BVerwG Beschluss vom 20.01.1993 - 6 P 21.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Initiativrecht – zum Abschluß einer Dienstvereinbarung. Stufenvertretung, keine Erstzuständigkeit der – zur Ausübung eines Initiativrechts zwecks Abschluß einer für alle Dienststellen des Bezirks gültigen Dienstvereinbarung. Vorlagerecht und Anspruch des Personalrats auf Einleitung des Stufenverfahrens

Leitsatz (amtlich)

1. Das Initiativrecht schließt einen Anspruch auf Vorlage zum Zweck der Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens (Vorlagerecht) ein, aufgrund dessen der Personalrat nicht nur vom Leiter seiner Dienststelle die Mitwirkung an der Vorlage auf dem Dienstweg, sondern auch vom Leiter der übergeordneten Dienststelle die Entgegennahme der Vorlage und die Einleitung des Stufenverfahrens durch Einschaltung der Stufenvertretung beanspruchen kann.

2. Eine Stufenvertretung ist im Falle einer Erstzuständigkeit der örtlichen Personalräte nicht befugt, bei der übergeordneten Dienststelle, der sie zugeordnet ist, durch erstmalige Ausübung des Initiativrechts eine für alle Dienststellen des Bezirks verbindliche Arbeitszeitregelung zu beantragen.

Normenkette

BPersVG § 69 Abs. 3-4, § 70 Abs. 1, § 75 Abs. 3 Nr. 1

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Beschluss vom 25.04.1990; Aktenzeichen 18 P 90.00802)

VG Ansbach (Entscheidung vom 22.01.1990; Aktenzeichen 7 P 89.01525)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. April 1990 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob der Antragsteller als Stufenvertretung bei einer Behörde der Mittelstufe aufgrund eines von ihm beanspruchten Initiativrechts auf den Abschluß einer für alle Dienststellen des Bezirks geltenden Dienstvereinbarung über die Arbeitszeitdauer an Freitagen hinwirken kann.

Der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, Beteiligter zu 2, hat für seinen Geschäftsbereich Fragen der Arbeitszeitgestaltung in einem Runderlaß vom 6. März 1975 geregelt (RdErl. 125/75.9.8, Dienstblatt der Bundesanstalt 1975, S. 252). Seit der geänderten Fassung von 1989 (RdErl. 16/1989) ist unter anderem folgendes vorgesehen: Die Einführung der gleitenden Arbeitszeit sowie die Verteilung der wöchentlichen Arbeitszeit auf die einzelnen Arbeitstage (Beginn und Ende der Normalarbeitszeit und der Pausen) ist durch Abschluß einer Dienstvereinbarung mit der örtlichen Personalvertretung zu regeln. Bei Dienststellen, die keine gleitende Arbeitszeit einführen, und für Mitarbeiter, die an der gleitenden Arbeitszeit nicht teilnehmen, ist eine Normalarbeitszeit festzusetzen. Die tägliche Arbeitszeit darf 8 Stunden nicht überschreiten. Für die gleitende Arbeitszeit wird vorgegeben, daß eine Stammarbeitszeit festzulegen ist, während der grundsätzlich jeder Mitarbeiter in der Dienststelle anwesend sein muß. Die Stammarbeitszeit muß von Montag bis Donnerstag ausschließlich der Pausen mindestens 6 Stunden und 30 Minuten, am Freitag mindestens 5 Stunden und 30 Minuten betragen.

Im Rahmen dieser Vorgaben sind nach der Verkürzung der wöchentlichen Regelarbeitszeit im öffentlichen Dienst auf 39 Stunden (ab 1. April 1989) bzw. auf 38,5 Stunden (ab 1. April 1990) im Bezirk des Landesarbeitsamts Nordbayern auf örtlicher Ebene Dienstvereinbarungen über die Ein- und Verteilung der wöchentlichen Regelarbeitszeit abgeschlossen worden. Eine übergreifende Dienstvereinbarung mit Wirkung für sämtliche Dienststellen des Bereichs gibt es nicht.

Mit Schreiben vom 31. Mai 1989 beantragte der Antragsteller, der Bezirkspersonalrat beim Landesarbeitsamt Nordbayern, beim Beteiligten zu 1, dem Präsidenten des Landesarbeitsamtes, den Abschluß einer „Rahmendienstvereinbarung” folgenden Inhalts:

1. Die Stammarbeitszeit beträgt am Freitag 4,5 Stunden.
2. Für die nicht an der gleitenden Arbeitszeit teilnehmenden Beschäftigten ist die Arbeitszeit an den Tagen Montag bis Donnerstag so zu verteilen, daß die Arbeitszeit am Freitag 6,0 Stunden, ab 1. April 1990 5,5 Stunden beträgt. Diese Arbeitszeit gilt zugleich als Normalarbeitszeit.

