BVerwG Beschluss vom 22.12.1993 - 6 P 11.92

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mitbestimmung beim Inhalt von Personalfragebogen

Leitsatz (amtlich)

Das Recht auf Mitbestimmung über den Inhalt von Personalfragebogen erstreckt sich auch auf einen Erhebungsbogen, mit dem umfangreiche personenbezogene Daten zum Zwecke der Berechnung von Ortszuschlag, Sozialzuschlag und Anwärterverheiratetenzuschlag abgefragt werden.

Normenkette

BlnPersVG § 85 Abs. 2 Nr. 5

Verfahrensgang

OVG Berlin (Beschluss vom 31.03.1992; Aktenzeichen PV Bln 15.89)

VG Berlin (Entscheidung vom 24.04.1989; Aktenzeichen FK (Bln)-A-20.88)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin – Fachsenat für Personalvertretungssachen Berlin – vom 31. März 1992 wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß der Ausspruch wie folgt lautet:

Es wird festgestellt, daß dem Antragsteller ein Recht zur Mitbestimmung über den Inhalt des Fragebogens „Erklärung zum Ortszuschlag, Sozialzuschlag, Anwärterverheiratetenzuschlag” (Vordruck Inn II 1150 – Testlauf ≪9/87≫) zustand.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darum, ob ein Fragebogen mit Erhebungen für Zwecke der Berechnung von Besoldung und Vergütung als Personalfragebogen der Mitbestimmung unterliegt.

Der Beteiligte, der Senator für Inneres, verwendet seit 1987 zur Berechnung von Dienstbezügen eine neue Fassung des Fragebogens „Erklärung zum Ortszuschlag, Sozialzuschlag, Anwärterverheiratetenzuschlag” einschließlich eines Ergänzungsblattes. Die Vordrucke sollen von den Dienstkräften ausgefüllt werden und enthalten den Hinweis, daß die genannten Zuschläge abhängig vom Familienstand gezahlt und dafür die geforderten Angaben benötigt würden. Es werden Angaben verlangt zur Person des Beschäftigten, zu seinem Familienstand, zur Person des Ehegatten, zu dessen beruflichen Verhältnissen, zu geschiedenen Ehegatten, zu Kindern und zur Art des Kindschaftsverhältnisses zum Beschäftigten; im Ergänzungsblatt werden Fragen zur Unterhaltsgewährung an andere Personen gestellt und Angaben über Personalien und die finanzielle Situation dieser Personen verlangt sowie Angaben zu Mitbewohnern in der Wohnung des Erklärenden.

Im April 1988 machte der Antragsteller, der Hauptpersonalrat für die Behörden, Gerichte, nichtrechtsfähigen Anstalten und Eigenbetriebe, bei dem Beteiligten die Mitbestimmungspflichtigkeit der Änderung dieser Fragebögen nach § 85 Abs. 2 Nr. 5 BlnPersVG geltend. Er berief sich darauf, daß es sich um Personalfragebögen handele, die wegen ihres Inhalts seiner Zustimmung bedürften. Der Beteiligte lehnte die Einleitung eines entsprechenden Beteiligungsverfahrens ab, weil lediglich Angaben erbeten würden, die notwendig seien, um besoldungs- und vergütungsrechtliche Vorschriften und Tarifregelungen durchführen zu können. Der Erhebungsbogen enthalte keine Fragen, deren Beantwortung Auskunft über die Eignung einer bestimmten Person im öffentlichen Dienst und/oder auf einem bestimmten Arbeitsplatz geben sollten; es würden auch keine Fragen nach persönlichen Verhältnissen gestellt, die für die dienstliche Verwendung maßgebend sein könnten.

Zur Klärung der Frage hat der Antragsteller das Verwaltungsgericht angerufen. Er hat im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren die Auffassung vertreten, der Fragebogen sei wegen seines Inhalts mitbestimmungspflichtig, weil zum Teil empfindliche persönliche Daten abgefragt würden. Das reiche zur Qualifikation als Personalfragebogen aus. Auf die mit der Erhebung verfolgten Zwecke komme es hingegen nicht an. Demgegenüber hat der Beteiligte an seinem Standpunkt festgehalten.

