BVerwG Beschluss vom 16.09.1994 - 6 P 32.92

Entscheidungsstichwort (Thema)

Versetzung, Mitbestimmung des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle bei der –. aufnehmende Dienststelle, Mitbestimmung des Personalrats der – bei der Versetzung. Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt, Mitbestimmung bei der – in Fällen der „Topfwirtschaft”. Topfwirtschaft, – und Mitbestimmung bei der Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt

Leitsatz (amtlich)

1. Bei der Versetzung eines Beamten hat grundsätzlich, d.h. wenn dies vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich anders geregelt ist, auch der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle mitzubestimmen. Eine ausdrücklich andere gesetzliche Regelung liegt weder vor, wenn der Mitbestimmungstatbestand mit „Versetzung”, noch wenn er mit „Versetzung zu einer anderen Dienststelle” bezeichnet wird (teilweise Änderung der bisherigen Rechtsprechung des Senats).

2. Zur Mitbestimmung bei der Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt in den Fällen der sog. „Topfwirtschaft”.

Normenkette

SPersVG § 80 Abs. 1 Buchst. a Nrn. 3, 6

Verfahrensgang

OVG des Saarlandes (Beschluss vom 29.09.1992; Aktenzeichen 5 W 3/92)

VG des Saarlandes (Entscheidung vom 16.03.1992; Aktenzeichen 9 AK 14/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde der Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes – Senat für Personalvertretungssachen – Land – vom 29. September 1992 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, welche Personalvertretung bei der Versetzung eines Beamten von einem Ministerium zu einer nachgeordneten Dienststelle mitzubestimmen hat.

Im Staatlichen Gesundheitsamt Saarbrücken war seit März 1990 der Dienstposten des Verwaltungsleiters vakant. Hierfür hatten sich sowohl der Regierungsamtsrat S. beworben, der beim übergeordneten Ministerium, dem damaligen Ministerium für Gesundheit und Soziales, tätig war (jetzt Ministerium für Frauen, Arbeit, Gesundheit und Soziales), als auch der Regierungsamtmann I., stellvertretender Verwaltungsleiter des Gesundheitsamtes und zugleich Vorsitzender des Antragstellers, des bei dem Ministerium gebildeten Hauptpersonalrats.

Mit Schreiben vom 9. August 1990 teilte die beteiligte Ministerin dem Antragsteller mit, sie beabsichtige, den Beamten S. mit Wirkung vom 1. Oktober 1990 „zum Gesundheitsamt Saarbrücken als Verwaltungsleiter zu versetzen”. Hierzu erbat sie die Zustimmung des Antragstellers. Nachdem dieser erklärt hatte, daß er sich mangels ausreichender Informationen zu einer Entscheidung außerstande sehe, verfügte die Beteiligte am 30. August 1990 die Versetzung des Regierungsamtsrates S. zum vorgesehenen Zeitpunkt. Das teilte sie dem Antragsteller durch Schreiben vom 13. September 1990 unter Hinzufügung der vermißten Angaben zur Qualifikation des Beamten mit. Der Antragsteller versagte daraufhin am 21. September 1990 seine Zustimmung zur Versetzung des Regierungsamtsrats S. zum Gesundheitsamt als Verwaltungsleiter. Dabei berief er sich auf § 80 Abs. 1 Buchst. a) Nr. 3 und Nr. 6 SPersVG (Mitbestimmung bei Versetzung bzw. bei nicht nur vorübergehender Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt).

Am 25. September 1990 verfügte die Beteiligte, daß die Versetzung des Beamten erst am 2. November 1990 wirksam werden solle. Sie vertrat nunmehr den Standpunkt, es bedürfe nicht einer Beteiligung des Antragstellers an der Versetzung des inzwischen zum Regierungsoberamtsrat beförderten Beamten; zu beteiligen sei allein der örtliche („Haus”-)Personalrat ihres Ministeriums als Personalrat der abgebenden Dienststelle. Eine Übertragung von Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt sei mit der erst später wirksamen Versetzung nicht verbunden.

Der Antragsteller hat das Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Versetzung des Regierungsoberamtsrats S. vom Ministerium für Gesundheit und Soziales zum Staatlichen Gesundheitsamt Saarbrücken seiner Mitbestimmung unterlegen habe. Er hat zur Begründung vorgetragen, daß bei der in Rede stehenden Maßnahme an sich die Personalvertretungen sowohl der abgebenden als auch der aufnehmenden Dienststelle und an deren Stelle die zuständige Stufenvertretung zu beteiligen gewesen sei, weil sich die Maßnahme der Beteiligten über den Bereich ihrer eigenen Dienststelle hinaus ausgewirkt habe. Das gelte nicht nur für die Versetzung, sondern auch für die in der Versetzungsverfügung vom 30. August 1990 enthaltene Übertragung von Dienstaufgaben eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt.

