BVerwG Beschluss vom 20.07.1984 - 6 P 16.83

Entscheidungsstichwort (Thema)

Mehrarbeit, Gegenstand der Mitbestimmung bei der Regelung von –. Überstunden. Gegenstand der Mitbestimmung bei der Regelung von –

Leitsatz (amtlich)

Die Personalvertretung hat nicht darüber mitzubestimmen, ob Mehrarbeit oder Überstunden angeordnet werden. Ihr Mitbestimmungsrecht nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG beschränkt sich auf die Festlegung der Tage und Tageszeiten, zu denen vom Dienststellenleiter angeordnete Mehrarbeit oder Überstunden geleistet werden sollen.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 1

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 15.12.1982; Aktenzeichen 4 A 6/82)

VG Neustadt a.d. Weinstraße (Entscheidung vom 13.07.1982; Aktenzeichen 4 PV 6/81)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers und die Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 15. Dezember 1982 werden zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Leiter des Arbeitsamts P., der Beteiligte, unterrichtete den bei dem Arbeitsamt P. gebildeten Personalrat, den Antragsteller, im September 1981 davon, daß er für 4 Samstage jeweils 4 Überstunden/Mehrarbeit bei gleitendem Beginn der Arbeitszeit zwischen 6.30 Uhr und 8.30 Uhr anzuordnen beabsichtige. Die beabsichtigte Maßnahme begründete er damit, daß sich ein Rückstand von 1.095 unerledigten Anträgen auf Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe ergeben habe; zugleich bat er den Antragsteller, der Lage und Verteilung der Überstunden zuzustimmen. Der Antragsteller verweigerte seine Zustimmung mit der Begründung, der Beteiligte habe es versäumt, die Zustimmung der Personal Vertretung dazu einzuholen, daß er überhaupt Überstunden anordne; der beabsichtigten Verteilung der Überstunden könne zudem deswegen nicht zugestimmt werden, weil es sich bei den von der Maßnahme betroffenen Beschäftigten zu 75 v.H. um Frauen handele, die den arbeitsfreien Samstag zur Verrichtung häuslicher Arbeiten benötigten. Der Antragsteller schlug vor, die Überstunden innerhalb der Gleitarbeitszeit auf die einzelnen Arbeitstage zu verteilen, wie das bereits im Dezember 1980 geschehen war.

Der Beteiligte traf die von ihm vorgesehene Überstundenregelung daraufhin als vorläufige Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 5 BPersVG. Im Einigungsverfahren stimmte der Bezirkspersonalrat der Anordnung zu.

Der Antragsteller leitete daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein und beantragte,

festzustellen, daß die von dem Beteiligten einseitig getroffene Anordnung von Überstunden für den 5., 12., 19. und 26. September 1981 unwirksam war,

hilfsweise,

festzustellen, daß die einseitig angeordnete Verteilung der Überstunden auf den 5., 12., 19. und 26. September 1981 unwirksam war.

Das Verwaltungsgericht hat die Anträge abgelehnt. