BVerwG Beschluss vom 18.04.1986 - 6 P 31.84

Entscheidungsstichwort (Thema)

Gründe, Angabe von – für Verweigerung der Zustimmung zu mitbestimmungspflichtiger Maßnahme. Mitbestimmung, Angabe von Gründen für Verweigerung der Zustimmung zu Maßnahmen, die der – unterliegen. Zustimmung, Verweigerung der – zu Maßnahmen, die der Mitbestimmung unterliegen

Normenkette

BPersVG § 69 Abs. 2

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Beschluss vom 10.10.1984; Aktenzeichen BPV TK 5/83)

VG Darmstadt (Entscheidung vom 23.11.1982; Aktenzeichen K 8/82)

Tenor

Die Rechtsbeschwerden der Beteiligten zu 1) und 2) gegen den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 10. Oktober 1984 werden zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Leiter des Bahnhofs F., der Beteiligte zu 1), bat den Personalrat bei dem Bahnhof F., den Antragsteller, im Mai 1982 um Zustimmung zu den Dienstplänen Nr. 512 bis 514, 517 und 518, welche ab 23. Mai 1982 den Dienst der Fahrdienstleiter und Zugleiter im Bereich des Bahnhofs F. regeln sollten. Die Pläne sahen für diese Beschäftigten an Samstagen Pausen von 2 Std. u. 20 Min. Dauer bis zu 3 Std. u. 5 Min. Dauer vor.

Der Antragsteller verweigerte seine Zustimmung fristgerecht mit der Begründung, Dauer und Lage der Pausen entsprächen nicht dem Erholungsbedürfnis der betroffenen Beschäftigten. Die Pausenregelung führe vielmehr dazu, daß sich die Dienstschichten zu Lasten der zur Erholung und zur Wahrnehmung persönlicher und familiärer Belange zur Verfügung stehenden Freizeit verlängerten. Während einer Dienstschicht sei eine Pause von 30. Min. ausreichend. Die in den Dienstplänen vorgesehenen längeren Pausen könnten von den Beschäftigten nicht sinnvoll genutzt werden, weil es ihnen entweder nicht möglich oder nicht zuzumuten sei, ihre Wohnorte während dieser Pausen aufzusuchen. Die Verschlechterung der Arbeitszeit, zu der die Dienstpläne führten, sei neben den sonstigen Wechseldienstbelastungen unzumutbar.

Der Beteiligte zu 1) legte die Stellungnahme des Antragstellers dem Präsidenten der Bundesbahndirektion F., dem Beteiligten zu 2), als übergeordneter Dienststelle im Sinne des § 69 Abs. 3 BPersVG vor. Dieser führte das Stufenverfahren nicht weiter, sondern wies den Beteiligten zu 1) an, die Dienstpläne einzuführen. Dem kam der Beteiligte zu 1) nach.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß die Einführung der Dienstpläne Nr. 512 bis 514, 517 und 518 seiner Mitbestimmung unterlegen habe, soweit diese Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und die Pausen regelten.

Er ist der Auffassung, der Beteiligte zu 2) habe den Beteiligten zu 1) nicht anweisen dürfen, die Dienstpläne vor Abschluß des Stufenverfahrens in Kraft zu setzen, und der Beteiligte zu 1) habe dieser Weisung nicht nachkommen dürfen. Beide Beteiligten hätten nicht darüber zu entscheiden gehabt, ob die Einwendungen, die der Antragsteller gegen die Dienstpläne erhoben habe, berechtigt gewesen seien, zumal die Gründe, auf die sich die Einwendungen gestützt hätten, nicht offensichtlich mitbestimmungsfremd gewesen seien.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag entsprochen. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten zu 1) blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Zwischen den Verfahrensbeteiligten sei allein streitig, ob der Beteiligte zu 2) das vom Beteiligten zu 1) eingeleitete Stufenverfahren habe abbrechen und den Beteiligten zu 1) habe anweisen dürfen, die Dienstpläne in Kraft zu setzen, weil der Antragsteller seine Zustimmung aus Gründen verweigert habe, die nicht mitbestimmungsrelevant seien. Dies sei zu verneinen. Zwar dürfe die Personalvertretung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bei der Erstellung von Dienstplänen nicht unbeschränkt mitbestimmen. Hinsichtlich der mit einem Dienstplan getroffenen Regelung der Dauer und Lage von Ruhepausen, die nicht zur Arbeitszeit gehörten und daher nicht vergütet würden, stehe ihr jedoch – anders als in bezug auf betrieblich bedingte Arbeitsunterbrechungen (Betriebspausen) – ein Mitbestimmungsrecht zu. Von der Mitbestimmung ausgenommen seien die Pausen, welche die Dienstpläne, die den Gegenstand des Verfahrens bildeten, vorgesehen hätten, allerdings insoweit, als sie über die in sie eingeschlossenen Ruhepausen hinausgingen. Bei diesem Teil der Pausen handele es sich um Betriebspausen, weil sie allein von der Fahrplangestaltung der Deutschen Bundesbahn abhängig seien. Das genüge, um sie von der Mitbestimmung auszunehmen.

