BVerwG Beschluss vom 13.08.1992 - 6 P 20.91

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beschwer in der Rechtsbeschwerdeinstanz, bei Gegensatz zwischen Tenor und Begründung im Beschluß des Beschwerdegerichts. Mitbestimmung, bei Änderung der Handhabung von Zeiterfassungsgeräten. Änderung der Handhabung von Zeiterfassungsgeräten, Mitbestimmung bei der –

Leitsatz (amtlich)

1. Eine Rechtsbeschwerde ist auch dann zulässig, wenn in den Gründen der Entscheidung des Beschwerdegerichts dem Begehren des Rechtsbeschwerdeführers zwar entsprochen, im Tenor hingegen ihm nicht stattgegeben worden ist.

2. Eine mitbestimmungspflichtige Änderung der Anwendung einer technischen Einrichtung im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ist dann gegeben, wenn neu festgelegt wird, an welchem Ort der Dienststelle ein Zeiterfassungsgerät von den Beschäftigten zu benutzen ist.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 3 Nrn. 1, 15, 17; AZVO § 9; BAT § 15 Abs. 7; MTB II § 15

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Beschluss vom 17.04.1991; Aktenzeichen BPV TK 3279/90)

VG Darmstadt (Beschluss vom 22.05.1990; Aktenzeichen K 2790/88)

Tenor

Auf die Rechtsbeschwerde des Beteiligten werden der Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 17. April 1991 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 22. Mai 1990 geändert.

Der Antrag wird abgelehnt, soweit damit die Feststellung beantragt worden ist, daß der Beteiligte das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG dadurch verletzt hat, daß er die Bedienung der Zeiterfassungsgeräte im FTZ, Am Kavalleriesand 3, gem. Hausblattverfügung Nr. 24 vom 23. März 1988 ohne Beteiligung des Antragstellers geändert hat; insoweit wird auf die Rechtsbeschwerde der Beschwerde stattgegeben.

Im übrigen wird die Rechtsbeschwerde zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten darüber, ob dem Antragsteller, dem Personalrat beim Fernmeldetechnischen Zentralamt (FTZ) in Darmstadt, ein Mitbestimmungsrecht bei der Änderung der Benutzung von Zeiterfassungsgeräten zusteht.

Seit 1978 sind die Beschäftigten des FTZ verpflichtet, zur Kontrolle der gleitenden Arbeitszeit bei Dienstbeginn und nach Dienstende diejenigen Zeiterfassungsgeräte zu benutzen, die den jeweiligen Gebäuden zugeordnet sind, in denen der Dienst beginnt oder endet. Die Gebäude auf dem weitläufigen Gelände der FTZ wurden hierbei als ein Gebäudekomplex angesehen.

Mit Schreiben vom 12. Februar 1988 leitete der Beteiligte, der Präsident des FTZ, dem Antragsteller den Entwurf einer Hausblattverfügung mit der Bitte um Mitwirkung gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG zu. Der Entwurf hatte im wesentlichen folgenden Wortlaut:

„Die mit Verfügung … vom 31.01.1978 getroffene Regelung, wonach die Gebäude ‚Am Kavalleriesand’ als ein Gebäudekomplex gelten, läßt sich nicht mehr aufrechterhalten. Sie wird daher mit sofortiger Wirkung aufgehoben. Es darf künftig nur noch das Zeiterfassungsgerät benutzt werden, das dem jeweiligen Arbeitsplatz am nächsten gelegen ist. Wird der Dienst ausnahmsweise an anderer Stelle aufgenommen (z.B. von Arbeitsuntersuchern oder bei Besprechungen), kann das dieser Stelle nächstgelegene Gerät benutzt werden.

Wir weisen aus gegebenem Anlaß ferner darauf hin, daß der Weg zwischen Parkplatz bzw. Fahrradabstellplatz und Zeiterfassungsgerät bei Dienstbeginn und -ende nicht zur Arbeitszeit zählt. Somit ist es unzulässig, das Zeiterfassungsgerät

• bei Dienstbeginn vor dem Abstellen des Fahrzeugs
• bei Dienstende nach Abholen des Fahrzeugs zu bedienen.