Mit seinem Beschluß vom 16. März 1992 hat das Verwaltungsgericht die beantragte Feststellung getroffen. Es hat ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers an der Versetzung angenommen. Die Bewertung der dafür maßgeblichen Interessenlage spreche überwiegend für eine Beteiligung auch des Personalrats beim Gesundheitsamt bzw. – an dessen Stelle – des Antragstellers. Bei der Dienstpostenvergabe sei der Antragsteller hingegen nicht zu beteiligen gewesen, weil der Beamte S. bei Wirksamwerden der Versetzungsverfügung bereits in die Besoldungsgruppe A 13 eingewiesen gewesen sei.

Die hiergegen erhobene Beschwerde der Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 29. September 1992 zurückgewiesen und dies wie folgt begründet: Der Schutzzweck der Mitbestimmung bei der Versetzung lasse es personalvertretungsrechtlich als verfehlt erscheinen, die aus einheitlicher Kompetenz (für mehrere Dienststellen) getroffene Versetzungsmaßnahme der übergeordneten Behörde beteiligungsmäßig aufzuspalten und einseitig der für den abgebenden Bereich zuständigen Personalvertretung den Vorrang vor derjenigen zu geben, die für den ebenfalls betroffenen aufnehmenden Bereich zuständig sei. Vielmehr lege es der Verweigerungskatalog für die Mitbestimmung bei Personalmaßnahmen auch im Sinne eines voll ausschöpfbaren Mitbestimmungsrechts an der Personalangelegenheit „Versetzung” nahe, daß die diese Angelegenheit regelnde übergeordnete Dienststelle immer auch die ihr partnerschaftlich ebenfalls zugeordnete Personalvertretung beteilige, welche die (mitbetroffenen) Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle repräsentiere. Das sei hier gemäß § 54 Abs. 1 SPersVG der Antragsteller.

Zur Begründung der vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde trägt die Beteiligte vor: Bei der Versetzung von einer übergeordneten zu einer nachgeordneten Behörde handele es sich um eine Personalangelegenheit der abgebenden Dienststelle. Zwar werde mit der Besetzung des künftigen Dienstpostens auch eine Angelegenheit der aufnehmenden Dienststelle geregelt. Diese sei jedoch nach Landesrecht nicht als solche mitbestimmungspflichtig, sondern nur im Zusammenhang mit einer Einstellung, Beförderung oder nicht nur vorübergehenden Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt. Ansonsten finde bei der schlichten Versetzung eine Beteiligung nur in der abgebenden Dienststelle statt. Eine Ausnahme sei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur anzuerkennen, wenn von der aufnehmenden Dienststelle ein bestimmender Einfluß ausgehe. Schützenswerte Interessen der aufnehmenden Dienststelle rechtfertigten in den Fällen einer schlichten Dienstpostenvergabe keine Ausweitung dieser Ausnahme. Theoretisch sei hier allenfalls an den möglichen Weigerungsgrund zu denken, daß aus Gründen, die in der Person des zu versetzenden Beamten lägen, eine Gefährdung des Betriebsfriedens zu besorgen sei. Das sei jedoch im vorliegenden Fall nicht in Betracht gekommen. Auch die Entstehungsgeschichte der landesrechtlichen Regelung rechtfertige keine andere Auslegung. Im Gesetzgebungsverfahren, das der Gesetzesfassung von 1973 vorausgegangen sei, sei zwar in Erwägung gezogen worden, auch die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen. Dieser Gedanke habe sich jedoch nicht durchgesetzt. Dem Umstand, daß man damals irrtümlich darauf abgestellt habe, daß nach der – in Wahrheit anderslautenden – Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts diese Personalvertretung ohnehin zu beteiligen sei, könne dabei keine ausschlaggebende Bedeutung zukommen. Entscheidend müsse sein, daß der Gesetzgeber trotz mehrfacher Novellierungen bis heute davon abgesehen habe, eine Zuständigkeit sowohl der Personalvertretung der aufnehmenden als auch derjenigen der abgebenden Dienststelle zu regeln, wie dies in anderen Ländern teils der Fall sei.

Die Beteiligte beantragt,

die Beschlüsse des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 29. September 1992 und des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 16. März 1992 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers zurückzuweisen.

Der Antragsteller verteidigt den angefochtenen Beschluß. Er meint, die Entstehungsgeschichte lasse jedenfalls nicht den Schluß zu, daß der Gesetzgeber eine Zuständigkeit der Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle habe ausschließen wollen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß es sich bei der Versetzung eines in der obersten Dienstbehörde beschäftigten Beamten durch deren Leiter um eine Personalangelegenheit dieser Behörde handele. Danach sei allein deren Haus-Personalrat (und nicht der Hauptpersonalrat) an der Maßnahme zu beteiligen. Etwas anderes komme nur in Betracht, wenn entweder der Gesetzgeber eine Beteiligung auch der Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle vorsehe oder aber ein Fall des bestimmenden Einflusses der aufnehmenden Dienststelle vorliege. Beides sei hier nicht der Fall.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde der Beteiligten ist nicht begründet. Die Vorinstanzen haben den Antrag des Antragstellers zutreffend als zulässig behandelt und zu Recht die begehrte Feststellung getroffen.