Die Einwendungen des Antragstellers hätten sich zwar nicht gegen Dauer und Lage der in Arbeitsunterbrechungen eingeschlossenen Ruhepausen, sondern gegen die Arbeitsunterbrechungen insgesamt gerichtet, bei deren Regelung er nicht mitzubestimmen habe. Gleichwohl seien die Gründe, aus denen er die Zustimmung zu den Dienstplänen verweigert habe, nicht unbeachtlich. Denn mit dem Hinweis, die Betriebspausen führten zu einer unvertretbaren Verlängerung der Dienstschichten und der Ausbleibezeit der betroffenen Beschäftigten und beschränkten deren Freizeit dadurch unzumutbar, habe er sich jedenfalls mittelbar auch gegen die zeitliche Lage der Dienstschichten gewandt. Diese Einwendungen hätten sich im Rahmen der Aufgaben eines Personalrats bei der Mitbestimmung über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit im Zusammenhang mit Dienstplänen gehalten. Denn der Personalrat habe darauf zu achten, daß die arbeitszeitrechtlichen Vorschriften berücksichtigt und berechtigte Wünsche der Beschäftigten in Einklang mit den dienstlichen Erfordernissen gebracht würden. Diesem Anliegen des Antragstellers habe auch entsprochen werden können, jedenfalls aber hätte eine andere Einteilung der Dienstschichten erwogen werden können.

Seien die Einwendungen, die der Antragsteller gegen die Dienstpläne erhoben habe, nach alledem unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts weder offensichtlich verfehlt noch mißbräuchlich und deswegen unbeachtlich gewesen, so hätten sich die Beteiligten zu 1) und 2) nicht über die fehlende Zustimmung des Antragstellers hinwegsetzen dürfen.

Gegen diesen Beschluß richten sich die vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerden der Beteiligten zu 1) und 2), mit denen sie der Auffassung des Beschwerdegerichts entgegentreten, der Beteiligte zu 2) habe das Stufenverfahren fortsetzen müssen, weil sich die Bedenken des Antragstellers gegen die Dienstpläne nicht auf Dauer und Lage der darin für Samstage vorgesehenen Pausen beschränkt, sondern mittelbar auch gegen die zeitliche Lage der Dienstschichten an diesen Tagen gerichtet hätten. Die Rechtsbeschwerdeführer meinen, die Gerichte hätten die Erklärungen, welche die Personalvertretung darüber abgegeben habe, weswegen sie ihre Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigere, im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren lediglich darauf zu prüfen, ob sie im Rahmen des in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestandes beachtlich seien. Dabei hätten sie vom Wortlaut dieser Erklärungen auszugehen, ohne ihn erweiternd interpretieren zu dürfen. Das letztere aber habe das Beschwerdegericht getan, indem es die eindeutig auf Lage und Dauer der Pausen an Samstagen beschränkten Einwendungen des Antragstellers dahin ausgelegt habe, daß der Antragsteller zugleich auch Beginn und Ende der Dienstschichten an Samstagen beanstandet habe. Damit habe es das materielle Personalvertretungsrecht, aber auch seine verfahrensrechtliche Pflicht verletzt, nur über den Streitgegenstand zu entscheiden und den Sachverhalt in dem durch ihn bestimmten Rahmen aufzuklären.