Aus dem Schreiben vom 31. Mai 1989 geht hervor, daß diese Dienstvereinbarung für alle Arbeitnehmer Wirksamkeit entfalten soll, die beim Landesarbeitsamt Nordbayern oder bei einer diesem nachgeordneten Dienststelle beschäftigt sind. In seinem Schreiben machte der Antragsteller geltend, die beantragte Regelung sei zulässiger Inhalt eines Initiativrechts gemäß §§ 70 Abs. 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Dieses stehe gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG ihm als Stufenvertretung zu, da der Beteiligte zu 1 die Zuständigkeit für Arbeitszeitregelungen in den Dienststellen des Bezirks des Landesarbeitsamts Nordbayern umfassend an sich gezogen habe. Denn er habe den Leitern der nachgeordneten Dienststellen Weisungen für den Inhalt der auf Dienststellenebene abzuschließenden Dienstvereinbarungen erteilt, so daß diesen kein Entscheidungsspielraum mehr verblieben sei. Die so zustande gekommenen Dienstvereinbarungen trügen den Belangen der Beschäftigten nicht ausreichend Rechnung.

Mit Schreiben vom 8. Juni 1989 lehnte es der Beteiligte zu 1 ab, dem Initiativantrag zu entsprechen, da die angestrebten Arbeitszeitregelungen mit den für ihn verbindlichen Regelungen in dem Runderlaß des Beteiligten zu 2 nicht zu vereinbaren seien.

Daraufhin rief der Antragsteller den Beteiligten zu 2 an. Dieser verneinte in dem Antwortschreiben vom 2. August 1989, daß ein Stufenverfahren wirksam eingeleitet worden sei. Dem Antragsteller stehe kein Initiativrecht zu, mit dem er auf die angestrebte Dienstvereinbarung hinwirken könnte, da deren Regelungen nicht der Mitbestimmung unterlägen. Eine bezirkseinheitliche Dienstvereinbarung sei auch unzweckmäßig, weil sie die Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten nicht zulasse.

Am 23. Oktober 1989 hat der Antragsteller das Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung einer Verletzung seines Mitbestimmungsrechts durch den Beteiligten zu 1 begehrt. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag durch Beschluß vom 22. Januar 1990 abgelehnt.

Mit seiner hiergegen eingelegten Beschwerde hat der Bezirkspersonalrat beantragt, den Beschluß des Verwaltungsgerichts aufzuheben und festzustellen, daß der Präsident des Landesarbeitsamts Nordbayern, hilfsweise der Präsident der Bundesanstalt für Arbeit, sein Mitbestimmungsrecht dadurch verletzt habe, daß er mit Schreiben vom 2. August 1989 zu dem Antrag vom 31. Mai 1989 die Einleitung des Einigungsverfahrens gemäß § 69 Absätze 3 und 4 BPersVG abgelehnt habe.

Durch Beschluß vom 25. April 1990 hat der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet:

Nach Sinn und Wortlaut des Schreibens vom 31. Mai 1989 habe der Antragsteller einen Initiativantrag auf Abschluß einer Dienstvereinbarung mit dem Beteiligten zu 1 gestellt. Die angestrebten Regelungen unterfielen der Mitbestimmung gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, so daß gemäß § 70 Abs. 1 BPersVG ihre Einführung im Wege des Initiativrechts betrieben werden könne. Die Mitbestimmung sei auch nicht wegen des inhaltlichen Widerspruchs dieser Regelungen zu den Weisungen im Runderlaß 16/89 ausgeschlossen. Das gesetzlich eingeräumte Mitbestimmungsrecht werde von Weisungen nicht berührt.

Indessen verleihe ein Initiativrecht der Personalvertretung lediglich einen Anspruch auf Tätigwerden der Dienststelle, nicht jedoch auf Erlaß einer bestimmten Maßnahme. Auch könne eine Personalvertretung nicht den Abschluß einer Dienstvereinbarung beanspruchen. Daher habe der Antragsteller lediglich die Durchführung sachlicher Verhandlungen über den Abschluß der angestrebten Dienstvereinbarung verlangen können. Sein darauf gerichteter Anspruch sei jedoch dadurch erfüllt worden, daß der Beteiligte zu 2 in seinem Schreiben vom 2. August 1989 mit dem Hinweis auf die Unzweckmäßigkeit einer bezirkseinheitlichen Arbeitszeitregelung eine sachliche Begründung für die Verweigerung des Abschlusses der Dienstvereinbarung gegeben habe. Diese Äußerung im ordnungsgemäßen Stufenverfahren überdecke bzw. ersetze vorangegangene Äußerungen des Beteiligten zu 1. Es liege im Wesen des Stufenverfahrens, daß die übergeordnete Dienststelle an die Stelle derjenigen Dienststelle trete, bei der die erstzuständige Personalvertretung gebildet sei.

Davon abgesehen könne der Hauptantrag auch deshalb keinen Erfolg haben, weil der Abbruch des Verfahrens nicht vom Beteiligten zu 1 ausgegangen, sondern am 2. August 1989 vom Beteiligten zu 2 erklärt worden sei. Der Hilfsantrag hingegen sei deshalb nicht begründet, weil die Mitbestimmung verfahrensrechtliche Ansprüche nur „horizontal” zwischen der Dienststelle und der bei ihr gebildeten Personalvertretung, nicht aber „vertikal” zwischen einer übergeordneten Dienststelle und der bei einer nachgeordneten Dienststelle gebildeten Personalvertretung entstehen lasse. Demnach stehe dem Antragsteller kein Anspruch darauf zu, daß der Beteiligte zu 2 das Mitbestimmungsverfahren weiterführe.

