BVerwG Beschluss vom 28.12.1994 - 6 P 35.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Antragsbefugnis, keine – für Feststellungsbegehren der erstzuständigen Personalvertretung wegen Abbruch des Verfahrens nach Einleitung des Stufenverfahrens. Stufenverfahren, Einleitung des –

Leitsatz (amtlich)

Der erstzuständigen Personalvertretung fehlt es an der Antragsbefugnis für das Feststellungsbegehren, daß durch den Abbruch des Stufenverfahrens ihr Mitbestimmungsrecht verletzt worden sei.

Normenkette

BPersVG § 69

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Beschluss vom 17.06.1993; Aktenzeichen TK 454/93)

VG Frankfurt am Main (Entscheidung vom 07.12.1992; Aktenzeichen IX/V K 5014/91)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 17. Juni 1993 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, welche Personalvertretung gerichtlich klären lassen kann, ob die übergeordnete Dienststelle ein Stufenverfahren gegenüber der Stufenvertretung abbrechen durfte.

Der zu 1 beteiligte Oberfinanzpräsident beantragte die Zustimmung des bei ihm gebildeten Bezirkspersonalrats, des Antragstellers, zur Versetzung von mehreren Beamten. Dieser lehnte die Zustimmung mit Schreiben vom 2. März 1990 ab. Nach Vorlage an das zu 2 beteiligte Bundesministerium der Finanzen bat der Minister seinerseits den Hauptpersonalrat, den Beteiligten zu 3, um Zustimmung zu der Versetzung. Dieser erklärte, daß er sich dem Standpunkt des Antragstellers anschließe, und bezog sich auf dessen Äußerungen. Der Minister teilte daraufhin dem Beteiligten zu 3 mit, daß keine wirksame Zustimmungsverweigerung im Sinne von § 77 Abs. 2 BPersVG vorliege und er den Beteiligten zu 1 angewiesen habe, zwei der betroffenen Beamten mit dem Ziele der Versetzung abzuordnen.

Der Antragsteller hat das Beschlußverfahren eingeleitet und zuletzt beantragt, festzustellen, daß die Zustimmung zu den beabsichtigten Versetzungen durch den Beteiligten zu 3 endgültig verweigert worden sei, hilfsweise, daß die Versetzung der beiden ursprünglich dafür vorgesehenen Beamten durch den Beteiligten zu 1 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletze. Er hat die Auffassung vertreten, der Minister habe das Mitbestimmungsverfahren zu Unrecht abgebrochen. Dadurch würden auch seine, des Antragstellers, Interessen berührt.

Das Verwaltungsgericht hat eine anderweitige Feststellung getroffen und den Antrag im übrigen abgelehnt. Es sah die Vorlage des Beteiligten zu 1 an das zu 2 beteiligte Ministerium als verspätet an und hat mit dieser Begründung festgestellt, daß der Antragsteller seine Zustimmung zu der inzwischen nur noch beabsichtigten Versetzung des Beamten B. endgültig verweigert habe.

Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat der Verwaltungsgerichtshof den angefochtenen Beschluß geändert und den Antrag des Antragstellers insgesamt abgelehnt. Zur Begründung hat er ausgeführt: Nachdem inzwischen feststehe, daß die Vorlage des Beteiligten zu 1 an das Ministerium nicht verspätet gewesen und daher das Beteiligungsverfahren durch die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht endgültig beendet worden sei, hätten die Beteiligten „nur noch wegen des Hilfsantrags darüber gestritten, ob durch den Abbruch des Stufenverfahrens das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers” verletzt worden sei, und zwar nur, soweit es die den Beamten B. betreffende Maßnahme angehe. Der Hilfsantrag sei zwar noch Gegenstand des Verfahrens, er sei jedoch unzulässig. Soweit der Antragsteller mit ihm geltend mache, daß das Stufenverfahren im Anschluß an die Zustimmungsverweigerung des Beteiligten zu 3 zu Unrecht abgebrochen worden sei, fehle es dem Antragsteller an der Antragsbefugnis. Diese Befugnis setze nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesarbeitsgerichts voraus, daß der Antragsteller eines Beschlußverfahrens eine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition innehabe, deren Inhalt und Umfang er gerichtlich klären lassen und deren Rechtsbeeinträchtigung er ebenso gerichtlich abwehren könne. Eine derartige Rechtsposition stehe dem Antragsteller in bezug auf das Mitbestimmungsverfahren nicht mehr zu. Nach Einleitung des Stufenverfahrens sei der Personalrat des Ausgangsverfahrens am Mitbestimmungsverfahren nicht mehr beteiligt. Sobald nämlich eine Stufenvertretung mit der Maßnahme befaßt sei, trete sie in alle Aufgaben und Befugnisse ein, die sonst dem Personalrat zustünden. Dies geschehe in der Weise, daß die personalvertretungsrechtlichen Kompetenzen vom Personalrat auf die Stufenvertretung übergingen, der Personalrat sie entsprechend verliere. Allein das Interesse daran, daß das Beteiligungsverfahren in seinem Sinne ausgehe, vermittele ihm keine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition in bezug auf das Stufenverfahren. Im Stufenverfahren habe daher allein die Stufenvertretung die Rechte der Personalvertretung wahrzunehmen. Nur sie könne etwaige Beeinträchtigungen der von ihr wahrzunehmenden Befugnisse abwehren, wie es auch allein ihre Angelegenheit sei, im Erfolgsfalle das Verfahren aus eigenem Recht weiterzuführen. Der Umstand, daß nach dem auf höherer Ebene erfolgten Abbruch die beabsichtigte Maßnahme letztlich wieder auf der Ebene durchgeführt werde, auf der das Verfahren seinen Ausgang genommen habe, ändere an diesen personalvertretungsrechtlichen Rechtsbeziehungen nichts.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde. Mit ihr rügt der Antragsteller eine unrichtige Anwendung des Prozeßrechts. Er meint, die Antragsbefugnis sei ihm zu Unrecht abgesprochen worden. Wenn die übergeordnete Dienststelle das Verfahren unberechtigterweise abbreche, werde dadurch das Verfahren auf dieser Stufe beendet. Es lebten dann wieder die Rechte des Personalrats auf der ursprünglichen Ebene auf. In diese Rechtsposition greife der ungerechtfertigte Abbruch durch die übergeordnete Dienststelle ein. Eine entsprechende Rechtsverletzung müsse vom Personalrat daher geltend gemacht werden können.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

unter Abänderung der Beschlüsse des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 17. Juni 1993 und des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 7. Dezember 1992 festzustellen, daß die Zustimmung zu den beabsichtigten Versetzungen durch den Beteiligten zu 3 endgültig verweigert worden ist,

hilfsweise festzustellen, daß die Versetzung der Beamten durch den Beteiligten zu 1 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt.

Der Beteiligte zu 1 verteidigt die Beschwerdeentscheidung. Er verweist darauf, daß der Antragsteller sein eigentliches Ziel mit dem Hilfsantrag verfolge. Dieser sei unbegründet. Wegen des Übergangs der Zuständigkeiten und Rechte sei allein der Beteiligte zu 3 befugt gewesen, eine etwaige Verletzung seiner Rechte geltend zu machen. Dieser habe jedoch für ein entsprechendes Vorgehen keine Notwendigkeit gesehen.

Der Beteiligte zu 3 äußert sich dahin, daß er die Entscheidung des Beteiligten zu 2 eingehend geprüft und im Ergebnis dieser Prüfung für nicht widerlegbar gehalten habe, weil es an Tatsachen gefehlt habe, auf die einer der in § 77 Abs. 2 BPersVG genannten Zustimmungsverweigerungsgründe hätte gestützt werden können.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist teils unzulässig und im übrigen unbegründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Antragsbefugnis des Antragstellers für den erstinstanzlich gestellten Hilfsantrag zutreffend verneint.

1. Der erstinstanzlich gestellte Hauptantrag, den der Antragsteller mit der Rechtsbeschwerde als deren Hauptantrag wiederaufgreift, steht seit dem Beschwerdeverfahren zwischen den Verfahrensbeteiligten nicht mehr im Streit. Dem Antragsteller ist es daher verwehrt, zu diesem Antrag im Wege der im Rechtsbeschwerdeverfahren unzulässigen Antragsänderung zurückzukehren. Das ergibt sich im einzelnen aus folgendem:

Dem Hauptantrag, festzustellen, daß die Zustimmung zu den beabsichtigten Versetzungen durch den Beteiligten zu 3 endgültig verweigert worden sei, hat das Verwaltungsgericht in der Weise entsprochen, daß es eine anderweitige Feststellung getroffen und den Antrag im übrigen abgelehnt hat. Es hat dem Antrag dadurch stattgegeben, daß es festgestellt hat, der Antragsteller habe seine Zustimmung zu der inzwischen nur noch beabsichtigten Versetzung des Beamten B. endgültig verweigert. Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat der Antragsteller nicht etwa Anschlußbeschwerde erhoben, weil seinem Hauptantrag nicht entsprochen worden sei, sondern lediglich die Zurückweisung der Beschwerde beantragt. Wie das Beschwerdegericht in tatsächlicher Hinsicht und – mangels diesbezüglicher Rüge – für das Rechtsbeschwerdegericht verbindlich festgestellt hat, hat der Antragsteller, nachdem im Beschwerdeverfahren unstreitig geworden war, daß die Vorlage des Beteiligten zu 1 an das Ministerium nicht verspätet gewesen und daher das Beteiligungsverfahren durch die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers nicht endgültig beendet worden sei, mit den Beteiligten auch „nur noch wegen des Hilfsantrags darüber gestritten, ob durch den Abbruch des Stufenverfahrens das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers” verletzt worden sei, und zwar nur, soweit es die den Beamten B. betreffende Maßnahme angehe. Eine Feststellung zu dem anderen, vom erstinstanzlichen Beschlußausspruch abweichenden Streitgegenstand, daß die Zustimmung zu „den beabsichtigten Versetzungen”, also zu einer Mehrzahl von Maßnahmen, durch den Beteiligten zu 3, also durch eine andere Personalvertretung, endgültig verweigert worden sei, stand daher nach der Anhörung im Beschwerdeverfahren nicht mehr im Streit. Hiervon abgesehen würde es dem Antragsteller für einen derartigen Antrag, der lediglich darauf ausgerichtet ist, eine rechtliche Folgewirkung aus der mit dem Hilfsantrag begehrten Feststellung feststellen zu lassen, genauso an der Antragsbefugnis fehlen, wie dies auch für den Hilfsantrag der Fall ist.

2. Soweit sie den Hilfsantrag des Antragstellers betrifft, ist die Rechtsbeschwerde hingegen zulässig. Rechtsschutzbedürfnis und Feststellungsinteresse an der begehrten Feststellung sind selbst dann nicht entfallen, wenn inzwischen im Anschluß an die Abordnung des Beamten B. auch die damit vorbereitete Versetzung erfolgt sein sollte. Eine etwa bereits vollzogene Versetzung (vgl. dazu Urteil vom 13. November 1986 – BVerwG 2 C 20.84 – BVerwGE 75, 138; Beschluß vom 16. September 1994 – BVerwG 6 P 32.92 –) könnte nämlich noch abgeändert oder rückgängig gemacht werden. Ist dies aber möglich, ohne daß dem tatsächliche oder rechtliche Hindernisse entgegenstehen, so läßt sich allein mit dem Vollzug der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme ein Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses oder des Feststellungsinteresses nicht begründen. In einem solchen Falle kann vielmehr die zuständige Personalvertretung weiterhin die Fortsetzung eines etwa zu Unrecht abgebrochenen Mitbestimmungsverfahrens verlangen und dies notfalls auch in einem Beschlußverfahren durchsetzen (vgl. Beschlüsse vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 18.90 – PersR 1993, 307 = ZTR 1993, 385, vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 27.92 – und vom 16. September 1994 – BVerwG 6 P 32.93 –). Als Anstoß dafür – oder aber als Grundlage für eine etwa erforderliche gerichtliche Durchsetzung des Anspruchs – kann die begehrte Feststellung dienen, daß durch den Maßnahmevollzug das Mitbestimmungsrecht verletzt worden sei. An einem darauf abzielenden Antrag besteht daher weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis und ein Feststellungsinteresse.

3. Die Rechtsbeschwerde ist jedoch nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Recht entschieden, daß der Antrag unzulässig sei, weil es dem Antragsteller an der Antragsbefugnis fehle.