Auch die Auffassung des Beschwerdegerichts, Betriebspausen, welche über die zur Erholung erforderliche Zeit hinausgingen, seien grundsätzlich auf die Arbeitszeit anzurechnen, halten die Rechtsbeschwerden für unrichtig. In diesem Zusammenhang rügen sie die Verletzung des § 75 Abs. 3 BPersVG und des § 8 Abs. 3 Arbeitszeitverordnung i.V.m. § 72 BBG.

Die Rechtsbeschwerdeführer beantragen,

den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvrtretungssachen (Bund) – vom 10. Oktober 1984 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 23. November 1982 zu ändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller tritt den Rechtsbeschwerden entgegen und verteidigt den angegriffenen Beschluß unter Hinweis auf die Rechtsprechung verschiedener Oberverwaltungsgerichte und Verwaltungsgerichtshöfe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, der Beteiligte zu 2) habe das Stufenverfahren nicht abbrechen dürfen. Der Antragsteller habe seine Zustimmung zu den Dienstplänen wegen arbeitsrechtlicher Bedenken verweigert und damit einen im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG beachtlichen Verweigerungsgrund angeführt; es sei Aufgabe des Personalrats, darauf zu achten, daß die arbeitszeitrechtlichen Vorschriften bei der Festlegung der Arbeitszeit berücksichtigt und die berechtigten Interessen der Beschäftigten in Einklang mit den dienstlichen Erfordernissen gebracht würden.

Entscheidungsgründe

II. Die Rechtsbeschwerden sind zulässig.

Den Gegenstand der personalvertretungsrechtlichen Auseinandersetzung zwischen den Verfahrensbeteiligten bildet die Frage, ob der Beteiligte zu 1) die Dienstpläne Nr. 512 bis 514, 517 und 518 im Jahre 1982 in Kraft setzen durfte, obwohl der Antragsteller seine Zustimmung dazu verweigert hatte. Das für die gerichtliche Klärung dieser Frage erforderliche Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers besteht auch dann noch, wenn die Dienstpläne nicht mehr wirksam sein sollten; denn der Einsatz der Fahrdienstleiter und Zugleiter im Bereich des Bahnhofs F. muß weiterhin planmäßig geregelt werden, und es wird mit einiger Wahrscheinlichkeit im Zusammenhang damit wiederum Streit zwischen den Verfahrensbeteiligten darüber geben, in welchem tatsächlichen und rechtlichen Rahmen der Antragsteller befugt ist, bei der Planung mitzubestimmen, und wie er sein Mitbestimmungsrecht auszuüben hat. Angesichts dessen wäre das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers auch dann nicht fortgefallen, wenn die im Jahre 1982 in Kraft gesetzten Dienstpläne nicht mehr gelten sollten (vgl. Beschlüsse vom 12. Februar 1986 – BVerwG 6 P 25.84 – und vom 12. März 1986 – BVerwG 6 P 5.85 –; BAG, Beschluß vom 29. Juli 1982 – 6 ABR 51/79 ≪AP § 83 ArbGG 1979 Nr. 5≫).