Mit seiner vom Beschwerdegericht zugelassenen Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung der §§ 70 Abs. 1, 69 Abs. 3 BPersVG. Zur Begründung macht er geltend: Das Beschwerdegericht habe zutreffend angenommen, daß der Inhalt des Initiativantrags Gegenstand eines Initiativrechts sein könne. Es habe jedoch verkannt, daß aus §§ 70 Abs. 1, 69 Abs. 3 BPersVG ein Anspruch auf Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens folge, der hier verletzt worden sei. Diese Verletzung liege in der Erklärung des Beteiligten zu 2 vom 2. August 1989, mit der dieser das Mitbestimmungsverfahren gegenüber dem Antragsteller abgebrochen habe. Der Beteiligte zu 2 sei nach Vorlage der Angelegenheit an ihn verpflichtet gewesen, durch Einschaltung des Hauptpersonalrats als zuständiger Stufenvertretung das Stufenverfahren einzuleiten. Ein entsprechender Anspruch habe ihm, dem Antragsteller, noch zum Zeitpunkt des Abbruchs des Mitbestimmungsverfahrens zugestanden, weil er ohne Einschaltung des Hauptpersonalrats noch nicht aus dem Verfahren ausgeschieden sei.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungsangelegenheiten Bund – vom 25. April 1990 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Ansbach – Fachkammer für Personalvertretungsangelegenheiten – vom 22. Januar 1990 aufzuheben und festzustellen, daß der Beteiligte zu 1 – hilfsweise der Beteiligte zu 2 – das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt hat, daß der Beteiligte zu 2 mit Schreiben vom 2. August 1989 der Ablehnung des Initiativantrages des Antragstellers vom 31. Mai 1989 durch den Beteiligten zu 1 beigetreten ist und es abgelehnt hat, das Einigungsverfahren weiterzuführen.

Die Beteiligten verteidigen den angegriffenen Beschluß und führen aus: Der Initiativantrag des Antragstellers sei zum einen deshalb nicht von einem Initiativrecht gemäß §§ 70 Abs. 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG gedeckt, weil der dem Antragsteller gegenüberstehende Beteiligte zu 1 aufgrund der Vorgaben im Runderlaß 16/89 nicht zum Abschluß der angestrebten Dienstvereinbarung befugt sei. Zum anderen würden bloße Rahmenregelungen von § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG nicht erfaßt. Um eine solche Regelung handele es sich aber bei der Festlegung der Arbeitszeitdauer für nur einen Arbeitstag der Woche, da sowohl die zeitliche Lage der Arbeitszeit an diesem Tag als auch die Folgen für die Ein- und Verteilung auf die übrigen Arbeitstage offenblieben. Das vom Antragsteller geltend gemachte Initiativrecht könne zudem nicht wahrgenommen werden, weil kein Regelungsbedarf für die angestrebte Dienstvereinbarung bestehe. Denn die Ein- und Verteilung der wöchentlichen Regelarbeitszeit sei für die Dienststellen des Landesarbeitsamtsbezirks Nordbayern auf der Grundlage des Runderlasses durch Dienstvereinbarungen auf Dienststellenebene geregelt. Schließlich reiche das Initiativrecht nicht so weit, den Abschluß einer Dienstvereinbarung im Mitbestimmungsverfahren, d.h. letztlich durch einen Spruch der Einigungsstelle, erzwingen zu können. Eine Dienstvereinbarung könne nur durch freiwillig abgegebene übereinstimmende Willenserklärungen zustande kommen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Der Verwaltungsgerichtshof hat im Ergebnis zutreffend verneint, daß durch die Erklärung des Beteiligten zu 2 vom 2. August 1989 eine Mitbestimmungsbefugnis des Antragstellers verletzt worden ist. Daran fehlt es, weil das mit dem Initiativantrag vom 31. Mai 1989 geltend gemachte Initiativrecht dem Antragsteller als Stufenvertretung nicht zusteht.

Die rechtliche Beurteilung hat davon auszugehen, daß der Antragsteller mit seinem Antrag vom 31. Mai 1989 ein Initiativrecht gemäß §§ 70 Abs. 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG geltend gemacht hat, um auf den Abschluß einer Dienstvereinbarung mit dem Beteiligten zu 1 hinzuwirken, mit der die Arbeitszeitdauer an Freitagen für alle Arbeitnehmer festgelegt werden sollte, die bei den Dienststellen des Landesarbeitsamtsbezirks Nordbayern beschäftigt sind. Diese Würdigung des Beschwerdegerichts läßt auf der Grundlage der von ihm getroffenen und von den Beteiligten nicht angegriffenen tatsächlichen Feststellungen einen Rechtsfehler nicht erkennen. Insbesondere hat das Beschwerdegericht bei der Auslegung der Erklärung vom 31. Mai 1989 nicht gegen allgemeine Auslegungsregeln verstoßen. Inhalt der vom Antragsteller angestrebten Dienstvereinbarung war eine abschließende (Teil-)Regelung für die Arbeitszeit an Freitagen. Auch die beigefügte Begründung läßt trotz des Gebrauchs der Bezeichnung „Rahmendienstvereinbarung” nur den Schluß zu, daß der Antragsteller eine für die Arbeitnehmer aller Dienststellen des Landesarbeitsamtsbezirks Nordbayern unmittelbar verbindliche Dienstvereinbarung abschließen wollte.

Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof angenommen, daß der Inhalt der angestrebten Dienstvereinbarung als Gegenstand des Initiativantrags von einem sog. vollen Initiativrecht gemäß §§ 70 Abs. 1 Satz 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG erfaßt wird (vgl. zu den Voraussetzungen eines Initiativrechts Beschluß vom 25. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 22.82 – BVerwGE 68, 137; Beschluß vom 22. Februar 1991 – BVerwG 6 PB 10.90 – Buchholz 251.0 § 70 BaWüPersVG Nr. 1; Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4). Ebenso entspricht es der Rechtsprechung des Senats, daß ein Initiativrecht mit dem Ziel des Abschlusses einer Dienstvereinbarung ausgeübt werden kann, wenn Dienstvereinbarungen über den Antragsgegenstand gesetzlich ausdrücklich vorgesehen sind (Beschluß vom 1. November 1983 – BVerwG 6 P 28.82 – ZBR 1984, 151 = PersV 1985, 473). Bei mitbestimmungspflichtigen Arbeitszeitregelungen ist das der Fall (§§ 73 Abs. 1 Satz 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG).

Der Senat teilt auch die Auffassung des Beschwerdegerichts, daß sich der Inhalt der angestrebten Dienstvereinbarung im Rahmen des Mitbestimmungstatbestandes des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG hält, wonach der Personalrat, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, ggf. durch Abschluß von Dienstvereinbarungen mitzubestimmen hat über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage.

Der Zuordnung zu diesem Mitbestimmungstatbestand steht nicht entgegen, daß die Dienstvereinbarung die Ein- und Verteilung der tariflich vorgegebenen wöchentlichen Regelarbeitszeit nicht erschöpfend regeln, sondern nur die Arbeitszeitdauer an einem bestimmten Arbeitstag der Woche festlegen soll. Nach der Rechtsprechung des Senats unterfällt der Mitbestimmung gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG jede Maßnahme, die eine generelle und unmittelbar verbindliche Verteilung der abzuleistenden Arbeitszeit auf die Arbeitstage der Woche oder deren Einteilung an den einzelnen Wochentagen vornimmt (vgl. zuletzt Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 12.90 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 74; Beschluß vom 2. Juni 1992 – BVerwG 6 P 14.90 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 78; zur Mitbestimmung bei Regelungen über Lage und Dauer von Kern- und Gleitzeit Beschluß vom 23. Dezember 1982 – BVerwG 6 P 36.79 – Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 2; Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 21.89 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 75). Dafür spricht vor allem der Normzweck dieser Vorschrift: Unterfiele nicht jede generelle, unmittelbar verbindliche Maßnahme zur Ein- und Verteilung der Arbeitszeit unabhängig von Umfang, Reichweite und Geltungsdauer der Mitbestimmung, so könnte der dem Personalrat durch § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG übertragene Schutzauftrag unterlaufen werden. Dieser besteht neben einer Überwachung der Einhaltung arbeitszeitrechtlicher Schutzbestimmungen darin, berechtigte Anliegen der Beschäftigten mit den dienstlichen Belangen in Einklang zu bringen (Beschluß vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 12.90 – a.a.O.).

Entgegen der Auffassung der Beteiligten zu 1 und 2 ist hier das Initiativrecht auch nicht deshalb ausgeschlossen, weil der Gegenstand des Initiativantrags den in dem Runderlaß 16/1989 niedergelegten Weisungen zuwiderläuft. Dem steht der insoweit eindeutige Wortlaut des § 75 Abs. 3 BPersVG entgegen. Dieser sieht einen Ausschluß der Mitbestimmung nur bei Bestehen einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung vor. Innerdienstliche Weisungen können also gegebene Mitbestimmungsbefugnisse nicht beseitigen.