Das Verwaltungsgericht hat durch Beschluß vom 24. April 1989 antragsgemäß festgestellt, daß dem Antragsteller bei der Einführung des Fragebogens „Erklärung zum Ortszuschlag, Sozialzuschlag, Anwärterverheiratetenzuschlag” (Vordruck Inn II 1150 – Testlauf ≪9/87≫) ein Mitbestimmungsrecht zustand.

Die hiergegen erhobene Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht durch Beschluß vom 31. März 1992 zurückgewiesen und dies wie folgt begründet: Die Auffassung des Beteiligten stehe mit Wortlaut und Gesetzeszweck des § 85 Abs. 2 Nr. 5 BlnPersVG nicht in Einklang. Es solle verhindert werden, daß ein Beschäftigter Fragen beantworten müsse, die erkennbar in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Beschäftigungsverhältnis stünden. Die Fragen sollten auf die Gegenstände und den Umfang beschränkt bleiben, für die ein berechtigtes Auskunftsbedürfnis des Arbeitgebers bestehe. Das rechtfertige es, die Mitbestimmung auch auf Fragebögen der vorliegenden Art zu erstrecken. Selbst wenn sämtliche Fragen von Gesetzes wegen oder aufgrund des maßgeblichen Tarifvertrages zur ordnungsgemäßen Festsetzung der Dienstbezüge erforderlich seien, entfalle deshalb nicht die Mitbestimmung. Es könne dann lediglich die Zustimmung nicht mit Erfolg verweigert werden.

Der Beteiligte hat hiergegen die vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, eine unrichtige Anwendung des § 85 Abs. 2 BlnPersVG gerügt und ergänzend ausgeführt: Bei der Bestimmung des Begriffs „Personalfragebogen” müsse auch beachtet werden, daß es sich dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vorzugsweise um ein Mittel handele, um die Eignung eines Bewerbers oder eines Beschäftigten für bestimmte Aufgaben festzustellen. Typisches Kennzeichen eines solchen Fragebogens sei es nach dieser Rechtsprechung daher, daß er der Ermittlung eines irgendwie gearteten individuellen Eignungsprofils des einzelnen Beschäftigten oder Bewerbers diene und als eine Grundlage für die Beurteilung der Eignung und Befähigung des Beschäftigten herangezogen werden könne. Bei alledem handele es sich nicht nur um beispielhafte, sondern um stets als notwendig vorausgesetzte Merkmale des Begriffs. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Gesetzeszweck. Dieser bestehe nämlich darin zu verhindern, daß eine Dienstkraft Fragen der Dienststelle beantworten müsse, die sich nicht aus Rechtsnormen ergäben, die unmittelbar zwingend auf das Dienstverhältnis anzuwenden sind, oder einer Eignungs- oder Befähigungsprüfung dienten. Nach allem habe der strittige Fragebogen nicht der Mitbestimmung unterlegen. Die geforderten Angaben seien nämlich objektiv ungeeignet gewesen, einer irgendwie gearteten Eignungsfeststellung zu dienen. Außerdem ergebe sich die Notwendigkeit aller gestellten Fragen unmittelbar aus dem Gesetz bzw. aus dem Tarifvertrag. Im Bereich reiner Normanwendung aber sehe das Personalvertretungsgesetz für das Land Berlin kein Mitwirkungsrecht, sondern nur ein allgemeines Überwachungsrecht vor (§ 72 Abs. 1 Ziff. 2 BlnPersVG).