Besteht das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers aber in der Sache fort, so sieht sich der Senat im vorliegenden Verfahren auch für den Fall, daß die genannten Dienstpläne inzwischen ungültig geworden sind, nicht deswegen gehindert, über die Rechtsbeschwerde in der Sache zu entscheiden, weil der vom Antragsteller vor dem Beschwerdegericht gestellte, für das Rechtsbeschwerdegericht maßgebliche Antrag jedenfalls ausdrücklich nur auf diese Dienstpläne abstellt. Zwar bestimmt im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren neben dem Sachvortrag des Rechtsmittelführers auch der von ihm gestellte Antrag den Verfahrensgegenstand mit der Folge, daß ein Antragsteller, der eine Entscheidung nicht nur über einen bestimmten, konkreten Vorgang, sondern über die dahinterstehende personalvertretungsrechtliche Frage begehrt, dies spätestens mit seinem in der letzten Tatsacheninstanz gestellten Antrag deutlich machen muß (BAG, a.a.O.). Im Hinblick darauf, daß das Bundesverwaltungsgericht diesem prozessualen Erfordernis in der Vergangenheit nur minderes Gewicht beigemessen hat und sich die Verfahrensbeteiligten nicht auf die strengeren Anforderungen einstellen konnten, die der Senat nunmehr stellt, dürfte dem Antragsteller aber auch dann, wenn die im Jahre 1982 eingeführten Dienstpläne nicht mehr in Kraft sind, kein Verfahrensnachteil daraus entstehen, daß er das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren unter diesen Umständen mit einem Antrag fortführte, der der Sachlage und damit der Prozeßlage nicht mehr entspräche, weil der äußere Anlaß des Verfahrens, die personalvertretungsrechtliche Behandlung der Dienstpläne Nr. 512 bis 514, 517 und 518, mit dem Außerkrafttreten dieser Pläne seinen Gegenstand verloren hätte. Aus dieser Vorgehensweise müßte vielmehr gefolgert werden, daß die Verfahrensbeteiligten schon vor Erhebung der Rechtsbeschwerde von ihrem Streit über die personalvertretungsrechtliche Behandlung dieser Dienstpläne dazu übergegangen waren, die dahinterstehenden allgemeinen personalvertretungsrechtlichen Fragen zur Entscheidung des Gerichts zu stellen. Diese Umstellung des Verfahrensgegenstandes mußten sie angesichts der bisherigen Behandlung solcher Fälle durch das Bundesverwaltungsgericht nicht notwendig in den vor dem Beschwerdegericht gestellten Anträgen ausdrücken. Deswegen darf das Rechtsbeschwerdegericht die Sachentscheidung im vorliegenden Fall jedenfalls nicht mit der Begründung verweigern, der Rechtsmittelführer habe den Verfahrensgegenstand in seinem Antrag nicht (mehr) zutreffend bezeichnet.

Der Antrag gibt den Gegenstand der personalvertretungsrechtlichen Auseinandersetzung auch im übrigen im Ergebnis zutreffend wieder. Mit dem Begehren, es möge festgestellt werden, daß die Einführung der im Antrag genannten Dienstpläne seiner Mitbestimmung unterlegen habe, macht der Antragsteller nämlich in Wirklichkeit geltend, sein Mitbestimmungsrecht sei dadurch verletzt worden, daß der Beteiligte zu 2) das Stufenverfahren abgebrochen und der Beteiligte zu 1) die Dienstpläne danach in Kraft gesetzt habe. So hat auch das Beschwerdegericht den Antrag aufgefaßt und beschieden.

Die Rechtsbeschwerden sind nicht begründet. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Nachprüfung stand.

Das Beschwerdegericht ist zu Recht ohne weitere Darlegung davon ausgegangen, daß die Dienstpläne, welche die personalvertretungsrechtliche Auseinandersetzung ausgelöst haben, generelle Regelungen darstellen und nicht etwa Zusammenfassungen von individuellen Anordnungen sind (vgl. dazu Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – ≪Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39 = ZBR 1985, 283≫). Sie legen jeweils die Arbeitszeit einer Gruppe von Beschäftigten des Bahnhofs F., nämlich der auf Dienstposten von Fahrdienstleitern und Zugleitern eingesetzten Beschäftigten, im Rahmen einer auf diese Dienstposten bezogenen Schichtregelung fest. Die einzelnen von Dienststellen der Deutschen Bundesbahn aufgestellten Dienstpläne sind in der Regel Teil eines umfassenden Planwerkes, das in der Art eines Netzplanes das sachliche Ineinandergreifen der verschiedenen in der Dienststelle oder von der Dienststelle aus wahrzunehmenden Aufgaben, ihre (überwiegend schichtweise) zeitliche Abfolge sowie – als Folge der „rollierenden” Anwendung der Einzelpläne – die (ebenfalls überwiegend schichtweise) personelle Besetzung der einzelnen Funktionsbereiche regelt. Mit diesem Inhalt fügen sich die verschiedenen, jeweils mehr oder weniger kleine Funktionsgruppen erfassenden Dienstpläne der einzelnen Dienststelle in die durch die Verkehrsbedürfnisse der Deutschen Bundesbahn bedingte Gesamtplanung ein, welche die Durchführung des Fahrplans und die Erfüllung des sonstigen Verkehrsangebots der Deutschen Bundesbahn gewährleistet. Aus alledem ergibt sich einerseits, daß die einzelnen Dienstpläne dieser Art notwendig Festlegungen über Beginn und Ende der Arbeitszeit derjenigen Beschäftigten, welche die von dem Plan erfaßten Funktionen wahrnehmen, und über die Verteilung der Arbeitszeit auf die Wochentage enthalten. Andererseits folgt daraus, daß es sich bei diesen Plänen – von Ausnahmen, wie der im Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – (a.a.O.) behandelten, abgesehen – um generelle Regelungen, nicht um eine Zusammenfassung individueller Anordnungen handelt; denn, soweit er sich auf Personen bezieht, bestimmt der Plan den Einsatz der während seiner Geltungsdauer für die von ihm erfaßten Funktionen jeweils zur Verfügung stehenden Beschäftigten. Das sind nicht nur die bei Einführung des Planes konkret vorhandenen, in den geregelten Funktionen tätigen Beschäftigten, sondern auch deren Vertreter und später in die Dienststelle eintretenden, im Regelungsbereich des Planes verwendeten Beschäftigten. Das Recht des Personalrats, bei derartigen Dienstplänen mitzubestimmen, scheitert also – anders als in dem durch den Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – (a.a.O.) entschiedenen Fall – regelmäßig nicht am Fehlen einer generellen Regelung. Das gilt auch im vorliegenden Fall.

