BVerwG Beschluss vom 23.01.1996 - 6 P 54.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Hebung der Arbeitsleistung durch Anordnung von Überstunden, keine –

Leitsatz (amtlich)

Der Mitbestimmungstatbestand „Hebung der Arbeitsleistung” erfaßt nicht die Anordnung von Überstunden.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 1, § 76 Abs. 2 S. 1 Nr. 5

Verfahrensgang

VG Frankfurt am Main (Beschluss vom 20.09.1993)

Tenor

Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. September 1993 wird aufgehoben.

Der Antrag des Personalrats festzustellen, daß die Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit zur Verminderung von Arbeitsrückständen seiner Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterliegt, wird abgelehnt.

Im übrigen wird die Rechtsbeschwerde des Beteiligten verworfen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Mit Schreiben vom 27. April 1993 kündigte der Beteiligte dem Personalrat an, er beabsichtige anzuordnen, daß alle Mitarbeiter in der Leistungsabteilung der Dienststelle zur Erledigung von Arbeitsrückständen vom 7. Juni bis 31. August 1993 wöchentlich mindestens vier Überstunden ableisten sollten. Nur ein bestimmter Kreis von schutzwürdigen Beschäftigten sollte davon ausgenommen sein. Der Antragsteller verweigerte die Zustimmung und machte ein Mitbestimmungsrecht hinsichtlich der Anordnung selbst und der Durchführung geltend, wobei er insbesondere die Erweiterung des als schutzwürdig anzusehenden Personenkreises verlangte. Der Beteiligte teilte durch Schreiben vom 1. Juni 1993 mit, daß die Verweigerung der Zustimmung unbeachtlich sei und die beabsichtigte Anordnung von Überstunden nicht berühre. Sodann ordnete er mit Wirkung vom 1. Juni 1993 wegen der weiter angewachsenen Bearbeitungszeiten für Leistungsanträge Mehrarbeit bzw. Überstunden mit der Maßgabe an, daß mindestens 42,5 Stunden wöchentlicher Arbeitszeit zu erbringen seien.

Der Antragsteller hat am 28. Juli 1993 das Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt festzustellen, daß die Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit zur Verminderung von Arbeitsrückständen seiner Mitbestimmung nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG unterliegt.

Mit Beschluß vom 20. September 1993 hat das Verwaltungsgericht die geforderte Feststellung ausgesprochen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt:

Die Anordnung von Mehrarbeit bzw. Überstunden zur Verminderung von Arbeitsrückständen sei eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung, da die Beschäftigten zusätzlich beansprucht würden und es dadurch zu einem verbesserten mengenmäßigen Arbeitsertrag komme. Das Mitbestimmungsrecht sei nicht auf Leistungsverdichtungsmaßnahmen begrenzt, d.h. auf Maßnahmen, die die Menge der während einer festgelegten Arbeitszeit zu leistenden Arbeit erhöhten. Eine solche Begrenzung verfehle den Zweck des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, der im Schutz der Beschäftigten vor Überlastung bestehe. Die Überschreitung der regelmäßigen wöchentlichen Arbeitszeit führe zu einer vom Gesetzgeber bzw. den Tarifvertragsparteien für den Regelfall nicht einberechneten zusätzlichen Belastung von Beschäftigten. Für diese Auslegung spreche, daß nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts bei § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG auf den körperlichen Einsatz und den geistigen Aufwand der Beschäftigten abgestellt werden müsse, nicht auf die Menge der Arbeit oder den sachlichen Ertrag. Außerdem sei sonst das Mitbestimmungsrecht deckungsgleich mit dem des § 75 Abs. 3 Nr. 13 BPersVG (Rationalisierungsmaßnahme), was das Bundesverwaltungsgericht abgelehnt habe. Schließlich erfasse auch § 87 Abs. 1 BetrVG ohne jede Einschränkung die Anordnung von Überstunden oder Mehrarbeit.