1. Der Antrag des Antragstellers ist zulässig. Rechtsschutzbedürfnis und Feststellungsinteresse an der begehrten Feststellung sind weder vor Einleitung des Beschlußverfahrens noch später entfallen. Zwar ist die Versetzung vollzogen. Wenn es aber möglich ist, eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme abzuändern oder rückgängig zu machen, dann läßt sich allein mit ihrem Vollzug ein Wegfall des Rechtsschutzbedürfnisses oder des Interesses an der Feststellung, daß diese Maßnahme der Mitbestimmung unterliegt, noch nicht begründen. Insbesondere geht durch einen etwaigen gesetzeswidrigen Vollzug der Maßnahme das Beteiligungsrecht nicht gleichsam automatisch unter; es wird bei fortwirkenden, abänderbaren oder rückgängig zu machenden Maßnahmen auch nicht etwa durch eine Mißachtung gegenstandslos. Wird in einem solchen Falle die Verletzung oder das Fortbestehen eines Mitbestimmungsrechts rechtskräftig festgestellt, so hat daher der Dienststellenleiter entweder die mitbestimmungspflichtige Maßnahme, wenn sie von ihm ohne das gebotene Beteiligungsverfahren getroffen worden ist, kraft einer jedenfalls objektiv-rechtlich bestehenden Verpflichtung wieder rückgängig zu machen oder aber das nachzuholende Mitbestimmungsverfahren unverzüglich einzuleiten. Die nachträgliche Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens kann die Personalvertretung notfalls auch in einem Beschlußverfahren durchsetzen (vgl. Beschluß vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 18.90 – PersR 1993, 307 = ZTR 1993, 385; Beschluß vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 27.92 –). Als Grundlage dafür kann die begehrte Feststellung dienen. An einem darauf abzielenden Antrag bestehen daher weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis und ein Feststellungsinteresse.

Die genannten Voraussetzungen liegen hier vor. Weder die vollzogene Versetzung (vgl. dazu Urteil vom 13. November 1986 – BVerwG 2 C 20.84 – BVerwGE 75, 138) noch die vollzogene Übertragung des Dienstpostens eines Verwaltungsleiters bei dem Staatlichen Gesundheitsamt Saarbrücken sind Maßnahmen, die im Falle einer rechtswidrig unterbliebenen Mitbestimmung aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Lediglich die vorweggenommene Beförderung läßt sich nach der erfolgten Ernennung des Beamten S. nicht mehr rückgängig machen. Auf sie aber beziehen sich weder der Antrag des Antragstellers – dies ist im Rahmen der erstinstanzlichen Anhörung klargestellt worden (vgl. S. 8 des erstinstanzlichen Beschlusses) – noch der mit der Rechtsbeschwerde angegriffene Feststellungsausspruch.

2. Die Vorinstanzen haben auch zu Recht entschieden, daß dem Antragsteller als der zuständigen Stufenvertretung, die gemäß § 54 Abs. 1 des Saarländischen Personalvertretungsgesetzes vom 2. März 1989 (Amtsblatt S. 413) – SPersVG – an die Stelle des Personalrats des den versetzten Beamten aufnehmenden staatlichen Gewerbeaufsichtsamtes tritt, ein Recht zur Mitbestimmung an der Versetzung des Beamten S. zugestanden hat.

a) Nach § 80 Abs. 1 a) Nr. 3 SPersVG bestimmt der Personalrat in Personalangelegenheiten der Beamten mit bei der „Versetzung”. Weder durch den Wortlaut dieser Regelung noch sonst ist gesetzlich festgelegt, welcher Personalrat mitzubestimmen hat, insbesondere ob außer dem Personalrat der abgebenden auch der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist. Nach der Entstehungsgeschichte des Gesetzes ist von einer offenen, der Interpretation überlassenen Rechtslage auszugehen, wenngleich sich aus den Gesetzesmaterialien Anhaltspunkte dafür ergeben, daß auch die Beteiligung der aufnehmenden Dienststelle in Rechnung gestellt worden ist: Ein Entwurf der SPD-Landtagsfraktion vom 23. März 1971 (LT-Drucks. 6/292) sah in § 82 Abs. 2 bei Versetzungen und Abordnungen die Beteiligung der Personalräte der abgebenden wie der aufnehmenden Dienststelle vor. Eine solche klarstellende Regelung in diesem oder einem anderen Sinne ist zwar bei der an einen Gesetzentwurf der CDU-Landtagsfraktion (LT-Drucks. 6/827) anknüpfenden Novellierung im Jahre 1973 unterblieben. Dies geschah jedoch in erster Linie deshalb, weil in den Ausschußberatungen aufgrund einer Fehlinterpretation der Rechtsprechung angenommen wurde, daß ohnehin der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen sei (Niederschrift der Sitzung des Innenausschusses vom 20. März 1973 – IV 6/54 – S. 5). Offensichtlich war dies der Grund dafür, daß der Mitbestimmungstatbestand, der bis dahin – seit dem Personalvertretungsgesetz für das Saarland vom 10. September 1964, ABl S. 881 – auf „Versetzung zu einer anderen Dienststelle” lautete, nunmehr, möglicherweise in Anlehnung an § 99 BetrVG 1972, die schlichte Bezeichnung „Versetzung” erhielt und insoweit von der weit überwiegenden Mehrzahl der Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder abwich. Jedenfalls aber finden sich keine Anhaltspunkte dafür, daß sich der Gesetzgeber aus Anlaß dieser Novellierung des Gesetzes bewußt dafür entschieden hätte, den Personalrat der aufnehmenden Dienststelle nur unter engen Voraussetzungen zu beteiligen. Dies hat das Oberverwaltungsgericht des Saarlandes in den Gründen seines Beschlusses vom 29. September 1992 – 5 W 4/91 – unter Auswertung der Gesetzesmaterialien im einzelnen zutreffend dargelegt.