Schließlich kann aus dem Umstand, daß im Landesarbeitsamtsbezirk Nordbayern bei den einzelnen Dienststellen Dienstvereinbarungen über die Ein- und Verteilung der wöchentlichen Arbeitszeit bestehen, nicht hergeleitet werden, der Initiativantrag stelle eine mißbräuchliche Ausübung des Initiativrechts dar (vgl. dazu Beschluß vom 22. Februar 1991 – BVerwG 6 PB 10.80 – a.a.O.). Letzteres kommt nur bei beabsichtigten Regelungen durch den Dienststellenleiter in Betracht, die entweder bereits Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens sind oder für die eine Einleitung dieses Verfahrens auch für den Personalrat erkennbar unmittelbar bevorsteht. An einer derartigen Fallgestaltung fehlt es hier, weil eine Regelung mit Geltung für alle Dienststellen des Bezirks weder bestanden hat noch vom Beteiligten zu 1 beabsichtigt war.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist hingegen nicht darin zu folgen, daß die sich aus einem Initiativrecht ergebenden Ansprüche „erschöpft” seien, also durch Erfüllung erlöschen könnten, wenn sich der Leiter der übergeordneten Dienststelle gegenüber dem Antragsteller auf dessen Begehren inhaltlich eingelassen habe. Diese Rechtsauffassung zum Inhalt des Initiativrechts und zur Ausgestaltung des mit dem Initiativantrag in Gang gesetzten Mitbestimmungsverfahrens ist mit §§ 70 Abs. 1 Sätze 1, 2, 69 Abs. 3 Sätze 1, 4 Abs. 2 BPersVG nicht vereinbar. Danach kann nämlich einerseits die erstzuständige Personalvertretung vom Leiter der übergeordneten Dienststelle nicht verlangen, daß dieser sich mit ihr über den Gegenstand des Initiativantrags inhaltlich auseinandersetzt. Andererseits wird dieser, wenn er sich darauf einläßt, dadurch nicht von seiner – mit der Vorlage der Angelegenheit entstandenen – Verpflichtung entbunden, die ihm gegenüberstehende Stufenvertretung einzuschalten, um die inhaltliche Auseinandersetzung über den Antragsgegenstand mit dieser Personalvertretung zu führen.

Ein Initiativrecht setzt die erstzuständige Personalvertretung in den Stand, die Behandlung einer mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit in einem Mitbestimmungsverfahren gegen den Willen des Leiters der Dienststelle, bei der sie gebildet ist, zu erzwingen. Sie kann beanspruchen, daß er sich mit dem Gegenstand eines zulässigen Initiativantrags sachlich befaßt und seine Entscheidung dem Personalrat mitteilt. Eine Verpflichtung, dem Antrag zu entsprechen, besteht für ihn nicht. Wenn er dies ablehnt, ist der Leiter der Dienststelle aber regelmäßig gehalten, sich mit dem Personalrat zunächst um eine Einigung in der von diesem initiierten Angelegenheit zu bemühen. Sind aus seiner Sicht keine Aussichten auf eine Einigung (mehr) vorhanden, so hat er den Personalrat davon in Kenntnis zu setzen.

Die Verpflichtung, so zu verfahren, ist Ausfluß des Initiativrechts und läßt sich ohne weiteres aus dem Wortlaut der §§ 70 Abs. 1 Sätze 1, 2, 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG herleiten. Wenn § 70 Abs. 1 Satz 2 BPersVG für den Fall, daß der Leiter der Dienststelle dem Initiativantrag nicht entspricht, durch Verweisung auf § 69 Abs. 3, 4 BPersVG Regelungen für den Fortgang des Mitbestimmungsverfahrens trifft, so setzt dies zunächst voraus, daß sich der Leiter mit dem Begehren des Personalrats sachlich zu befassen und sich seiner Entscheidung über den Vorschlag klarzuwerden hat. Indem § 70 Abs. 1 Satz 2 BPersVG auch auf § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG verweist, der daran anknüpft, daß eine Einigung nicht zustande kommt, wird damit ferner vorausgesetzt, daß sich an eine ablehnende Entscheidung Verhandlungen mit dem Ziel einer einvernehmlichen Lösung anschließen. Die Verpflichtung auch des Leiters der Dienststelle, sich um eine Einigung zu bemühen, folgt zudem aus den gesetzlichen Grundsätzen für die Zusammenarbeit von Dienststelle und Personalvertretung (§§ 2 Abs. 1, 66 Abs. 1 Satz 3 BPersVG).

Steht fest, daß eine Einigung – aus welchen sachlichen Gründen auch immer – nicht zustande zu bringen ist, so ist zwar der Anspruch des Personalrats gegen den ihm gegenüberstehenden Dienststellenleiter auf sachliche Befassung erfüllt. Damit haben sich aber die aus dem Initiativrecht fließenden Befugnisse noch nicht erschöpft. Vielmehr hat der Personalrat bei diesem Sachstand gemäß §§ 70 Abs. 1 Satz 2, 69 Abs. 3 Sätze 1, 4, Abs. 2 BPersVG außerdem einen Anspruch auf Behandlung seines Initiativbegehrens auf der übergeordneten Verwaltungsebene, d.h. auf die Fortführung des von ihm eingeleiteten Mitbestimmungsverfahrens als Stufenverfahren (Vorlagerecht).

Da in § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG für die Vorlage ausdrücklich der Dienstweg vorgeschrieben wird, ist sie an den Dienststellenleiter zu richten, der sie an den Leiter der übergeordneten Dienststelle, bei der eine Stufenvertretung besteht, weiterzuleiten hat. Von diesem kann der – bei der nachgeordneten Dienststelle gebildete – Personalrat verlangen, daß er das zur Einleitung des Stufenverfahrens Erforderliche veranlaßt. Der Leiter der übergeordneten Dienststelle ist demnach verpflichtet, die Vorlage entgegenzunehmen und die bei seiner Dienststelle gebildete Stufenvertretung zur gemeinsamen Erörterung der Angelegenheit einzuschalten. Erst mit der Einbeziehung der Stufenvertretung ist das Vorlagerecht der erstzuständigen Personalvertretung als Bestandteil des Initiativrechts erschöpft, weil dann die weiteren, mit dem Initiativrecht verbundenen und aus Anlaß des konkreten Initiativantrags entstandenen Befugnisse in ihrer Gesamtheit auf die Stufenvertretung übergehen.

