der den täglichen Flächenverbrauch auf fünf Hektar pro Tag begrenzt hat. Profitieren von den neuen Regeln sollen vor allem kleine Orte auf dem Land und kleinere Ortsteile, die wachsen wollen. In Bayern gilt erst gar keine verbindliche Obergrenze. Fünf Hektar pro Tag sind nur ein Richtwert. Dem bayerischen Statistischen Landesamt zufolge waren es zuletzt zirka zehn Hektar Fläche täglich, die verbraucht wurden.

Die Flächen-Sparziele von Bund und Ländern werden dem Nabu zufolge nach wie vor nicht erreicht. In Niedersachsen etwa wurden zuletzt (Stand Januar 2020) im Schnitt 6,8 Hektar landwirtschaftlich genutzter oder naturbelassener Fläche pro Tag überbaut. Es folgen mit ähnlichen Zahlen Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein. Den höchsten Verbrauch hatte Thüringen (13 Hektar täglich).

BBSR: Große regionale Unterschiede beim bundesweiten Flächenverbrauch

Bundesweit gibt es große regionale Unterschiede beim Flächenverbrauch für neue Siedlungen, Gewerbe und für die Verkehrsinfrastruktur. Zwischen 2011 und 2014 ist der tägliche Verbrauch im Durchschnitt auf 69 Hektar pro Tag gesunken, wie eine Auswertung des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) aus dem Jahr 2019 zeigt. Im Untersuchungszeitraum 2009 bis 2012 lag der durchschnittliche Verbrauch in Deutschland noch bei 74 Hektar pro Tag.

Während die durchschnittliche Fläche pro Einwohner in den kreisfreien Großstädten um 1,6 Prozent zurückging, stieg sie jedoch in den dünn besiedelten ländlichen Landkreisen um 1,5 Prozent. Dem BBSR zufolge haben ausgerechnet Kommunen mit schrumpfender oder stagnierender Bevölkerung in den analysierten Zeiträumen weitere Gewerbeflächen und Bauland für Wohnungsbau ausgewiesen, obwohl ausreichend Flächenpotenziale zur Wiedernutzung vorhanden gewesen seien.

Bis zum Jahr 2030 will die Bundesregierung den Flächenverbrauch auf unter 30 Hektar pro Tag verringern. So hat es das Bundeskabinett im Januar 2017 in der "Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie – Neuauflage 2016" festgelegt. Im Klimaschutzplan vom November 2016 strebt die Bundesregierung bis 2050 sogar das Flächenverbrauchsziel Netto-Null (Flächenkreislaufwirtschaft) an – eine Zielsetzung der Europäischen Kommission.


Difu-Arbeitspapier "Instrumente zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme" (2018)


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Schlagworte zum Thema:  Stadtplanung, Grundstück, Wohnungsbau