§ 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG und § 75 Abs. 4 BPersVG, die die Mitbestimmung bei Überstunden/Mehrarbeit auf deren Umsetzung beschränkten, stünden dem nicht entgegen. Ihnen sei eine abschließende Regelung aller Fragen im Hinblick auf Überstunden oder Mehrarbeit nicht zu entnehmen. Das Bundesverwaltungsgericht habe ausgeführt, daß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG sich nur auf die Verteilung der Arbeitszeit beziehe. Dafür spreche der Wortlaut und die Zielrichtung der Vorschrift. Zudem sei der Schutzzweck beider Tatbestände unterschiedlich.

Daß Überstunden und Mehrarbeit durch Freizeit abgegolten würden, sei unbeachtlich, da auf jeden Fall während der Überstunden eine relevante zusätzliche Belastung entstehe. Das Mitbestimmungsrecht entfalle auch nicht, wenn nur ein einzelner oder wenige Beschäftigte betroffen seien. Ein kollektiver Bezug ergebe sich daraus, daß die Maßnahme zur Verminderung von Arbeitsrückständen diene.

Der Beteiligte hat die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrechtsbeschwerde eingelegt. Er macht geltend:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG seien Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung nur solche, die quantitativ oder qualitativ höhere Anforderungen bei gleichbleibender Arbeitszeit oder gleichbleibende Anforderungen bei verkürzter Arbeitszeit stellten. Durch Überstundenleistung hingegen werde nur die verfügbare Arbeitszeit erweitert.

Der Belastung der Beschäftigten durch Überstunden werde durch die gesetzlichen Regelungen des Arbeitszeitrechts Rechnung getragen. Darüber hinaus sei Raum für die Mitbestimmung nur im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG, der lex specialis für Fragen der Arbeitszeit sei. Nach ständiger Rechtsprechung sei das Mitbestimmungsrecht des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG ausgeschlossen, soweit es um das „Ob” der Mitbestimmung gehe. Leistungsverdichtungsmaßnahmen seien nicht immer auch Rationalisierungsmaßnahmen im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 13 BPersVG; denn dieser Tatbestand enthalte mehrere Merkmale und die zusätzliche Belastung des einzelnen Beschäftigten sei im Gegensatz zu § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht zwingende Voraussetzung für eine Rationalisierungsmaßnahme. § 87 BetrVG unterscheide sich schon nach seinem Wortlaut von der Regelung im Bundespersonalvertretungsgesetz. So werde in § 87 Abs. 1 Nr. 3 BetrVG unter anderem die vorübergehende Verlängerung der betriebsüblichen Arbeitszeit aufgeführt, worunter die Überstundenanordnung zu subsumieren sei.

Der Beteiligte beantragt:

1. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts Frankfurt am Main vom 20. September 1993 wird aufgehoben.
2. Der Antrag wird zurückgewiesen.
3. Es wird festgestellt, daß die Anordnung von Überstunden/Mehrarbeit nicht der Mitbestimmung des Personalrats – insbesondere nicht nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG – unterliegt.

Der Antragsteller beantragt,

die Sprungrechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Streitgegenstand sei nur die Frage des Mitbestimmungsrechts aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Eine Beschränkung auf Leistungsverdichtungsmaßnahmen sei angesichts des weitgefaßten Wortlauts dieser Norm nicht geboten. Durch die Überstunden entstehe eine Belastung der Beschäftigten, da sie gegen die Erschöpfung ihrer geistigen und körperlichen Kräfte ankämpfen müßten. Außerdem werde ihre Freizeit reduziert. Daß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG lex specialis sei, ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus der Gesetzessystematik; die Mitbestimmungstatbestände schlössen einander nicht aus. Die Funktionsfähigkeit der Verwaltung werde durch eine Zubilligung des Mitbestimmungsrechts aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht verfassungswidrig eingeschränkt, da das Letztentscheidungsrecht bei dem obersten Exekutivorgan bliebe.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, im Rahmen des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG sei u.a. das Verhältnis der zu erledigenden Arbeitsmenge zum Faktor Arbeitszeit entscheidungserheblich. Durch die Anordnung von Überstunden werde dem Beschäftigten hingegen mehr Arbeitszeit zur Verfügung gestellt, und die arbeitszeitunabhängigen Anforderungen veränderten sich nicht. Weder sei eine Arbeitsverdichtung die Folge, noch solle eine bessere Arbeitsqualität und -güte erreicht werden. Darüber hinaus gehe § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG als lex specialis für Fragen der Arbeitszeit vor. Denn bei einer Konkurrenz trete in der Regel das stärkere Beteiligungsrecht zurück. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestehe aber im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG kein Mitbestimmungsrecht an dem „Ob” der Anordnung von Überstunden. Selbst wenn die streitbefangene Anordnung als Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung angesehen werde, könne bei verfassungskonformer Auslegung im Hinblick auf § 104 Satz 3 BPersVG die Anordnung nicht der Mitbestimmung unterliegen.

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Rechtsbeschwerde ist unzulässig, soweit mit ihr der Antrag gestellt worden ist, umfassend festzustellen, daß die Anordnung von Überstunden/Mehrarbeit nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt. Dieser Antrag beschränkt sich nicht auf den Verfahrensgegenstand, der der angefochtenen Entscheidung zugrunde liegt. Der Beschluß des Verwaltungsgerichts bezieht sich nur auf das Vorliegen eines Mitbestimmungsrechts aus § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, während der Rechtsbeschwerdeführer mit seinem Antrag zu 3 festgestellt wissen will, daß die Anordnung von Überstunden/Mehrarbeit unter keinem Gesichtspunkt – also auch nicht hinsichtlich anderer Mitbestimmungstatbestände – der Mitbestimmung des Personalrats unterliegt. Das Rechtsbeschwerdeverfahren ist darauf beschränkt, den angefochtenen Beschluß zu überprüfen (vgl. § 93 Abs. 1 ArbGG). Die darüber hinausgehende Rechtsbeschwerde ist als unzulässig zu verwerfen.

2. Im übrigen ist die Rechtsbeschwerde begründet.

Entgegen der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts ist die Anordnung von Überstunden keine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur „Hebung der Arbeitsleistung” im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG. Zwar führen Überstunden und Mehrarbeit regelmäßig zu einer erhöhten Inanspruchnahme des davon betroffenen Beschäftigten. Soweit er deswegen vor einer übermäßigen Belastung zu schützen ist, wird er durch das Arbeitszeitrecht und andere Vorschriften des Arbeitsrechts geschützt. Demgegenüber betrifft die Mitbestimmung bei „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung” speziell Fälle der arbeitszeitabhängigen Leistungsverdichtung, d.h. wenn in gleicher Zeit mehr Arbeit oder in weniger Zeit die gleiche Arbeit zu leisten ist. Dazu ist im einzelnen auszuführen:

a) Nach gefestigter Rechtsprechung des Senats fallen unter den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG (Hebung der Arbeitsleistung) Maßnahmen, die darauf abzielen, die Effektivität der Arbeit in der vorgegebenen Zeit qualitativ und/oder quantitativ zu fördern, d.h. die Güte und/oder Menge der zu leistenden Arbeit zu steigern. Entscheidend ist, ob die beabsichtigte Maßnahme darauf angelegt ist, auf einem oder mehreren Arbeitsplätzen einen höheren mengenmäßigen Arbeitsertrag zu erzielen oder die Qualität des Arbeitsprodukts zu verbessern. Dabei ist als Hebung der Arbeitsleistung nicht die Steigerung der Menge oder Qualität des Arbeitsertrages anzusehen, sondern vielmehr die erhöhte Inanspruchnahme des oder der betroffenen Beschäftigten, zu der solche Maßnahmen typischerweise führen. Diese mag in gesteigerten körperlichen Anforderungen oder in einer vermehrten geistig-psychischen Belastung als Folge eines schnelleren Arbeitstaktes oder eines geänderten Arbeitsablaufs bestehen. Denn der Begriff „Arbeitsleistung” bezeichnet weder die Menge der während der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit noch ihren sachlichen Ertrag, das Arbeitsprodukt. Er meint vielmehr den körperlichen Einsatz und den geistigen Aufwand, den der Beschäftigte erbringen muß, um das ihm abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Der Zweck des Tatbestandes besteht darin, den oder die betroffenen Beschäftigten vor einer unnötigen oder unzumutbaren Belastung zu bewahren (zuletzt BVerwG, Beschlüsse vom 26. September 1995 – BVerwG 6 P 18.93 –, vom 20. Juli 1995 – BVerwG 6 P 8.94 – DVBl 1995, 1251 = ZfPR 1995, 152 und vom 17. Mai 1995 – BVerwG 6 P 47.93 – ZfPR 1995, 148 = PersR 1995, 426 jeweils mit weiteren Nachweisen).