Der Annahme, daß die Regelung im dargelegten Sinne interpretationsfähig ist, steht im übrigen nicht entgegen, daß der Gesetzgeber auch in der Folgezeit trotz mehrfacher Novellierungen davon abgesehen hat, eine Zuständigkeit sowohl der Personalvertretung der abgebenden als auch derjenigen der aufnehmenden Dienststelle ausdrücklich zu regeln, wie dies in anderen Ländern teilweise bereits der Fall ist. Offensichtlich hat der saarländische Gesetzgeber trotz der inzwischen zutage getretenen Regelungsunterschiede in Bund und Ländern weiterhin auf eine entsprechende Klarstellung verzichtet. Die Beibehaltung einer derart offenen Norm, wie sie hier vorliegt, läßt daher nur den Schluß zu, daß er die weitere Konkretisierung der Zuständigkeitsfragen einer Fortentwicklung des Rechts durch Gesetzesinterpretation in der Praxis und in der Rechtsprechung überlassen hat.

Ergänzend wird zur Klarstellung noch auf folgendes hingewiesen: Soweit nach dem Wortlaut des jeweils anzuwendenden Personalvertretungsgesetzes der hier einschlägige Mitbestimmungstatbestand nicht bloß als „Versetzung”, sondern als „Versetzung zu einer anderen Dienststelle” bezeichnet worden ist, ergeben sich daraus keineswegs zwingend Unterschiede für die rechtliche Würdigung. Zwar hat der Senat in seinem Beschluß vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257, 259 aus dem Wortlaut des § 76 Abs. 1 Nr. 4 BPersVG („Versetzung eines Beamten zu einer anderen Dienststelle”) hergeleitet, daß die Versetzungsverfügung „zunächst einmal” der Mitbestimmung des Personalrats der abgebenden Dienststelle bedürfe. Dem ist jedoch eine Auslegung des Gesetzeswortlauts im Sinne einer vorrangigen oder gar einseitigen Zuordnung unter Ausschluß der aufnehmenden Dienststelle nicht zu entnehmen. Wenn der Gesetzgeber entgegen dem von ihm ins Auge gefaßten Schutzzweck (vgl. dazu nachfolgend b)) und entgegen der personalvertretungsrechtlichen Doppelnatur der Maßnahme (vgl. dazu nachfolgend c)) derartiges bewirken will, so muß er dies im Gesetz ausdrücklich regeln. Für den als „Versetzung zu einer anderen Dienststelle” bezeichneten Mitbestimmungstatbestand ist dies entgegen einer ersten, oberflächlichen Betrachtung, die an das Wort „zu” anknüpft, nicht zutreffend. Es geht insofern allein um die Bezeichnung einer Maßnahme, die einen Dienststellenwechsel bewirkt. Diese Bezeichnung entstammt dem Personalvertretungsgesetz des Bundes vom 5. August 1955, BGBl I S. 477. Mit ihr sollte nicht etwa der Aspekt der Ausgliederung aus der abgebenden Dienststelle, der nur ein Teilaspekt der Versetzung ist, einseitig hervorgehoben werden. Vielmehr ging es dem Gesetzgeber allein um eine Klarstellung des im Dienstrecht seinerzeit umstrittenen Begriffsverständnisses; für das Personalvertretungsrecht sollte klargestellt werden, daß für die Annahme einer Versetzung ein Wechsel der Dienststelle im Sinne von § 70 BPersVG maßgeblich sei (vgl. Molitor, Bundespersonalvertretungsgesetz, 2. Aufl., § 70 Anm. 6; Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl., § 76 Rdnr. 34).