Ist ein Zeiterfassungsgerät defekt, so ist der Beginn oder das Ende der Arbeitszeit handschriftlich in die Arbeitszeitkarte einzutragen …”

Mit Schreiben vom 17. Februar 1988 reichte der Antragsteller dem Beteiligten den Vorgang mit dem Hinweis zurück, die beabsichtigte Hausblattverfügung sei gemäß §§ 75 Abs. 3 Nr. 15, 75 Abs. 3 Nr. 17 und 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG mitbestimmungspflichtig. Gleichzeitig bat er, das Mitbestimmungsverfahren einzuleiten. Der Beteiligte teilte ihm mit, er sehe die vorgesehene Maßnahme als gebilligt an, weil sich der Antragsteller nicht innerhalb der gemäß § 72 Abs. 2 BPersVG vorgesehenen Frist zur Sache geäußert habe. Er veröffentlichte die Verfügung im Hausblatt unter dem 18. März 1988. Daraufhin hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung beantragt, daß der Beteiligte sein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nrn. 15 und 17 BPersVG dadurch verletzt habe, daß er die Bedienung der Zeiterfassungsgeräte im FTZ ohne die Beteiligung des Antragstellers geändert habe.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Beteiligten im wesentlichen mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Dem Antragsteller stehe ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG zu. Hinsichtlich Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit habe sich nicht nur der Gegenstand der Kontrolle geändert, sondern auch die Art und Weise der Überwachung. Früher sei bei der Zeiterfassung lediglich festgehalten worden, ob sich der Beschäftigte zu einem bestimmten Zeitpunkt auf dem FTZ-Gelände befunden habe. Nunmehr müsse dokumentiert werden, wann er den Arbeitsplatz erreicht oder verlassen habe. Eine Änderung der Art und Weise der Überwachung sei darin zu sehen, daß der betroffene Beschäftigte zu seiner Kontrolle nicht mehr jedes beliebige Zeiterfassungsgerät auf dem FTZ-Gelände benutzen dürfe, sondern jetzt gehalten sei, dasjenige Gerät zu bedienen, das seinem Arbeitsplatz am nächsten gelegen sei. Auf die materiellrechtliche Zulässigkeit der Maßnahme komme es hierbei ebensowenig an wie darauf, ob der einzelne Beschäftigte möglicherweise nur geringfügig belastet werde. Ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG sei hingegen zu verneinen. Die Pflicht zur Benutzung von Zeiterfassungsgeräten durch die Beschäftigten solle den Dienststellenleiter – insbesondere bei gleitender Arbeitszeit – in die Lage versetzen, die Einhaltung der Arbeitszeit nachhaltig zu kontrollieren. Sie beziehe sich daher eindeutig auf die Erfüllung der Dienstpflicht des einzelnen Beschäftigten und die von ihm zu erledigenden Aufgaben. Derartige Anordnungen seien vom Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG nicht erfaßt.

Das Beschwerdegericht hat die Rechtsbeschwerde zugelassen, weil die Streitsache im Hinblick auf das Tatbestandsmerkmal „Anwendung” in § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG grundsätzliche Bedeutung habe. Aufgrund dessen hat der Beteiligte gegen die Entscheidung des Beschwerdegerichts Rechtsbeschwerde eingelegt.