Davon ausgehend hat der Beteiligte zu 1) den Antragsteller zunächst auch um seine Zustimmung zu den im Jahre 1982 vorbereiteten Dienstplänen gebeten, die Pläne später aber auf Weisung des Beteiligten zu 2) eingeführt, obwohl der Antragsteller seine Zustimmung verweigert hatte. Das letztere ist zu Unrecht aus der Erwägung geschehen, die Dienstpläne gälten gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als vom Antragsteller gebilligt, weil dieser seine Verweigerung nicht auf einen zustimmungsbedürftigen Tatbestand gestützt habe. Diese Beteiligten haben sich dabei offenbar zum einen von der Annahme leiten lassen, der um seine Zustimmung zu einer Maßnahme des Dienststellenleiters gebetene Personalrat habe zu prüfen, aus welchen Vorschriften ihm nach dem sachlichen Gegenstand der beabsichtigten Maßnahme ein Mitbestimmungsrecht zusteht, und seine Stellungnahme auf den oder die einzelnen Mitbestimmungstatbestände auszurichten; zum anderen nehmen sie ersichtlich an, der Dienststellenleiter dürfe prüfen, ob die Begründung, die der Personalrat für die Verweigerung seiner Zustimmung gibt, diesen Anforderungen genügt, und er dürfe über die Verweigerung hinweggehen, wenn er meine, dem Personalrat stehe das in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht nicht zu, oder wenn er der Auffassung sei, die für die Verweigerung der Zustimmung angeführten Gründe ließen sich dem Tatbestand eines von ihm anerkannten Mitbestimmungsrechts des Personalrats nicht zuordnen. Darüber hinaus sind diese Beteiligten, wie ihr Vorgehen im Regelungsverfahren zeigt, offenbar der Ansicht, der Dienststellenleiter dürfe den Personalrat verbindlich darüber unterrichten, welche Mitbestimmungsrechte ihm im Einzelfall zustehen, d.h. ihm diese Rechte „zuteilen” oder absprechen. Weder die dargestellten Annahmen noch die sich in ihnen ausdrückende Betrachtungsweise der Beteiligten finden im Bundespersonalvertretungsgesetz oder in der dazu ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts eine Grundlage.