Ein Vorlagerecht als notwendiger Bestandteil des Initiativrechts wird bereits durch den Wortlaut des § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG nahegelegt. Danach kann im Falle des Scheiterns einer Einigung auch der Personalrat die Angelegenheit den übergeordneten Dienststellen, bei denen Stufenvertretungen bestehen, vorlegen. Ein dahin gehender Anspruch folgt darüber hinaus aus dem systematischen Regelungszusammenhang sowie aus Sinn und Zweck des Initiativrechts: Ohne diesen verfahrensrechtlichen Bestandteil ginge das Initiativrecht über das allgemeine Antragsrecht des Personalrats gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG nicht hinaus, würde es mit diesem inhaltlich übereinstimmen. Denn schon dieses allgemeine Antragsrecht, das sich unter anderem auch auf alle mitbestimmungspflichtigen Angelegenheiten erstreckt, setzt den Personalrat in den Stand, den Leiter der Dienststelle mit Angelegenheiten zu befassen, die er für regelungsbedürftig hält. Dieses Recht ist in der Tat ausgeschöpft, wenn der Leiter der Dienststelle und der Personalrat kein Einvernehmen erzielen können. Es gibt dem Personalrat keine gesetzliche Handhabe, eine Befassung mit seinem Anliegen auf der übergeordneten Verwaltungsebene durchzusetzen. Erst das weitergehende Vorlagerecht hebt also das Initiativrecht vom allgemeinen Antragsrecht ab und gibt ihm seine besondere Bedeutung.

Schließlich läßt sich das Vorlagerecht aus der Eigenart des Initiativrechts als besonderer Form der Ausübung eines Mitbestimmungsrechts herleiten. Indem es dem Personalrat die Ausübung seiner Befugnisse in aktiver Form ermöglicht, verwirklicht es in besonderer Weise den Grundsatz der gleichberechtigten Partnerschaft zwischen Personalvertretung und Leiter der Dienststelle (Beschluß vom 25. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 22.82 – a.a.O.; Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – a.a.O.). Diese Gleichberechtigung setzt voraus, daß dem Personalrat zur Verfolgung der von ihm für regelungsbedürftig erachteten Angelegenheiten, wenn sie seiner Mitbestimmung unterliegen, verfahrensrechtlich gleichwirksame Mittel zur Verfügung stehen, wie dem Leiter der Dienststelle. Dieser braucht sich nach einer Verweigerung der Zustimmung des Personalrats zu einer von ihm beabsichtigten Maßnahme und ergebnislosen Einigungsbemühungen nicht mit dem Scheitern seines Vorhabens zufriedenzugeben. Vielmehr kann er mit der Vorlage gemäß § 69 Abs. 3 Satz 1 BPersVG bewirken, daß sich die übergeordnete Dienststelle seiner Angelegenheit innerhalb des Verfahrensganges annimmt. Dann muß aber auch der Personalrat in entsprechender Weise die Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens durch Einschaltung der Stufenvertretung in das Verfahren durchsetzen können.

Am Stufenverfahren selbst sind nur der Leiter der übergeordneten Dienststelle und die dort gebildete Stufenvertretung beteiligt. Erst wenn beide eingeschaltet sind, ist das Stufenverfahren eingeleitet, erst dann geht auf Seiten der Personalvertretung die Sachherrschaft vollen Umfangs und ohne Unterbrechung vom Personalrat auf die Stufenvertretung über. Sie und der Leiter der übergeordneten Dienststelle haben das Initiativbegehren untereinander in der gleichen Weise zu behandeln wie zuvor die Beteiligten des Ausgangsverfahrens auf der nachgeordneten Verwaltungsebene (§ 69 Abs. 3 Satz 4 BPersVG). Demzufolge kann der Leiter der übergeordneten Dienststelle die Durchführung des Stufenverfahrens, d.h. die inhaltliche Auseinandersetzung mit der ihm gegenüberstehenden Stufenvertretung, nicht dadurch vermeiden, daß er sich in der Sache an die erstzuständige Personalvertretung wendet. Ein derartiges Vorgehen ist gemäß § 69 Abs. 3 Satz 4, Abs. 2 BPersVG nicht vorgesehen. Für die sachliche Behandlung des Verfahrensgegenstands sehen diese Vorschriften vielmehr eine strikte Trennung der verschiedenen Stufen des Mitbestimmungsverfahrens vor.

Die angegriffene Entscheidung erweist sich gleichwohl im Ergebnis als zutreffend.