Er ist der Meinung, im Gegensatz zu der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof vertretenen Auffassung stehe dem Antragsteller ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nicht zu. Das Tatbestandsmerkmal der „Einführung” einer technischen Einrichtung sei zu verneinen, weil die Zeiterfassungsgeräte schon längst eingeführt seien. Nach dem Schutzzweck dieser Vorschrift, den von der Technisierung der Kontrolle für den Persönlichkeitsschutz des Beschäftigten ausgehenden Gefahren durch gleichberechtigte Beteiligung der Personalvertretung zu begegnen, sei aber auch die „Anwendung” einer technischen Einrichtung zu verneinen. Dieses Tatbestandsmerkmal sei nur dann berührt, wenn es sich um eine die Persönlichkeitssphäre der Beschäftigten tangierende Änderung in der Handhabung der technischen Geräte handele. Das sei hier aber nicht der Fall. Die Funktion der Zeiterfassungsgeräte, der Kontrollvorgang, bleibe gleich, nämlich Feststellung des persönlichen Arbeitsbeginns und des Arbeitsendes. Auch die Beeinträchtigung der Persönlichkeitssphäre bleibe die gleiche. Der Beschäftigte werde nicht mehr, intensiver oder weniger kontrolliert als zuvor. In Wahrheit sei die Hausblattverfügung eine Maßnahme der Regelung des Dienstbetriebes, die die „Überwachung” im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nicht berühre. Damit werde lediglich geregelt, welches Gerät für den jeweiligen Beschäftigten „zuständig” sei. Der Hinweis des Verwaltungsgerichtshofs, es werde dokumentiert, wann der Beschäftigte den Arbeitsplatz erreicht oder verlassen habe, sei gleichfalls unerheblich. Auf diese Dokumentation habe die alte wie die neue Regelung gezielt.

Unabhängig davon sei aber ein Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG auch deshalb zu verneinen, weil gemäß § 9 der Verordnung über die Arbeitszeit der Bundesbeamten (AZVO) und den entsprechenden Regelungen in den Tarifverträgen sowie in den Ausführungsbestimmungen hierzu die Arbeitszeit grundsätzlich am Arbeitsplatz beginne und ende. Wegezeiten, die der Beschäftigte benötige, um von seiner Wohnung zur Arbeitsstätte und zurück zu gelangen, zählten nicht zur Arbeitszeit. Eine andere Handhabung der Zeiterfassungsgeräte würde gegen diese Vorschriften verstoßen. Die Hausblattverfügung habe somit lediglich die gesetzlichen Pflichten der Beschäftigten konkretisiert. Er habe daher zu Recht das Mitbestimmungsverfahren nach § 69 BPersVG nicht eingeleitet, sondern den Personalrat lediglich um Mitwirkung gemäß § 78 BPersVG gebeten.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 17. April 1991 sowie den Beschluß des Verwaltungsgerichts Darmstadt – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 22. Mai 1990 aufzuheben und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Nach seiner Meinung steht ihm ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nrn. 15 und 17 BPersVG zu. Das Bundesverwaltungsgericht sei schon wegen des anderslautenden Antrags nicht gehindert, eine Zurückweisung der Rechtsbeschwerde auf § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG zu stützen. Deshalb bedürfe es dazu keiner Anschlußrechtsbeschwerde. Regelungen über die Benutzung von Zeiterfassungsgeräten seien Regelungen über die Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten. Sie seien insoweit nichts anderes als beispielsweise die Einführung oder Modifizierung von Stechuhren oder Torkontrollen oder Anwesenheitskontrollen bei gleitender Arbeitszeit, bei denen die herrschende Meinung ein Mitbestimmungsrecht bejahe, wenn sie nicht mit technischen Kontrolleinrichtungen erfolge, sondern beispielsweise durch Eintragungen in eine Arbeitszeitkarte. Es sei nicht einzusehen, warum dies nur deshalb anders sein solle, wenn eine technische Einrichtung zur Kontrolle verwendet werde.

§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG schließe auch nicht als Sonderregelung § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG aus. Beide Regelungen stünden vielmehr nebeneinander. Entgegen der Meinung des Beteiligten müsse die technische Einrichtung nicht auf eine Kontrolle der Beschäftigten abzielen. Es reiche aus, wenn sie dazu geeignet sei. Im übrigen sei eine Veränderung des zuständigen Gerätes auch eine Änderung der Überwachung. Das Mitbestimmungsrecht sei auch nicht durch die Regelungen der AZVO ausgeschlossen. Zum einen werde das Verfahren schon seit Jahren praktiziert, ohne daß sich die AZVO geändert habe. Außerdem sei weder der Begriff des Arbeitsplatzes noch der der Arbeitsstätte in der AZVO eindeutig und für jeden Fall gleich festgelegt. Ein gesetzlicher Zwang, so zu verfügen, wie es der Beteiligte getan habe, bestehe deshalb nicht.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig.