Zwar ist in den zahlreichen Entscheidungen des Senats zu diesem Mitbestimmungstatbestand nicht immer auch hervorgehoben worden, daß die Beantwortung der Frage nach der Arbeitsleistung und deren „Hebung” auch von zeitlichen Bemessungsfaktoren anhängig ist. Es ging bislang zumeist darum, ob eine nicht ausdrücklich auf eine Hebung der Arbeitsleistung abzielende Maßnahme dennoch wegen ihrer Auswirkungen als solche zu bewerten sei; ferner standen Fragen des möglichen Ausgleichs der Mehrbeanspruchung im Mittelpunkt. Daraus darf aber nicht hergeleitet werden, daß es entscheidend nur auf die mengenmäßige Arbeitsbelastung oder nur allgemein auf die „erhöhte Inanspruchnahme” des Beschäftigten ankomme. Dies verdeutlichen die Entscheidungen des Senats vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 24 und vom 31. Juli 1992 – BVerwG 6 P 20.90 – a.a.O. Nr. 25. Sie betreffen nicht etwa atypische Einzelfälle, sondern haben Anlaß gegeben, die Bedeutung des Zeitfaktors in diesem Zusammenhang zu bekräftigen und darüber hinaus klarzustellen, daß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG eine Leistungsverdichtung innerhalb einer bestimmten Zeiteinheit (mehr Arbeitsmenge in gleicher Zeit oder gleiche Arbeitsmenge in weniger Zeit) voraussetzt. Bei der hier anstehenden Beurteilung der Überstunden/Mehrarbeit ist in Fortführung dieser Rechtsprechung zu erkennen, daß jedenfalls die Mehrbelastung durch Verlängerung der Arbeitszeit um vier Stunden wöchentlich den Mitbestimmungstatbestand „Hebung der Arbeitsleistung” nicht erfüllt.

b) Diese Auslegung des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG findet auch im Wortlaut der Vorschrift Anklang. Der Gesetzgeber spricht nicht von der „Arbeitsmenge” oder von dem „mengenmäßigen Arbeitsertrag”, sondern verwendet den Begriff der Arbeitsleistung, deren Bemessung im allgemeinen von einer zeitlichen Vorgabe abhängt. Die „Hebung” einer solchen Leistung ist zu verstehen als eine Intensivierung auf der Grundlage dieser zeitlichen Vorgabe, ohne die der hier gebotene Vergleich der bisherigen Leistung mit der nunmehr verlangten Leistung nicht zu einem brauchbaren Ergebnis führen kann. Werden indes – wie bei der Anordnung von Überstunden – Arbeitsmenge und Arbeitszeit gleichermaßen vergrößert und dabei aufeinander abgestimmt, liegen die Dinge anders. Diesen Vorgang ebenfalls als eine „Hebung der Arbeitsleistung” zu bezeichnen, liegt jedenfalls nicht nahe. Letztlich kommt es jedoch auf diese Auslegungsfragen nicht entscheidend an, weil aus dem einschlägigen Regelungssystem des Bundespersonalvertretungsrechts in Verbindung mit zugrunde liegenden verfassungsrechtlichen Anforderungen folgt, daß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG in dem dargelegten Sinne zu verstehen ist.