Sie rechtfertigt sich hinsichtlich des Hauptantrags aus der selbständig tragenden Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs, die Verletzung einer personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition des Antragstellers durch den Beteiligten zu 1 aufgrund der Erklärung des Beteiligten zu 2 vom 2. August 1989 scheide deshalb aus, weil dem Beteiligten zu 1 diese vom Beteiligten zu 2 abgegebene Erklärung nicht zugerechnet werden könne. Das Beschwerdegericht hat zutreffend darauf abgestellt, daß jeder Beteiligte für eine im eigenen Namen abgegebene Erklärung allein verantwortlich ist. Es ist weder eine Vorschrift noch ein ungeschriebener Rechtsgrundsatz ersichtlich, wonach Erklärungen des Leiters einer übergeordneten Dienststelle im Mitbestimmungsverfahren dem Leiter der nachgeordneten Dienststelle als eigene Erklärungen zuzurechnen sind. Jener tritt nach Vorlage einer Angelegenheit im Stufenverfahren auch nicht etwa an die Stelle des Leiters der nachgeordneten Dienststelle, sondern er nimmt gemäß § 69 Abs. 3 Sätze 1, 4, Abs. 2 BPersVG eine eigene Zuständigkeit wahr.

Soweit die Beschwerde hinsichtlich des Hilfsantrags zurückgewiesen worden ist, kann die angegriffene Entscheidung dagegen nicht auf die Erwägung des Verwaltungsgerichtshofs gestützt werden, die Verletzung einer personalvertretungsrechtlichen Rechtsposition des Antragstellers durch die Erklärung des Beteiligten zu 2 vom 2. August 1989 komme nicht in Betracht, weil Personalvertretungen nur Rechte im Verhältnis zu derjenigen Dienststelle eingeräumt seien, bei der sie gebildet sind. Der Grundsatz der Partnerschaft zwischen der Dienststelle und dem bei ihr gebildeten Personalrat ist zwar für die Zuständigkeit in Beteiligungsangelegenheiten maßgeblich. Für den stufenübergreifenden Verfahrensgang regeln §§ 70 Abs. 1 Satz 2, 69 Abs. 3 Sätze 1, 4, Abs. 2 BPersVG jedoch etwas anderes. Diese Vorschriften räumen – wie schon ausgeführt – der erstzuständigen Personalvertretung gegen den Leiter der übergeordneten Dienststelle einen Anspruch auf Entgegennahme der Vorlage und auf Einleitung des Stufenverfahrens durch Einschaltung der Stufenvertretung ein.

Gleichwohl hat die Rechtsbeschwerde auch hinsichtlich des Hilfsantrags keinen Erfolg, weil sich die angegriffene Entscheidung aus anderen Gründen als richtig darstellt (§ 83 Abs. 2 BPersVG, § 96 Abs. 1 Satz 1 ArbGG, § 563 ZPO analog).

Der Beteiligte zu 2 kann durch den Abbruch des Mitbestimmungsverfahrens ein Vorlagerecht des Antragstellers als Bestandteil eines Initiativrechts nicht verletzt haben. Denn die vom Verwaltungsgerichtshof getroffenen tatsächlichen Feststellungen lassen den Schluß zu, daß dem Antragsteller als Stufenvertretung bei einer Behörde der Mittelstufe ein Initiativrecht gemäß §§ 82 Abs. 1, 4, 70 Abs. 1, 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG nicht zugestanden hat. Die Voraussetzungen des § 82 Abs. 1 BPersVG für die von ihm ausdrücklich unter Benennung dieser Vorschrift in Anspruch genommene personalvertretungsrechtliche Erstzuständigkeit, d.h. für ein Tätigwerden außerhalb eines Stufenverfahrens, haben nicht vorgelegen. Auch soweit die vorgeschlagenen Arbeitszeitregelungen als Gegenstand des Antrags vom 31. Mai 1989 für alle Dienststellen des Bezirks gelten sollten, ließ dies eine Erstzuständigkeit der Stufenvertretung nicht entstehen.

Gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG ist in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats die bei der zuständigen Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt diese Vorschrift eine Ausnahme von dem Grundsatz auf, daß in allen Angelegenheiten, die eine Dienststelle betreffen, der bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen ist. Gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG gilt dies nicht, wenn die Entscheidungsbefugnis für eine solche Angelegenheit aufgrund der Behördenorganisation und Zuständigkeitsverteilung nicht bei der betroffenen Dienststelle selbst, sondern bei einer übergeordneten Dienststelle liegt. In diesem Fall ordnet die Vorschrift an, daß die Beteiligungsbefugnis der Personalvertretung der Entscheidungsbefugnis folgt. An die Stelle des Personalrats derjenigen Dienststelle, über deren Angelegenheit von einer übergeordneten Dienststelle entschieden wird, tritt die bei dieser Dienststelle gebildete Stufenvertretung (Beschluß vom 19. Dezember 1975 – BVerwG 7 B 15.74 – BVerwGE 50, 80; Beschluß vom 8. Oktober 1980 – BVerwG 6 P 16.79 – BVerwGE 61, 51, 58; Beschluß vom 1. April 1986 – BVerwG 6 P 7.82 – Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 12).