b) Die an Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung auszurichtende Auslegung führt dazu, daß bei der Versetzung eines Beamten grundsätzlich auch die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen ist. Geschützt werden sollen durch dieses Mitbestimmungsrecht nämlich nicht nur die Interessen des zu Versetzenden oder der übrigen Beschäftigten der abgebenden, sondern auch diejenigen der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle. Das Oberverwaltungsgericht hat hierzu richtig und in Übereinstimmung mit der jüngeren Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschlüsse vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257, 262 und vom 3. Juli 1990 – BVerwG 6 P 22.87 – Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 18) darauf hingewiesen, daß die in § 80 Abs. 2 SPersVG (entsprechend § 77 Abs. 2 BPersVG) genannten Verweigerungsgründe, soweit sie an die kollektiven Interessen der Beschäftigten anknüpfen, sich sogar vorwiegend aus denjenigen der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle ergeben können. So berührt es deren Angelegenheiten, wenn zu prüfen ist, ob durch die Maßnahme etwa ein anderer Angehöriger dieser Dienststelle ungerechtfertigt benachteiligt wird oder ob die begründete Besorgnis besteht, daß der zu Versetzende durch sein Verhalten den Frieden in der Dienststelle stören werde. Darüber hinaus ist nicht zu verkennen, daß sich die Versetzung aus der Sicht der aufnehmenden Dienststelle jedenfalls in ihren Wirkungen wie eine Einstellung ausnimmt, bei der die Personalvertretung der einstellenden Dienststelle die vorbezeichneten Belange in gleicher Weise zu schützen hat (vgl. § 80 Abs. 1 a) Nr. 1 SPersVG). Denn Wesensmerkmal sowohl der Einstellung als auch der Versetzung ist jeweils die Eingliederung in eine neue Dienststelle (Urteil vom 20. April 1977 – BVerwG 6 C 154.73 – Buchholz 232 § 26 BBG Nr. 18); bei der Versetzung kommt lediglich die gleichzeitige Ausgliederung aus der alten Dienststelle hinzu. Demgemäß stellt das Bundesarbeitsgericht darauf ab, daß die Versetzung von einem Betrieb in einen anderen, die gemäß § 99 BetrVG der Mitbestimmung des Betriebsrates unterliegt, sich der Sache nach auch als eine Einstellung darstellt, so daß der Betriebsrat des aufnehmenden Betriebs ebenfalls zuzustimmen hat (vgl. BAGE 35, 228, 232 f. unter Hinweis auf die ganz herrschende Meinung in der betriebsverfassungsrechtlichen Literatur; ferner Beschlüsse vom 22. Januar 1991 – 1 ABR 18/90 – AP § 99 BetrVG 1972 Nr. 86 und vom 20. September 1990 – 1 ABR 37/90 – a.a.O. Nr. 84 Bl. 389 ff., 393). Dieser Rechtsauffassung schließt sich der erkennende Senat insoweit an, als er für die personalvertretungsrechtliche Mitbestimmung bei der Versetzung grundsätzlich – d.h. soweit vom Gesetzgeber nicht ausdrücklich anders geregelt – die Zuständigkeit auch des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle für gegeben hält.

c) Das Mitbestimmungsrecht des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle muß nicht etwa von vornherein dann entfallen, wenn eine eigenständige, von der aufnehmenden Dienststelle zu treffende „Maßnahme” im Zusammenhang mit der Versetzung nicht vorgesehen ist. Daran kann es fehlen, wenn sie selbst weder ausdrücklich noch stillschweigend eine Zustimmungserklärung abzugeben hat, weil etwa – wie hier – die übergeordnete Dienststelle den Beamten an eine nachgeordnete Dienststelle ihres Geschäftsbereichs versetzt. Die beamtenrechtliche Regelung der umfassenden Entscheidungs zuständigkeit kann nicht bewirken, daß der dem Mitbestimmungstatbestand der „Versetzung” innewohnende kollektive Schutzzweck, der alle von dieser Maßnahme betroffenen Beschäftigten einbezieht, hinsichtlich der Beschäftigten der aufnehmenden (oder aber der abgebenden) Dienststelle leerläuft. Vielmehr wird der Schutzzweck bereits dadurch berührt und muß daher zur Wahrung dieses Zweckes die Mitbestimmung auf beiden Seiten auslösen, wenn die eine Maßnahme organisationsrechtlich bindende Wirkung sowohl für die abgebende als auch für die aufnehmende Dienststelle hat. Es werden dann die Personalangelegenheiten mehrerer Dienststellen in einem Akt geregelt. Das ist beispielsweise immer dann der Fall, wenn eine übergeordnete Dienststelle – wie etwa hier ein Landesministerium – eine Versetzung zwischen ihrer eigenen und einer nachgeordneten oder zwischen zwei nachgeordneten Dienststellen ihres Geschäftsbereichs verfügt. Auch diese Versetzungen haben eine Doppelwirkung dergestalt, daß die Ausgliederung eines Bediensteten aus dem Bereich der abgebenden und die Eingliederung in den Bereich der aufnehmenden Dienststelle aus einheitlicher Zuständigkeit heraus durch einen einheitlichen Rechtsakt verfügt wird. So bewertet dies auch das Bundesarbeitsgericht (vgl. insbesondere Beschluß vom 20. September 1990 – 1 ABR 37/90 – a.a.O.). Es stellt darauf ab, daß die Versetzung eine zwar einheitliche, aber „doppelt betriebsbezogene” Maßnahme sei; daraus folge grundsätzlich die Mitbestimmung der Betriebsräte beider von der einheitlichen Maßnahme betroffenen Betriebe.