In Angelegenheiten, die der Mitbestimmung unterliegen, stehen sich – auch im Stufenverfahren – Dienststellenleiter und Personalvertretung im Regelfall als gleichberechtigte Partner gegenüber. Dieser das Personalvertretungsrecht beherrschende Grundsatz findet in Mitbestimmungsangelegenheiten seinen konsequenten Ausdruck darin, daß auch dann, wenn sich weder der Dienststellenleiter und der Personalrat der Dienststelle noch die im Stufenverfahren tätig werdenden Dienststellen und Personalvertretungen darüber einigen können, ob die Argumente des anderen für oder gegen die Ausgestaltung oder Durchführung der beabsichtigten Maßnahme durchgreifen, keiner der Partner der jeweiligen Stufe das Recht hat, letztverbindlich zu entscheiden. In diesem Fall liegt die Entscheidung bei der von einem unparteiischen Vorsitzenden geleiteten Einigungsstelle (§ 69 Abs. 4 Satz 1, § 71 Abs. 1 Satz 2 BPersVG). Diesem System der Mitbestimmung widerspräche es, wenn einer der Partner den anderen zwingen könnte, sich seiner rechtlichen oder sachlichen Auffassung im Vorfeld der Entscheidung der Einigungsstelle anzuschließen, oder wenn es der Dienststellenleiter ohne Verstoß gegen die ihm aus dem Personalvertretungsrecht erwachsenden Pflichten in der Hand hätte, das Stufenverfahren auf der Grundlage seiner rechtlichen Einschätzung der Maßnahme und des bisherigen Verfahrensverlaufs abzubrechen und die Maßnahme gegen den erklärten Willen des Personalrats durchzuführen. Beides aber hat im vorliegenden Fall der Beteiligte zu 1) zu Unrecht versucht, indem er die Weigerung des Antragstellers, den Plänen zuzustimmen, als unbeachtlich abgetan hat.

Dazu im einzelnen:

Nach den vom Beschwerdegericht getroffenen Feststellungen verweigerte der Antragsteller seine Zustimmung zu den Dienstplänen zwar mit dem Hinweis, er habe Bedenken „gegen die in den Plänen vorgesehenen samstäglichen Pausen”. Zur Begründung führte er aber an, die Pausenregelung führe „zu einer unvertretbaren Verlängerung der Dienstschichten und der Ausbleibezeit der Beschäftigten” und damit zu einer „Verschlechterung der Arbeitszeit”, die nicht zumutbar sei, weil dem Erholungsbedürfnis der betroffenen Mitarbeiter eine Pause von 30 Minuten genüge und sie die geplanten längerdauernden Pausen nicht für private Zwecke nutzen könnten. Damit hat der Antragsteller – wie das Beschwerdegericht in sachgerechter und lebensnaher Würdigung dieses von ihm festgestellten Wortlauts der Zustimmungsverweigerung dargelegt hat – versucht, Einfluß auf Beginn und Ende der in den Plänen für Samstage festgelegten Dienstschichten zu nehmen. Denn bei verständiger Betrachtung seiner Darlegungen kann nicht zweifelhaft sein, daß der Antragsteller die von ihm offenbar angestrebte Verkürzung oder Verlagerung der Pausen nicht aus Gründen erreichen wollte, die sich aus dem Zweck der Pausen ableiteten, sondern daß er damit die Voraussetzungen für eine den betroffenen Beschäftigten günstigere Gestaltung der Dienstschichten schaffen wollte. Wenn die Beteiligten der vom Antragsteller für seine Zustimmungsverweigerung gegebenen Begründung gleichwohl entnommen haben, er wende sich ausschließlich – und mit unbeachtlichen Erwägungen – gegen die Pausenregelung, so beruht das zum einen auf einer zu engen Wortinterpretation, die den ohne weiteres erkennbaren Sinn der Begründung vernachlässigt. Zum anderen liegt dem offenbar die Auffassung zugrunde, der Personalrat dürfe sich dann, wenn er seine Zustimmung zu einer vom Dienststellenleiter beabsichtigten mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigere, nicht darauf beschränken, die Gründe zu nennen, die ihn an der Zustimmung hindern; er habe vielmehr mit der Zustimmungsverweigerung einen Gegenvorschlag vorzulegen. Nur so läßt sich die von den Beteiligten zu 1) und 2) noch im Rechtsbeschwerdeverfahren aufgestellte Behauptung verstehen, der Beteiligte zu 1) wäre „selbstverständlich auf Forderungen des Antragstellers zur Schichtgestaltung eingegangen, wenn sie im Regelungsverfahren erhoben worden wären”. Diese Sichtweise – und die durch sie geprägte Behandlung des vorliegend zu beurteilenden Mitbestimmungsvorganges – ist irrig. Zutreffend weist der Oberbundesanwalt darauf hin, daß der Personalrat nicht verpflichtet ist, seine Zustimmungsverweigerung mit einem Alternativvorschlag zu verbinden.