Den Gefahren einer unzumutbaren Belastung durch Überstunden wird in erster Linie schon durch die arbeitszeitrechtlichen und tarifrechtlichen Regelungen begegnet. Die Einhaltung dieser Regelungen wird im Rahmen des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG von der Personalvertretung überwacht (BVerwG, Beschlüsse vom 9. Oktober 1991 – BVerwG 6 P 12.90 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 74 und vom 20. Juli 1984 – BVerwG 6 P 16.83 – BVerwGE 70, 1). Weiterer Schutzzweck dieser Mitbestimmung zur Arbeitsdauer ist es auch, physische und psychische Überbeanspruchungen ebenso wie unzumutbare Freizeitverluste der betroffenen Beschäftigten durch eine Überwachung der Umsetzung der angeordneten Überstunden zu verhindern (BVerwG, Beschluß vom 6. Oktober 1992 – BVerwG 6 P 25.90 – Buchholz 251.2 § 79 BlnPersVG Nr. 4).

Der Senat hat in ständiger Rechtsprechung zu § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG entschieden, daß die Anordnung von Überstunden Teil des Direktionsrechts des Dienststellenleiters ist, der damit lediglich die Erfüllung der Arbeitsverpflichtung der Beschäftigten abruft. Erst nach Konkretisierung dem Umfang nach könne ein Mitbestimmungsrecht gegeben sein (BVerwG, Beschlüsse vom 2. Juni 1992 – BVerwG 6 P 14.90 – Buchholz 250 § 75 BPersVG Nr. 78 = PersR 1992, 359, vom 9. Oktober 1991 und vom 20. Juli 1984 – a.a.O). Eine Mitbestimmung über das „Ob” der Anordnung ist selbst dann abgelehnt worden, wenn ein landesrechtlicher Mitbestimmungstatbestand die Anordnung von Überstunden und Mehrarbeit ausdrücklich aufführte. Der Tatbestand müsse verfassungskonform ausgelegt werden, da er sonst die staatliche Aufgabenerledigung berühre und gegen § 104 Satz 3 BPersVG verstoße (BVerwG, Beschluß vom 8. Mai 1992 – BVerwG 6 P 22.91 – Buchholz 251.4 § 86 HmbPersVG Nr. 4). Diese Überlegungen greifen auch dann ein, wenn es darum geht, den Mitbestimmungstatbestand der „Hebung der Arbeitsleistung” nach § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG auszulegen. Daß die beiden genannten Mitbestimmungstatbestände verschiedene Schutzzwecke und Zielrichtungen haben, ändert daran nichts; denn die maßgeblichen rechtlichen Erwägungen betreffen die verfassungsrechtlichen Grenzen jeder Mitbestimmung. Sie lassen sich durch den Übergang von dem einen Mitbestimmungstatbestand zu einem anderen nicht ausräumen.

Hierbei ist ferner § 75 Abs. 4 BPersVG zu beachten, nach dem die Mitbestimmung bei der Anordnung von Überstunden unter näher bezeichneten Voraussetzungen sich auf die Grundsätze für die Aufstellung von Dienstplänen beschränkt. Mit dieser Sonderregelung hat der Gesetzgeber das Direktionsrecht des Dienststellenleiters konkretisiert und zugleich die Mitbestimmung begrenzt. Die Möglichkeit einer vorläufigen Regelung durch den Dienststellenleiter (§ 69 Abs. 5 BPersVG) erschien dem Gesetzgeber offenbar nicht ausreichend, um notwendige Überstunden kurzfristig anordnen zu können. Ebensowenig hat er die Regelung dieser Angelegenheit ohne inhaltliche Begrenzung einer möglichen Dienstvereinbarung öffnen wollen. Dieses Regelungssystem darf nicht durchbrochen oder umgangen werden, indem durch eine weite Auslegung des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG die Möglichkeit geschaffen würde, unabhängig hiervon eine nicht begrenzte Mitbestimmung für die Anordnung von Überstunden zuzulassen.

Demgegenüber ist es unerheblich, daß im Fall des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG die Einigungsstelle gemäß § 69 Abs. 4 Satz 3 BPersVG nur eine Empfehlung aussprechen kann. Der zeitaufwendige Weg zur Einigungsstelle könnte die Anordnung von Überstunden praktisch blockieren; der Eilbedürftigkeit der Regelung wäre so im allgemeinen nicht hinreichend Rechnung zu tragen.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Seibert, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Haufe-Index 1200548

AP, 0