Der Rechtsbeschwerdeführer ist durch die Entscheidung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs beschwert, auch soweit er begehrt, unter Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen den gesamten Antrag des Antragstellers und damit auch die Feststellung abzulehnen, daß er ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG verletzt habe. Die Beschwer des Beteiligten ist nicht dadurch teilweise entfallen, daß das Beschwerdegericht ihm in den Gründen seiner Entscheidung insoweit Recht gegeben hat, als es das vom Antragsteller behauptete Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG verneint und lediglich eine Verletzung aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bejaht hat. Dieser hatte die Feststellung der Verletzung zweier Mitbestimmungstatbestände beantragt, nämlich der aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 und § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. Trotz der ihm zustimmenden Ausführungen des Beschwerdegerichts hat der Beteiligte ein berechtigtes Interesse an der Klärung in der Rechtsbeschwerdeinstanz, ob er ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG verletzt hat. Denn im Tenor des angegriffenen Beschlusses hat das Beschwerdegericht im Widerspruch zu den Ausführungen in den Gründen auch insoweit dem Begehren des Beteiligten nicht entsprochen. Der Verwaltungsgerichtshof hat darin die Beschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts uneingeschränkt zurückgewiesen. Dieses hatte aber dem Antrag des Antragstellers in vollem Umfange stattgegeben und eine Verletzung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 und aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG durch den Beteiligten festgestellt. Mit der Zurückweisung der Beschwerde des Beteiligten gegen diesen Beschluß hat das Beschwerdegericht somit die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auch hinsichtlich der Verletzung des Mitbestimmungsrechts aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG bestätigt.

Der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, der Umstand, daß er ein Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG verneint habe, bleibe auf die Entscheidung ohne Einfluß, weil der erstinstanzliche Antrag allein dahin zu verstehen sei, daß die Feststellung eines Mitbestimmungsrechts begehrt werde, unabhängig davon, aus welchem gesetzlichen Tatbestand es sich ergebe, kann nicht gefolgt werden. Der Personalrat hat ein anzuerkennendes Interesse daran, geklärt zu wissen, aus welchen Rechtsgründen er in dem zu erörternden sachlichen Zusammenhang mitbestimmungsbefugt ist. Für die Bestimmung des sachlichen Gegenstandes der Beteiligungsmöglichkeiten und der Beteiligungsform ist es von Bedeutung, auf welche Mitbestimmungstatbestände er sich stützen kann (Beschluß vom 30. August 1985 – BVerwG 6 P 20.83 – BVerwGE 72, 94). Diese Überprüfung der einzelnen Mitbestimmungstatbestände kann der Personalrat dadurch erreichen, daß er den Streitgegenstand durch einen entsprechenden, auf mehrere Mitbestimmungstatbestände bezogenen Antrag präzisiert (Beschluß vom 25. August 1986 – BVerwG 6 P 16.84 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 46).

Diese Präzisierung hat der Antragsteller dadurch vorgenommen, daß er in seinem Antrag vor dem Verwaltungsgericht die Feststellung beantragt hat, daß seine Mitbestimmungsrechte aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 und § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG verletzt seien. Damit sind diese beiden Begehren Gegenstand des Beschlußverfahrens geworden. Über jeden dieser Mitbestimmungstatbestände mußte deshalb von den Gerichten gesondert entschieden werden, auch wenn – wie im vorliegenden Fall – das Mitbestimmungsrecht bereits aufgrund einer Vorschrift des Bundespersonalvertretungsgesetzes festgestellt worden war. Diese gerichtliche Feststellung ist nicht nur durch den dem Antrag stattgebenden Tenor des Verwaltungsgerichts, sondern auch durch den diese Entscheidung bestätigenden Tenor des Beschwerdegerichts erfolgt. Auf die widerstreitenden Ausführungen in der Begründung der Entscheidung des Beschwerdegerichts kann es nicht ankommen. Die Entscheidungsgründe hätten nur dann zur Auslegung herangezogen werden können, wenn der Tenor auslegungsfähig wäre. Das ist er angesichts seines unmißverständlichen Wortlauts „Die Beschwerde wird zurückgewiesen” nicht.