d) Diese Doppelwirkung führt dazu, daß es sich bei der Versetzung nach der personalvertretungsrechtlichen Natur der Sache nicht um eine Personalangelegenheit allein der abgebenden Stelle, wie der Oberbundesanwalt meint, oder der aufnehmenden Stelle handelt, sondern um eine solche beider in ihrem Personalbestand betroffenen Dienststellen. Daß diese Doppelwirkung eine rechtliche – und nicht nur faktische – ist, wird im Personalvertretungsrecht besonders deutlich bei „horizontalen” Versetzungen zwischen zwei gleichberechtigten Behörden, die in Versetzungsangelegenheiten ihrer Beschäftigten jeweils eigenständige Entscheidungskompetenz besitzen: Hier macht die doppelte Rechtswirkung, weil deren einer Teil außerhalb des Zuständigkeitsbereichs der entscheidenden Behörde eintritt, stets die – schriftlich oder mündlich, ausdrücklich oder stillschweigend zu erklärende – Zustimmung des Leiters der aufnehmenden Dienststelle erforderlich. Fälle dieser Art sind beispielsweise Versetzungen zwischen Behörden verschiedener Dienstherren oder verschiedener Geschäftsbereiche oder zwischen Behörden desselben Geschäftsbereichs, denen die oberste Dienstbehörde die Zuständigkeit für derartige Personalmaßnahmen übertragen hat.

e) Soweit der Senat bereits in seiner bisherigen Rechtsprechung in den Fällen der „horizontalen” Versetzung ein Beteiligungsrecht der Personalvertretung auch der aufnehmenden Dienststelle unabhängig von der Frage nach einem bestimmenden Einfluß anerkannt hat, wenn und soweit diese Dienststelle durch eigene Maßnahmen (z.B. Anträge, förmliche Einverständniserklärungen usw.) an der Versetzung aktiv mitgewirkt hat (vgl. Beschlüsse vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257 und vom 5. Dezember 1988 – BVerwG 6 P 6.86 – Buchholz 251.8 § 80 RhPPersVG Nr. 5), hat er damit nicht nur den personalvertretungsrechtlich relevanten Auswirkungen auf beide Dienststellen, sondern auch und vor allem der organisationsrechtlichen Doppelwirkung der Maßnahme Rechnung getragen. Denn das Erfordernis der behördlichen Mitwirkung beruht seinerseits darauf, daß in diesen Fällen die Versetzung von Rechts wegen – wegen ihrer rechtlichen Doppelwirkung – nicht gegen den Willen der aufnehmenden Dienststelle erfolgen kann.

In anderen Fällen, in denen die aufnehmende Dienststelle an der Versetzung nicht aktiv mitgewirkt hatte, war die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bislang von der Auffassung geprägt, daß der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle nur ausnahmsweise dann zu beteiligen sei, wenn diese einen „bestimmenden Einfluß” auf die Versetzung ausgeübt habe (so grundlegend Beschluß vom 26. Oktober 1962 – BVerwG 7 P 12.61 – BVerwGE 15, 90). Wie in dem angefochtenen Beschluß unter Hinweis auf die Rechtsprechung und das Schrifttum zutreffend dargelegt worden ist, hat die Formel vom „bestimmenden Einfluß” dazu geführt, daß in der Praxis eine Bandbreite von strengen und weniger strengen Anforderungen aufgestellt worden ist, die den „bestimmenden Einfluß” kennzeichnen sollen. Ob und in welcher Weise diese Anforderungen den Intentionen dieser Formel gerecht wurden, mag auf sich beruhen. Jedenfalls hat die Rechtsprechung mit und neben dieser Formel vom „bestimmenden Einfluß” nach der berechtigten Möglichkeit gesucht, die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle nicht nur ausnahmsweise, sondern zumindest in den Fällen einer überwiegenden Betroffenheit der von ihr vertretenen Beschäftigten zu beteiligen. Bereits in seinem Beschluß vom 6. November 1987 – BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257, 260 hat der Senat darauf hingewiesen, daß es bei dieser Formel darum ging, eine Beteiligung der für die aufnehmende Dienststelle zuständigen Personalvertretung herbeizuführen, wenn „das Schwergewicht der Maßnahme in ihrem Bereich liegt”. Letzteres aber ist ohnehin in der Mehrzahl der Fälle anzunehmen. In seinem Beschluß vom 3. Juli 1990 – BVerwG 6 P 22.87 – Buchholz 251.7 § 72 NWPersVG Nr. 18 hat der Senat ferner für den „Sonderfall” der Versetzung eines Lehrers von einer Gesamtschule an eine Realschule darauf abgestellt, daß die Interessenlage die Beteiligung der Personalvertretungen beider Dienststellen erfordere. Ein „bestimmender Einfluß” war dort nicht auszumachen, ebensowenig eine selbständige Mitwirkungshandlung auf seiten der aufnehmenden Dienststelle. Ähnlich verhält es sich aber auch bei „vertikalen” Versetzungen „von oben nach unten”. Nach der nunmehr vom Senat vertretenen Rechtsauffassung ist der bisherige „Umweg” über das Kriterium des bestimmenden Einflusses bzw. über die Feststellung einer wie auch immer zum Ausdruck gebrachten behördlichen Mitwirkungshandlung nicht mehr erforderlich. Ein komplexes System von Grundsätzen und Ausnahmen erübrigt sich damit.