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 31. März 1992 aufzuheben, seiner Beschwerde gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Berlin vom 24. April 1989 stattzugeben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß, den auch der Oberbundesanwalt für zutreffend hält.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerde des Beteiligten mit Recht zurückgewiesen, weil dem Antragsteller hinsichtlich des strittigen Fragebogens ein Mitbestimmungsrecht nach § 85 Abs. 2 Nr. 5 BlnPersVG zusteht. Nach dieser Vorschrift bestimmt die Personalvertretung allerdings allein über den Inhalt von Personalfragebögen mit. Soweit das Verwaltungsgericht dieses Recht in bezug auf eine Mitbestimmung „bei der Einführung” des Fragebogens festgestellt hat, ist der richtige Gegenstand der Beteiligung jedoch bereits in den Gründen der Beschwerdeentscheidung klargestellt worden. Einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung bedurfte es zur richtigen Entscheidung über die Beschwerde des Beteiligten nicht; denn es handelte sich nur um eine offenbar unrichtige Bezeichnung. Der Senat hat aber die insoweit mögliche Berichtigung nachgeholt. Soweit das Verwaltungsgericht die begehrte Feststellung nur für die Vergangenheit getroffen hat, entsprach dies dem Antrag des Antragstellers; dies ist auch im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht angegriffen worden. Da sich diese zulässige Beschränkung des Antrags im Rahmen der durch den Verfügungsgrundsatz begründeten Dispositionsfreiheit des Antragstellers hielt, konnte insoweit weder eine Abänderung noch eine Berichtigung erfolgen, weil dies eine inhaltliche Änderung des Ausspruchs zu Lasten des Rechtsmittelführers bedeutet hätte.

1. Das Oberverwaltungsgericht hat zutreffend ausgeführt, daß eine Mitbestimmung hier nicht von vornherein aufgrund des im Satzeingang des § 85 Abs. 2 BlnPersVG enthaltenen Vorbehalts zugunsten einer Regelung durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag ausgeschlossen war. Eine derartige Regelung wäre nach der ständigen Rechtsprechung des Senats nur dann gegeben, wenn der Gegenstand der Mitbestimmung unmittelbar durch Rechtsvorschrift oder Tarifvertrag geregelt wäre, ohne daß es zum Vollzuge weiterer Ausführungsakte bedürfte; die Regelung muß Ausschließlichkeitscharakter besitzen, also vollständig, umfassend und erschöpfend sein. Wenn jedoch die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung – auch bei normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum – der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (Beschlüsse vom 2. August 1989 – BVerwG 6 P 5.88 – und vom 19. Mai 1992 – BVerwG 6 P 5.90 – Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nrn. 9 und 13, vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 23 und vom 17. Juni 1992 – BVerwG 6 P 17.91 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 79). Auf diese Weise ist weder dem Personalrat noch der Einigungsstelle die Letztentscheidung über die Rechtmäßigkeit des Normvollzuges vorbehalten. Beschlüsse der Einigungsstelle unterliegen, soweit sie derartige Rechtsentscheidungen enthalten, der Rechtmäßigkeitskontrolle durch die Verwaltungsgerichte (Beschluß vom 19. Dezember 1990 – BVerwG 6 P 24.88 – BVerwGE 87, 263).

