Rz. 3
Die Wurzel der Außenprüfung liegt in der Umsatzsteueraufsicht nach dem UStG 1918. In der Zeit vor 1919 konnte sich schon deshalb keine Betriebs- und Außenprüfung entwickeln, weil die Besteuerung zu einem erheblichen Teil auf Selbsteinschätzung der Stpfl. beruhte. Der Finanzbedarf nach dem I. Weltkrieg führte zur Verschärfung des Steuerdrucks und damit zur Steuervermeidung durch die Stpfl. Diese Entwicklung machte den Aufbau einer leistungsfähigen und straff organisierten Finanzverwaltung notwendig und führte zu dem Bedürfnis, die Besteuerungsgrundlagen zu überprüfen.
Während die RAO 1919 noch keine eigentliche Betriebsprüfung vorsah, sondern lediglich eine Buchprüfung als Stichprobenprüfung, wurde schon in der RAO 1925 eine turnusmäßige Buch- und Betriebsprüfung vorgesehen. Diese schrittweise Entwicklung führte dazu, dass im Gesetz keine umfassende Regelung der Außenprüfung vorhanden war, sondern lediglich Einzelregelungen, die sich zur Absicherung des von der Praxis entwickelten Verfahrens als notwendig erwiesen hatten. Noch die RAO 1931, die bis zum 31.12.1976 in Kraft war, enthielt nur spärliche, unzusammenhängende und verstreute Regelungen. Die lückenhafte gesetzliche Regelung wurde durch Verwaltungsanweisungen (z. B. BpO/St) ergänzt. Im Einzelnen zur Entwicklung der Betriebs-/Außenprüfung vgl. Pausch, StBp 1979, 97; Pausch, DStZ/A 1979, 299; Pausch, StuW 1979, 365; Sauer, DStZ 1988, 339.
Rz. 4
Einen gewissen Abschluss in der Entwicklung der Außenprüfung stellt § 164 dar. Wenn danach die Überprüfung der Steuerfestsetzung ohne Vorliegen besonderer Gründe vorbehalten werden kann, ist dies eine Konsequenz aus der Erkenntnis, dass eine Überprüfung an Amtsstelle häufig ineffektiv oder sogar unmöglich ist. Die Prüfung der betrieblichen Vorgänge ist schon in der Vergangenheit in großem Umfang von der Veranlagungsabteilung auf die Betriebsprüfung verlagert worden. § 164 stellt die gesetzliche Sanktionierung dieser Entwicklung und gleichzeitig einen gewissen Schlusspunkt dar. Die wesentlichen Entscheidungen, vor allem hinsichtlich der Besteuerung der Großbetriebe und Konzerne, fallen nunmehr in den Rahmen der Außenprüfung, nicht der Veranlagung, die häufig nur die Ergebnisse der Außenprüfung in eine Steuerfestsetzung umsetzt. Die Außenprüfung hat damit sowohl in der tatsächlichen Bedeutung als auch in der gesetzlichen Bewertung eine überragende Stellung erlangt.
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