f) Die „doppelte Dienststellenbezogenheit” der Maßnahme führt bei „vertikalen Versetzungen” (von der übergeordneten zur nachgeordneten Dienststelle und umgekehrt) nicht etwa zu einer Konzentration der Mitbestimmung bei der Stufenvertretung. Eine derartige Bündelung der Zuständigkeit für die Ausübung des Mitbestimmungsrechts mag zwar in den genannten Fällen zweckmäßig sein, ist jedoch nach geltendem Recht nicht vorgesehen. Die bei der höheren Dienststelle gebildete Stufenvertretung ist vielmehr als erstzuständige Personalvertretung immer nur ersatzweise „anstelle” des Personalrats einer bestimmten Dienststelle zu beteiligen (vgl. § 54 Abs. 1 SPersVG) und deshalb nicht dazu berufen, zentral die bei allen Dienststellen im Bereich der übergeordneten Dienststelle auftretenden personalvertretungsrechtlichen Belange erstmals geltend zu machen und dabei untereinander auszugleichen. Der Wortlaut und die systematische Stellung des § 54 Abs. 1 SPersVG (= § 82 Abs. 1 BPersVG) lassen es insbesondere nicht zu, die Zuständigkeit des örtlichen Personalrats einer Dienststelle, die sowohl über die Versetzung entscheidet als auch gleichzeitig in ihrem Personalbestand betroffen ist, durch die Zuständigkeit der Stufenvertretung zu verdrängen. Vielmehr ist umgekehrt die Erstzuständigkeit der Stufenvertretung als bloße Ersatz Zuständigkeit für die eigentlich zuständigen örtlichen Personalvertretungen ihrerseits vom Umfang der originären Zuständigkeit der „örtlichen” Personalräte abhängig, an deren Stelle sie tätig wird (vgl. schon Beschlüsse vom 14. April 1961 – BVerwG 7 P 8.60 – BVerwGE 12, 198, 201 f., vom 18. Oktober 1963 – BVerwG 7 P 2.63 – BVerwGE 17, 43, 54 und vom 19. Dezember 1975 – BVerwG 7 P 15.74 – BVerwGE 50, 80, 82 f.; stRspr, zuletzt: Beschlüsse vom 1. Oktober 1993 – BVerwG 6 P 7.91 – PersR 1993, 557 = ZfPR 1994, 50 und vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 7.92 –).

3. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts erweist sich übrigens aus einem weiteren Grunde jedenfalls im Ergebnis als zutreffend. Der Antragsteller hatte an der „Versetzung als Verwaltungsleiter” auch unter dem Gesichtspunkt einer nicht nur vorübergehenden Übertragung der Dienstaufgaben eines anderen Amtes mit höherem Endgrundgehalt mitzubestimmen (§ 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 6 SPersVG). Soweit die Vorinstanzen (das Verwaltungsgericht ausdrücklich, das Oberverwaltungsgericht möglicherweise stillschweigend) im Anschluß an die Rechtsauffassung der Beteiligten davon ausgegangen sind, dieser Mitbestimmungstatbestand habe deshalb nicht eingegriffen, weil der betroffene Beamte noch vor der „Versetzung als Verwaltungsleiter” nach A 13 befördert worden sei, ist dem nicht zu folgen.