Eine derartige Fallgestaltung hat hier entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht vorgelegen. Sie läßt sich insbesondere nicht mit den Weisungen des Beteiligten zu 1 begründen, mit denen dieser die örtlichen Dienststellen angewiesen hat, gemäß dem Runderlaß 16/89 des Beteiligten zu 2 zu verfahren. Die Erteilung von Weisungen, durch die die Regelung einer Angelegenheit der Dienststelle deren Leiter verbindlich vorgegeben wird, führt weder zu einem Übergang der sachlichen Zuständigkeit auf die weisungsbefugte Dienststelle noch gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG zu einem Übergang der Beteiligungsbefugnis des Personalrats der weisungsgebundenen Dienststelle auf die bei der weisungsbefugten Dienststelle gebildete Stufenvertretung (Beschluß vom 24. September 1985 – BVerwG 6 P 21.83 – Buchholz 238.3 A § 92 BPersVG Nr. 4). Personalvertretungsrechtliche Beteiligungsrechte bleiben nach der Rechtsprechung des Senats von Weisungen unberührt, weil sie die Zuständigkeiten der Dienststellen nicht verlagern, sondern nur deren Wahrnehmung beeinflussen (Beschluß vom 7. Mai 1981 – BVerwG 6 P 35.79 – Buchholz 238.38 § 60 RPPersVG Nr. 1; Beschluß vom 16. Juni 1989 – BVerwG 6 P 10.86 – Buchholz 250 § 8 BPersVG Nr. 1).

Die Zuständigkeit speziell für Regelungen zur Ein- und Verteilung der wöchentlichen Regelarbeitszeit in den Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit ist überdies im Runderlaß 16/1989 des Beteiligten zu 2 (unter I. 1.) anders festgelegt, als dies der Antragsteller meint. Die diesbezüglichen Bestimmungen sind einer Auslegung durch das Rechtsbeschwerdegericht zugänglich, da sie durch das Beschwerdegericht nicht ausgelegt worden sind und keine Anhaltspunkte dafür bestehen, daß weitere auslegungserhebliche Feststellungen getroffen werden müßten. Aus der Festlegung unter I. 1. des Runderlasses, wonach die Ein- und Verteilung der Arbeitszeit durch Abschluß einer Dienstvereinbarung mit der örtlichen Personalvertretung zu regeln ist, kann nur gefolgert werden, daß der Beteiligte zu 2 die Zuständigkeit für Arbeitszeitregelungen den Leitern der einzelnen örtlichen Dienststellen der Bundesanstalt für Arbeit zugewiesen bzw. bei ihnen belassen hat. Denn nur diese sind in der Lage, die unter I. 1. des Runderlasses weiterhin ausgesprochene Weisung zu befolgen, diese Dienstvereinbarungen mit den örtlichen Personalvertretungen abzuschließen. Die Entscheidungsbefugnis der Leiter der einzelnen Dienststellen zieht die Beteiligungsbefugnis der bei diesen gebildeten erstzuständigen Personalvertretungen, d.h. der sog. Hauspersonalräte bei der Hauptstelle und bei den Landesarbeitsämtern sowie der Personalräte bei den Arbeitsämtern, nach sich. Demnach können die bei den Landesarbeitsämtern bestehenden Bezirkspersonalräte – zu denen der Antragsteller zählt – in Angelegenheiten der Arbeitszeitregelung nur in einem Stufenverfahren tätig werden, wenn sie nämlich deshalb einzuschalten sind, weil es auf der örtlichen Ebene zu keiner Einigung gekommen ist. Gleiches gilt für den bei der Hauptstelle gebildeten Hauptpersonalrat. Daran ändert sich nichts, wenn die Leiter der Landesarbeitsämter den Leitern der Arbeitsämter ihres Bereichs Weisungen zum Inhalt der von diesen abzuschließenden Dienstvereinbarungen erteilen.

Ein dem Antragsteller zustehendes Initiativrecht hinsichtlich des Antrags vom 31. Mai 1989 wird auch nicht durch § 73 Abs. 2 BPersVG begründet. Diese Vorschrift enthält nach ihrem Wortlaut und ihrer systematischen Stellung keine Aussage zur Befugnis für den Abschluß von Dienstvereinbarungen, sondern setzt eine entsprechende Zuständigkeit aufgrund anderer Vorschriften voraus. Die für einen größeren Bereich abgeschlossene Dienstvereinbarung vermag Verdrängungswirkung gemäß § 73 Abs. 2 BPersVG nur zu entfalten, wenn die Beteiligten sie in Wahrnehmung einer ihnen anderweitig zugewiesenen Entscheidungs- bzw. Beteiligungsbefugnis für die geregelte Angelegenheit abgeschlossen haben. Ansonsten ist für die Anwendung des § 73 Abs. 2 BPersVG kein Raum, da eine ohne Beachtung der Zuständigkeitsregelungen abgeschlossene Dienstvereinbarung keine Wirksamkeit erlangt.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Richter am Bundesverwaltungsgericht Nettesheim ist wegen Urlaubs abwesend und verhindert, seine Unterschrift zu leisten. Niehues, Ernst, Seibert, Albers

Fundstellen

BVerwGE, 346

DVBl. 1993, 965