Regelungen der genannten Art stehen hier entgegen der Auffassung des Beteiligten nicht in Rede. Die Art der Sachverhaltsermittlung ist in den Vorschriften über Dienstbezüge und Vergütungen, auf die sich der Vordruck bezieht (§§ 40, 62 BBesG, § 29 BAT, § 33 BMT-G II), nicht geregelt. Wie der umfangreiche Fragebogen ohne weiteres erkennen läßt, werden auch nicht etwa ausschließlich Sachverhalte erfragt, deren Erheblichkeit von vornherein so eindeutig erkennbar wäre, daß sich eine schon im Gesetz oder im Tarifvertrag konkretisierte Pflicht der Beschäftigten annehmen ließe, von derlei Tatsachen unter allen Umständen sofort und unaufgefordert Mitteilung zu machen. Vielmehr hat sich der Beteiligte gerade deshalb, weil es sich um für die Beschäftigten oftmals schwer überschaubare Sachzusammenhänge handelt, zu einer Amtsermittlung im Wege der formularmäßigen Befragung sämtlicher Beschäftigten entschieden, die sämtliche in Betracht zu ziehenden Aspekte umfaßt. Dies schließt auch Angaben zu Tatsachen ein, die sich erst bei späterer Prüfung im Einzelfall als für die zu gewährenden Zuschläge unerheblich erweisen können. Der Fragebogen stellt sich zumindest insoweit als eine zusätzliche Konkretisierung von allgemeinen Mitwirkungspflichten aus dem Dienst- oder Anstellungsverhältnis dar. Insofern unterscheidet sich die Sachlage grundlegend von der Fallgestaltung, die der Entscheidung des Senats zur Befragung der Bediensteten über Nebenbeschäftigungen zugrunde gelegen hat (vgl. Beschluß vom 30. November 1982 – BVerwG 6 P 10.80 – Buchholz 238.33 § 52 BrPersVG Nr. 2). Der Ausschluß nach § 85 Abs. 2 BlnPersVG würde daher auch dann nicht greifen, wenn sämtliche Fragen in dem strittigen Erhebungsbogen sich im Rahmen der Anwendung der genannten Vorschriften insoweit rechtfertigen ließen, als sie jeweils geeignet sind, rechtserhebliche Tatsachen zu ermitteln. Die Frage, ob letzteres wirklich der Fall ist, durfte das Beschwerdegericht daher offenlassen.

2. Zutreffend und in Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Senats (vgl. zum Folgenden Beschlüsse vom 15. Februar 1980 – BVerwG 6 P 80.78 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 15, vom 26. März 1985 – BVerwG 6 P 31.82 – Buchholz 238.38 § 77 RPPersVG Nr. 1, vom 16. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 32.84 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 53 und vom 2. August 1989 – BVerwG 6 P 5.88 – a.a.O.) hat das Oberverwaltungsgericht ferner den Begriff „Personalfragebogen” und den Zweck des Mitbestimmungstatbestandes bestimmt. Auch im Sinne von § 85 Abs. 2 Nr. 5 BlnPersVG ist ein Personalfragebogen ein Erhebungsbogen, der Fragen nach der Person, den persönlichen Verhältnissen, dem beruflichen Werdegang, den fachlichen Kenntnissen und sonstigen Fähigkeiten eines Bewerbers oder Beschäftigten enthält. Er ist also seiner Natur nach personenbezogen und vorzugsweise – d.h. nicht ausschließlich – ein Mittel, die Eignung des Bewerbers oder Beschäftigten für bestimmte Aufgaben festzustellen. Für die rechtliche Einordnung ist aber nur der Inhalt des Fragebogens und nicht sein – vordergründiger oder wie auch immer gearteter – Zweck maßgebend. Die formularmäßige Erhebung von personenbezogenen Daten fällt auch nur dann unter den Mitbestimmungstatbestand, wenn der Arbeitgeber dadurch Erkenntnisse über die Beschäftigten gewinnt, die ihm noch nicht bekannt sind. Hingegen läuft die Verwendung von Daten, die der Arbeitgeber bereits aufgrund von Erhebungsbogen zusammengetragen hat, an deren Ausgestaltung der Personalrat beteiligt war, dem Schutzzweck der Mitbestimmungsregelung nicht entgegen. Dieser besteht generell darin, den Schutz der Persönlichkeitsrechte der Beschäftigten einschließlich der Bewerber zu verstärken (vgl. dazu außer der gen. Rspr. auch Dietz/Richardi, BPersVG, 2. Aufl., § 75 Rdnr. 385; Ballerstedt/Schleicher/Faber/Eckinger, Bayerisches Personalvertretungsgesetz, Art. 75 Rdnr. 648; Germelmann, BlnPersVG, § 85 Rdnr. 215; Haas in: Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 75 Rdnr. 163–163 b; Ilbertz, BlnPersVG, 2. Aufl., § 85 Rdnr. 108). Der Personalrat soll im einzelnen verhindern können, daß sie Fragen des Arbeitgebers beantworten müssen, die erkennbar in keinem sachlichen Zusammenhang mit dem Beschäftigungsverhältnis stehen. Insbesondere Fragen, die tief in die verfassungsrechtlich geschützte Persönlichkeitssphäre eindringen, sollen auf die Gegenstände und den Umfang beschränkt bleiben, für die ein berechtigtes Auskunftsbedürfnis des Arbeitgebers besteht (vgl. die Begründung zum Entwurf des BetrVG, BT-Drucks. VT/1786 S. 50). Bei ihnen ist zur Vermeidung unnötiger Auskünfte in besonderem Maße darauf zu achten, daß sie nach Voraussetzung und Gegenstand unmißverständlich formuliert sind. Dem Personalrat soll insbesondere auch die Möglichkeit gegeben werden, darüber zu wachen, ob es gerechtfertigt ist, Beschäftigte – wenn vielleicht auch nur mittelbar – zu einer sie unter Umständen belastenden Selbstbeurteilung zu veranlassen.