Diese Befugnis setzt nach der vom Beschwerdegericht zutreffend wiedergegebenen Rechtsprechung des Senats voraus, daß der Antragsteller eines Beschlußverfahrens eine personalvertretungsrechtliche Rechtsposition innehat, deren Inhalt und Umfang er gerichtlich klären lassen und deren Beeinträchtigung er ebenso gerichtlich abwehren kann (Beschlüsse vom 19. Dezember 1980 – BVerwG 6 P 11.79 – Buchholz 238.3 A § 35 BPersVG Nr. 1, vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39 und vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 28.92 –). Eine derartige Rechtsposition steht dem Antragsteller in bezug auf das hier strittige Mitbestimmungsverfahren nicht mehr zu. Zwar wurzelt in dem Mitbestimmungsrecht der erstzuständigen Personalvertretung ein ihr zustehender und – wie bereits dargelegt – auch durchsetzbarer Anspruch auf Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens, so wie es in § 69 BPersVG vorgesehen ist. Für die Dienststelle und die übergeordnete Dienststelle bedeutet dies auch, daß die Maßnahme in Respektierung dieses Anspruchs erst durchgeführt werden darf, wenn dieses förmliche Beteiligungsverfahren abgeschlossen ist. Wie der Senat jedoch weiterhin schon entschieden hat, gehen die an die rechtzeitige und beachtliche Zustimmungsverweigerung anknüpfenden Rechte der erstzuständigen Personalvertretung mit der Einleitung des Stufenverfahrens auf die Stufenvertretung über (Beschluß vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 28.92 –). Nach Einleitung des Stufenverfahrens, d.h. dann, wenn die übergeordnete Dienststelle die Stufenvertretung von der beabsichtigten und im Beteiligungsverfahren streitigen Maßnahme unterrichtet sowie die Zustimmung zu ihr beantragt hat, ist der Personalrat des Ausgangsverfahrens am Mitbestimmungsverfahren nicht mehr beteiligt; von Beginn des Stufenverfahrens an, aber auch erst dann, tritt die Stufenvertretung in alle personalvertretungsrechtlichen Rechte und Pflichten ein, die bis dahin der erstzuständigen Personalvertretung gegenüber der nachgeordneten Dienststelle zugestanden haben, wobei diese Rechte und Pflichten nunmehr gegenüber der übergeordneten Dienststelle bestehen (Beschluß vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 28.92 –). Von diesem Zeitpunkt an hat also die Stufenvertretung die Verhandlungen mit der Dienststelle, der sie zugeordnet ist, also mit der übergeordneten Dienststelle im Sinne von § 69 Abs. 3 BPersVG, in eigener Verantwortung zu führen. Wenn sie in der Sache anderer Auffassung ist als die erstzuständige Personalvertretung, kann sie der Maßnahme zustimmen. Sie kann sich aber auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht – ausdrücklich oder stillschweigend – der Auffassung der übergeordneten Dienststelle anschließen. Das kommt etwa in Betracht, wenn diese Dienststelle die Mitbestimmungspflichtigkeit der Maßnahme nachträglich verneint oder aber die Zustimmungsverweigerung wegen des Inhalts der ihr beigefügten Gründe für unbeachtlich hält. Ist die Stufenvertretung hingegen in einem solchen Falle anderer Meinung als die ihr gegenüberstehende Dienststelle, so hat die Stufenvertretung selbst – und nur sie selbst – eine gerichtliche Klärung diesbezüglicher Streitfragen herbeizuführen, etwa dazu, ob ein Mitbestimmungsrecht überhaupt gegeben ist oder aber ob die Zustimmungsverweigerung auf beachtliche Gründe gestützt ist; obsiegt sie im Beschlußverfahren, so ist das Beteiligungsverfahren auf der Ebene fortzusetzen, auf der das Mitbestimmungsrecht oder die Beachtlichkeit der Zustimmungsverweigerung streitig geworden ist (Beschlüsse vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – a.a.O. und vom 2. November 1994 – BVerwG 6 P 28.92 –). Dies ist durch rechtzeitigen und tatsächlich wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten. Hingegen haben die erstzuständigen Personalvertretungen nicht die Möglichkeit, ihre von derjenigen der Stufenvertretung divergierende Auffassung abseits vom Stufenverfahren, gleichsam auf eigene Faust, im Rechtswege durchzusetzen.

Der Umstand, daß im Anschluß an den auf höherer Ebene erfolgten Abbruch des Verfahrens die beabsichtigte Maßnahme letztlich wieder auf derjenigen Ebene durchgeführt wird, auf der das Verfahren seinen Ausgang genommen hat, rechtfertigt keine andere Würdigung. Eine Rückübertragung der auf die Stufenvertretung übergegangenen Befugnisse sieht das Gesetz nicht vor. Auch lebt das mit Einverständnis oder Duldung der Stufenvertretung abgebrochene Beteiligungsverfahren mit der Durchführung der Maßnahme nicht von neuem auf. Die ursprünglich zuständig gewesene Personalvertretung hat vielmehr die Ergebnisse des Stufenverfahrens hinzunehmen. Das gilt nicht nur für die Folgen bewußt abweichender Entscheidungen der Stufenvertretung, wie es hier, wenn nicht in der Form des Duldens, so doch zumindest in der Form der nachträglichen Billigung anzunehmen ist. Nichts anderes würde selbst für die Folgen eines nachlässigen Betreibens des Verfahrens durch die Stufenvertretung gelten, etwa dann, wenn dieses zur Beendigung des Verfahrens im Wege der Zustimmungsfiktion führte. Auch diese Rechtsfolgen wären nach § 69 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. Abs. 2 Satz 5 BPersVG für alle Personalvertretungen, also auch für die ursprünglich zuständig gewesene, unabänderlich.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1200527