Die Rechtsbeschwerde ist zum Teil begründet.

Wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend dargelegt hat, ist durch die Hausblattverfügung des Beteiligten vom 18. März 1988 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers aus § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG nicht verletzt worden.

Aufgrund des vom Beschwerdegericht bindend festgestellten Sachverhalts steht fest, daß die Pflicht zur Benutzung der Zeiterfassungsgeräte durch die Beschäftigten den Dienststellenleiter – insbesondere bei gleitender Arbeitszeit – in die Lage versetzen soll, die Einhaltung der Arbeitszeit nachhaltig zu kontrollieren. Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof entsprechende Anordnungen, die sich eindeutig auf die Erfüllung der Dienstpflicht des einzelnen Beschäftigten und die von ihm zu erledigenden Aufgaben beziehen, als nicht mitbestimmungspflichtig gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG qualifiziert. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats erfaßt der einheitliche Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 15 BPersVG (Regelung der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten) die Gesamtheit der Regelungen, die einen störungsfreien und reibungslosen Ablauf des Lebens in der Dienststelle gewährleisten sollen. Er erstreckt sich jedoch nicht auf dasjenige Verhalten, das im Hinblick auf die unmittelbar zu erfüllenden Aufgaben Gegenstand der jeweiligen individuellen Dienst- oder Vertragspflichten ist (Beschluß vom 19. Juni 1990 – BVerwG 6 P 3.87 – Buchholz 251.8 § 77 RhPPersVG Nr. 3).

Nach dem Zweck der Hausblattverfügung steht hier die Diensterfüllung der einzelnen Beschäftigten im Vordergrund. Soweit sie sich daneben auch als Verhaltens- und Ordnungsmaßnahme auswirkt, handelt es sich demgegenüber nur um eine zwangsläufige Folge dieser Zielsetzung. Zweck der Hausblattverfügung war es nach ihrem Wortlaut und dem unstreitig feststehenden Sachverhalt, sicherzustellen, daß jeder Beschäftigte durch die Bedienung des dem Arbeitsplatz am nächsten gelegenen Zeiterfassungsgerätes seine Arbeitszeit erst unmittelbar mit Betreten des Arbeitsplatzes und nicht bereits am Toreingang des großen Gebäudekomplexes beginnen sollte. Damit wurde die individuelle Arbeitszeitgestaltung der Beschäftigten und nicht allgemein das Verhalten und die Ordnung in der Dienststelle geregelt.

Die Rechtsbeschwerde ist aber nicht begründet, soweit sie damit die Auffassung des Beschwerdegerichts angreift, dem Antragsteller habe ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bezüglich der Anordnung zugestanden, künftig dürfe nur noch dasjenige Zeiterfassungsgerät benutzt werden, das dem jeweiligen Arbeitsplatz am nächsten gelegen sei. Nach dieser Bestimmung ist nicht nur die Einführung technischer Einrichtungen, die dazu bestimmt sind, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, mitbestimmungspflichtig, sondern auch die Anwendung dieser Einrichtungen. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch dann bejaht, wenn die Anwendung einer bereits eingeführten technischen Einrichtung geändert wird, indem beispielsweise die Kontrolle gegenständlich erweitert oder eine andere Art und Weise der Überwachung eingeführt werde.

Diese Betrachtungsweise ist im Hinblick auf den Schutzzweck der Vorschrift gerechtfertigt. Dieser Schutzzweck gebietet es, die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz, die von der Technisierung ausgehen, auf das erforderliche Maß zu beschränken. Ein Beschäftigter, der befürchten muß, während der Arbeit mit Hilfe technischer oder elektronischer Kontrolleinrichtungen jederzeit beobachtet oder in anderer Weise fortlaufend kontrolliert zu werden, kann unter Überwachungsdruck geraten, der ihn in der freien Entfaltung der Persönlichkeit behindert (Beschluß vom 31. August 1988 – BVerwG 6 P 35.85 – BVerwGE 80, 143). Diese Gefahren bestehen nicht nur dann, wenn ein Überwachungsinstrument installiert wird, sondern auch dann, wenn in wesentlichen Fragen eine Änderung der Handhabung angeordnet wird, die die Kontrollmöglichkeiten verschärft oder intensiviert.

Ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ist nach der gebotenen objektiv-finalen Betrachtungsweise (vgl. Beschluß vom 16. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 32.84 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 53) dann zu verneinen, wenn die technische Einrichtung aufgrund ihrer Konstruktion bzw. aufgrund sonstiger objektiver und erkennbarer Gegebenheiten zur Überwachung nicht „geeignet” ist. In diesem Falle ist der Personalrat aber zu dem Zeitpunkt zu beteiligen, an dem der Dienststellenleiter Maßnahmen ergreift, die eine Verhaltens- oder Leistungskontrolle der Beschäftigten konkret ermöglichen (Beschluß vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 23). Demzufolge unterliegen auch nach der Einführung einer Einrichtung die Änderungen in deren Handhabung der Mitbestimmung, und zwar zu dem Zeitpunkt, von dem an die Anlage „geeignet” ist, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu kontrollieren. Hierbei kann es vom Schutzzweck der Mitbestimmungsvorschrift her gesehen keinen Unterschied machen, ob die Änderung sich auf die Funktion des Geräts bezieht oder ob durch eine Anordnung des Dienststellenleiters die Kontrollmaßnahmen infolge der geänderten Handhabung des Instruments intensiviert oder verschärft werden.

Zu Recht hat der Verwaltungsgerichtshof eine Änderung in der Handhabung und damit in der Art und Weise der Überwachung darin gesehen, daß aufgrund der Hausblattverfügung vom 18. März 1988 die betroffenen Beschäftigten zu ihrer Kontrolle nicht mehr jedes beliebige Zeiterfassungsgerät auf dem FTZ-Gelände benutzen durften, sondern nunmehr gehalten sind, dasjenige Gerät zu bedienen, das ihrem Arbeitsplatz am nächsten gelegen ist. Demgegenüber ist der Beteiligte der Auffassung, es habe sich qualitativ nichts verändert, weil die Kontrollen und die Funktion der Geräte die gleichen geblieben seien. In Wahrheit sei nur festgelegt worden, welches Zeiterfassungsgerät „zuständig”, d.h. zu benutzen sei. Dieser Auffassung folgt der Senat nicht:

Die Überwachungsfunktion der Zeiterfassungsgeräte ist ein Produkt ihrer Konstruktion, der Gegebenheiten am Einsatzort und der Art und Weise ihrer bestimmungsgemäßen Benutzung. Sie hat sich hier gegenüber der früher in der FTZ geltenden Regelung dahingehend geändert, daß nunmehr mit der Bedienung der Geräte kontrolliert wird, an welchem Gebäude und zu welchem Zeitpunkt der Beschäftigte die Arbeit aufgenommen hat. Bedient ein Beschäftigter das Gerät nicht an dem Gebäude, das seinem Arbeitsplatz am nächsten gelegen ist, so verstößt er gegen die in der Hausblattverfügung getroffene Anordnung und damit gegen seine Dienstpflichten. Vor der Änderung dieser Regelung wurde mit den Zeiterfassungsgeräten der Ort der Bedienung nicht kontrolliert, bzw. es war unerheblich, wo sie von den Beschäftigten benutzt wurden. Denn bis dahin durfte jedes Zeiterfassungsgerät im Gebäudekomplex „Am Kavalleriesand” bedient werden, unabhängig davon, in welcher Entfernung das Gerät zum Arbeitsplatz des Beschäftigten stand. Das ist eine für die Überwachung inhaltlich relevante „qualitative” Änderung der Benutzungsregelung.