Die nach § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG geforderte Angabe von Gründen dafür, daß der Personalrat seine Zustimmung zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme verweigert, soll den Dienststellenleiter lediglich in den Stand setzen, zu erkennen, welche Einwendungen der Personalrat gegen die beabsichtigte Maßnahme erhebt und auf welchen Erwägungen sie beruhen. Schon die Kürze der Zeit, die dem Personalrat für seine Beschlußfassung über den Zustimmungsantrag des Dienststellenleiters zur Verfügung steht (§ 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG), schließt es aus, daß er eine ins einzelne gehende Gegenkonzeption entwickelt und im Rahmen der Zustimmungsverweigerung darlegt. Dessen bedarf es aber auch nicht; denn das in § 69 Abs. 2 BPersVG geregelte Verfahren dient für den Fall der Zustimmungsverweigerung nur der Abklärung der gegenseitigen Standpunkte. Sie dokumentieren sich in den vom Dienststellenleiter für die beabsichtigte Maßnahme angeführten Erwägungen einerseits und den Gründen, die der Personalrat für die Zustimmungsverweigerung angibt, andererseits. Alternativvorschläge sind erst in dem an die Zustimmungsverweigerung sich anschließenden Einigungsverfahren auszutauschen oder – besser – im partnerschaftlichen Zusammenwirken zu erarbeiten. In diesem Zusammenhang ist auch erst zu prüfen und zu erörtern, welche rechtlichen Bindungen die beabsichtigte Maßnahme zu berücksichtigen hat und welcher Regelungsraum den Partnern für Alternativen zu der in Aussicht genommenen Maßnahme zur Verfügung steht. Nur auf diesen Verfahrensabschnitt – und die gegebenenfalls im Stufenverfahren (§ 69 Abs. 3, 4 BPersVG) folgenden Verfahrensabschnitte – trifft denn auch die von den Beteiligten zu 1) und 2) gewählte Bezeichnung „Regelungsverfahren” inhaltlich zu.

Die Begründung, die der Antragsteller für seine Weigerung, den Dienstplänen zuzustimmen, gegeben hat, reichte nach alledem aus, um den Beteiligten deutlich zu machen, daß er seine Zustimmung wegen der Dauer und zeitlichen Lage der Dienstschichten an Samstagen verweigerte und eine geänderte Pausenregelung als Weg und Mittel zu einer günstigeren Dienstschichtregelung betrachtete. Mit diesem Inhalt war die Begründung nach dem zuvor Gesagten und nach den in der früheren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entwickelten Maßstäben entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1) und 2) auch nicht rechtlich unbeachtlich.