a) Nach den in den Vorinstanzen abgegebenen Erklärungen der Beteiligten sind Beförderungsstellen der Besoldungsgruppe A 13 sowohl im Ministerium als auch im Staatlichen Gewerbeaufsichtsamt Saarbrücken nicht bindend bestimmten Funktionsstellen dieser Dienststellen zugeordnet. Sie werden also von Fall zu Fall dort verwendet, wo eine Beförderungsmöglichkeit ausgeschöpft werden soll (sog. „Topfwirtschaft”). Von einem „Amt mit höherem Endgrundgehalt” im engen Wortsinne des Mitbestimmungstatbestandes kann in derartigen Fällen zwar keine Rede sein. Dies darf jedoch nicht dazu führen, die Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 6 SPersVG bei sog. „Topfwirtschaft” gänzlich entfallen zu lassen. Das widerspräche insbesondere Sinn und Zweck dieses Mitbestimmungstatbestandes, der darin besteht, entsprechend der vom Gesetzgeber aufgegriffenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits die Vorentscheidung zugunsten einer mitbestimmungspflichtigen Beförderung, die schon mit einer entsprechenden Dienstpostenvergabe fällt, ihrerseits der Mitbestimmung zu unterwerfen. Es soll also einer faktischen Entwertung und Aushöhlung der Mitbestimmung vorgebeugt werden (Beschlüsse vom 12. Januar 1962 – BVerwG 7 P 1.60 – BVerwGE 13, 291 ≪295 f.≫ = Buchholz 238.3 § 70 PersVG Nr. 2 und vom 19. Dezember 1975 – BVerwG 7 P 15.74 – Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 1). In den Fällen der „Topfwirtschaft” ist daher auf eine Bewertung der Gesamtumstände (vgl. Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, BayPersVG, Art. 75 Rdnr. 48 unter Hinweis auf OVG Münster ZBR 1978, 111 = PersV 1980, 113 und VGH Mannheim ZBR 1988, 106 = PersV 1990, 130) abzustellen, insbesondere auf die übliche Einstufung, auf im konkreten Falle bestehende Einstufungsabsichten oder aber – mangels anderweitiger Anhaltspunkte – auf die jeweilige besoldungsmäßige Einstufung der Beamtenstelle des Dienstposteninhabers (vgl. Fischer/Goeres in Fürst GKÖD Band V K § 76 Rdnr. 16 a; Grabendorff/Windscheid/Ilbertz/Widmaier, BPersVG 7. Aufl., § 76 Rdnr. 11). Letzteres kann, soweit dem Regelbeförderungen nicht entgegenstehen, in der Weise sinnvoll geschehen, daß der bisherigen besoldungsmäßigen Einstufung des Betroffenen diejenige gegenüberzustellen ist, welche der letzte Verwalter des neuen Dienstpostens auf dieser Stelle innegehabt hat. Ergänzend können auch entsprechende Hinweise in der Ausschreibung des neu zu besetzenden Dienstpostens herangezogen werden.

Wären Dienstpostenvergabe, Versetzung und Beförderung zeitlich zusammengefallen oder aber die Beförderung den anderen beiden Vorgängen nachgefolgt, hätte sich bei Anwendung dieser Grundsätze eine Übertragung der Dienstaufgaben eines Amtes mit höherem Endgrundgehalt im Sinne des Mitbestimmungstatbestandes ergeben. Sie würde daran anknüpfen, daß der ausgewählte Beamte S. bei Ausschreibung der zu besetzenden Stelle (und noch bei Einleitung des Beteiligungsverfahrens) im Ministerium ein Amt der Besoldungsstufe A 12 innehatte und ihm ein Dienstposten zugewiesen werden sollte, dessen Verwalter besoldungsmäßig zuletzt nach A 13 eingestuft worden war.

b) Nichts anderes aber kann sich daraus ergeben, daß im vorliegenden Falle die Beförderung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 13 zwar nach der Auswahlentscheidung zugunsten von Dienstpostenvergabe und Versetzung, aber noch vor dem nachträglich hinausgeschobenen Wirksamwerden dieser Maßnahmen vollzogen wurde. Wollte man es zulassen, daß in einem solchen Falle die Mitbestimmung nach § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 6 SPersVG nachträglich entfiele, nur weil der ursprünglich – bei Einleitung des Mitbestimmungsverfahrens – vorgesehene zeitliche Zusammenhang von Versetzung, Dienstpostenvergabe und Beförderung ohne erkennbaren Grund auseinandergerissen worden ist, so ließe sich die Möglichkeit einer Ausschaltung der Mitbestimmung nach freiem Belieben des Ministeriums kaum noch ausschließen. Auch solchen Bestrebungen, die Mitbestimmung zu umgehen, wirkt die dargelegte neue Rechtsprechung des Senats zur regelmäßigen Mitbestimmung auch des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle bei der Versetzung entgegen. Denn sie bewirkt, daß in jedem Falle, in welcher Reihenfolge auch immer die zusammenhängenden Maßnahmen der Versetzung, Dienstpostenvergabe und Beförderung angegangen werden, zugunsten der für die aufnehmende Dienststelle zuständigen Personalvertretung rechtzeitig das Recht auf Mitbestimmung an einer diese Dienststelle berührenden Maßnahme einsetzt.

Unterschriften

Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1214141