3. Den von ihm festgestellten Sachverhalt hat das Beschwerdegericht zutreffend dahin gewürdigt, daß es sich bei dem strittigen Erhebungsbogen um einen Personalfragebogen handelt. Werden Angaben zur Person des Beschäftigten, zu seinem Familienstand, zur Person des Ehegatten, zu dessen beruflichen Verhältnissen, zu geschiedenen Ehegatten, zu Kindern und zur Art des Kindschaftsverhältnisses zum Beschäftigten verlangt, werden ferner Fragen zur Unterhaltsgewährung an andere Personen gestellt und Angaben über Personalien und die finanzielle Situation dieser Personen sowie Angaben zu Mitbewohnern in der Wohnung des Erklärenden erfragt, so ist der personenbezogene Charakter der abgefragten Daten offensichtlich. Mit Recht hat das Beschwerdegericht hervorgehoben, daß diese Daten, insbesondere diejenigen, die mit dem Ergänzungsblatt erfragt werden, erheblich in die Privatsphäre der Betroffenen eindringen.

Die mit der Rechtsbeschwerde in diesem Zusammenhang erhobenen Rügen rechtfertigen keine andere Würdigung. Der Beteiligte weist zwar im wesentlichen zutreffend auf die Rechtsprechung des Senats hin, wonach es typisches Kennzeichen eines Personalfragebogens ist, daß die erfragten Daten als eine Grundlage für die Beurteilung der Eignung oder Befähigung der Beschäftigten herangezogen werden können (Beschluß vom 2. August 1989 – BVerwG 6 P 5.88 – a.a.O.). Dies ist jedoch – wie bereits angeführt wurde – nicht zwingend vorausgesetzt. Im übrigen sind Fragen zur Person und zu den persönlichen Verhältnissen, wie sie hier gestellt werden, potentiell auch für die Beurteilung der allgemeinen Eignung des Beschäftigten erheblich.

Es trifft zwar zu, daß der Senat die Eigenschaft eines Personalfragebogens im Einzelfall verneint hat, weil die erhobenen Daten, obwohl sie unter einzelnen Aspekten einen personalen Bezug hatten, gleichwohl nicht geeignet gewesen seien, auch nur als Grundlage für die Feststellung eines irgendwie gearteten individuellen Eignungsprofils des einzelnen Beschäftigten zu dienen (Beschluß vom 16. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 32.84 – a.a.O.). Auch der Hinweis auf diese Rechtsprechung kann jedoch der Rechtsbeschwerde nicht zum Erfolg verhelfen. Es handelt sich hierbei um ein Kriterium, das dazu dienen soll, Erhebungen mit verwendungsbezogenen Fragen, die gleichzeitig auch einen personalen Bezug haben, nur in dem Maße, wie dies vom Schutzzweck der Mitbestimmungsregelung her geboten ist, den Personalfragebögen zuzuordnen. Das heißt jedoch nicht, daß ausschließlich solche verwendungsbezogenen Erhebungen Personalfragebögen sein könnten. Auch eine derartige Einschränkung liefe auf eine unzulässige Einengung des Schutzzwecks des § 85 Abs. 2 Nr. 5 BlnPersVG hinaus.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Dokument-Index HI1214058