Ausgehend von der Regelung des § 77 Abs. 2 BPersVG, welche die Gründe, aus denen der Personalrat seine Zustimmung in Personalangelegenheiten i.S.v. § 75 Abs. 1 und § 76 Abs. 1 BPersVG verweigern darf, abschließend und einengend festlegt, hat das Bundesverwaltungsgericht verschiedentlich entschieden, daß die Darlegung einer Rechtsauffassung oder der Vortrag von Tatsachen seitens des Personalrats, aus denen sich ersichtlich keiner der im Gesetz abschließend geregelten Verweigerungsgründe ergibt, nicht anders behandelt werden kann als das Fehlen einer Begründung. In diesem Fall sei offensichtlich, daß sich der Personalrat nicht auf die ihm gesetzlich zugebilligten Verweigerungsgründe stützen könne (vgl. Beschlüsse vom 27. Juli 1979 – BVerwG 6 P 38.78 – ≪Buchholz 238.3 A § 77 BPersVG Nr. 3≫, vom 19. September 1983 – BVerwG 6 P 32.80 – ≪BVerwGE 68, 30 = Buchholz 238.37 § 72 NWPersVG Nr. 8≫ und vom 30. September 1983 – BVerwG 6 P 4.82 – ≪Buchholz 238.31 § 76 BaWüPersVG Nr. 2≫). Im Beschluß vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – (ZBR 1985, 283) hat der Senat sodann in sinngemäßer Anknüpfung an eine frühere Entscheidung (BVerwGE 30, 39) dargelegt, daß die Zustimmungsverweigerung auch in Mitbestimmungsangelegenheiten, für die das Bundespersonalvertretungsgesetz keine Verweigerungsgründe festlege, inhaltlichen Mindestanforderungen genügen müsse. Das Vorbringen des Personalrats müsse es auch in diesen Fällen zumindest als möglich erscheinen lassen, daß ein Mitbestimmungstatbestand gegeben sei. Eine Begründung, die offensichtlich außerhalb irgendeines Mitbestimmungstatbestandes liege, sei unbeachtlich und vermöge nicht die Verpflichtung der Dienststelle auszulösen, das Einigungsverfahren einzuleiten. Damit wird der Personalrat gehindert, seine Zustimmung in derartigen Mitbestimmungsangelegenheiten zwar in der durch § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG gebotenen Form, jedoch ohne inhaltlichen Bezug zu einem Mitbestimmungstatbestand einzusetzen. Diese Rechtsprechung stellt an die Zustimmungsverweigerung mithin keine „besonderen Anforderungen”, wie die an ihr geäußerte Kritik zu Unrecht annimmt (vgl. Lemcke, PersR 1986, 10 ≪12≫), sondern sie verdeutlicht, daß das Handeln des Dienststellenleiters nur in den gegenständlichen Grenzen der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt, welche das Bundespersonalvertretungsgesetz in den Mitbestimmungsregelungen festlegt, und daß die Verweigerung der Zustimmung ins Leere geht, wenn sie diese Grenzen nicht beachtet. Das ist der Fall, wenn sich die für sie angeführten Gründe offensichtlich keinem Mitbestimmungstatbestand zuordnen lassen; denn damit gibt der Personalrat zu erkennen, daß er in Wirklichkeit keine Regelung auf der Grundlage eines Mitbestimmungsrechtes anstrebt, sondern seine Zustimmung ohne einen vom Gesetz gebilligten sachlichen Grund verweigert. Ein derartiges Verhalten aber wird vom Recht nicht geschützt; es ist vielmehr mißbräuchlich und löst deswegen keine Rechtsfolgen aus.

Daß dies nicht auf die Gründe zutrifft, aus denen der Antragsteller seine Zustimmung zu den Dienstplänen verweigert hat, bedarf keiner weiteren Darlegung. Wie bereits ausgeführt, läßt die Begründung, welche er nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts gegeben hat, ohne weiteres erkennen, auf welchen Mitbestimmungstatbestand er seine Weigerung stützt und mit welchem Ziel er ein Einigungsverfahren anstrebt. Deswegen kann unerörtert bleiben, anhand welcher Maßstäbe der Dienststellenleiter in weniger eindeutigen Fällen zu beurteilen hat, ob eine Zustimmungsverweigerung beachtlich ist oder nicht.

Unentschieden kann auch bleiben, ob und welche rechtlichen und tatsächlichen Festlegungen, die sich aus dem gesetzlichen Auftrag der Deutschen Bundesbahn und aus deren durch den Fahrplan oder in anderer Weise bestimmten Verkehrspflichten ergeben, in dem zu Unrecht abgebrochenen Einigungsverfahren zu beachten sind. Auch wenn der Raum, in dem eine Regelung zwischen den personalvertretungsrechtlichen Partnern möglich ist, durch solche Festlegungen – darunter auch betriebsbedingte Arbeitsunterbrechungen – eingeengt sein sollte oder wenn derartige Festlegungen eine Regelung, die dem Anliegen des Antragstellers entspricht, sogar ausschließen sollten, kann dies nur im Einigungsverfahren berücksichtigt werden. Die Beteiligten zu 1) und 2) berechtigte es jedenfalls nicht, dieses Verfahren abzubrechen und die Dienstpläne in Kraft zu setzen.

Den Rechtsbeschwerden muß der Erfolg deswegen versagt bleiben.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1212436