Dem steht nicht der Beschluß des Senats vom 4. April 1985 – BVerwG 6 P 37.82 – (Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 39) entgegen. Darin ist ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG an der Aufstellung eines Dienstplans verneint worden, der nur den Ort des Dienstbeginns und des Dienstendes festlegt. Im Gegensatz dazu ist im vorliegenden Fall durch die Hausblattverfügung des Beteiligten nicht der Ort der Dienstaufnahme rechtlich festgelegt worden, sondern es ist unter Anwendung technischer Einrichtungen eine Kontrollmaßnahme hinsichtlich des Zeitpunkts und des Ortes der tatsächlichen Dienstaufnahme getroffen worden. Daß der Beteiligte damit eine frühere Arbeitsaufnahme der Beschäftigten erreichen wollte, ist in diesem Zusammenhang nicht maßgeblich. Die Zwecke, die ein Dienststellenleiter mit einer Kontrollmaßnahme verfolgt, sind bei der Anwendung der Mitbestimmungsregelung des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG unbeachtlich, denn danach ist allein entscheidend, ob die Einführung und Anwendung einer technischen Einrichtung „geeignet” ist, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen (Beschluß vom 27. November 1991, a.a.O.). Aus den oben dargelegten Gründen ist diese „Eignung” unzweifelhaft gegeben.

Nicht zutreffend ist die Auffassung des Beteiligten, ein Mitbestimmungsrecht gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG komme deshalb nicht in Betracht, weil er gemäß § 9 der Arbeitszeitverordnung für Bundesbeamte (AZVO) sowie den entsprechenden Tarifverträgen und Ausführungsbestimmungen verpflichtet gewesen sei, die Hausblattverfügung in dieser Form zu erlassen. Denn danach beginne und ende die Arbeitszeit grundsätzlich am Arbeitsplatz.

§ 9 AZVO bestimmt, daß der Dienst grundsätzlich an der Dienststelle und innerhalb der regelmäßigen Dienststunden zu leisten ist, soweit nicht eine andere Regelung erforderlich oder zweckmäßig ist. Zwar scheidet gemäß § 75 Abs. 3 BPersVG ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats aus, soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung besteht. Diese Sperrwirkung tritt aber schon deshalb nicht ein, weil die AZVO aufgrund ihres Wortlauts keine ausschließliche und abschließende gesetzliche Regelung des hier relevanten Sachverhalts enthält. Nach der Rechtsprechung des Senats greift die Sperrwirkung des § 75 Abs. 3 BPersVG nur dann ein, wenn in dem Gesetz oder Tarifvertrag ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsakts bedarf (vgl. Beschluß vom 19. Mai 1992 – BVerwG 6 P 5.90 – m.w.Nachw.). Hieran fehlt es im vorliegenden Fall. Die AZVO enthält keine Vorschriften über die Zulässigkeit der Anwendung von Zeiterfassungsgeräten bei der Kontrolle der Aufnahme bzw. der Beendigung der Arbeit. Entsprechendes gilt bezüglich der für die Angestellten und Arbeiter der FTZ gemäß § 15 Abs. 7 BAT und den gleichlautenden Regelungen des § 15 MTB II geltenden tarifvertraglichen Vorschriften. Auch wenn sie Regelungen über den rechtlichen Beginn und das rechtliche Ende der Arbeitszeit enthalten, so sagen diese nichts über die Zulässigkeit von Kontrollmaßnahmen über die tatsächliche Befolgung dieser Regelungen aus. Außerdem bedürfen auch sie der Umsetzung innerhalb der Dienststellen.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde insoweit zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Richter am Bundesverwaltungsgericht Dr. Seibert ist wegen Ortsabwesenheit an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert. Niehues, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Dokument-Index HI1214296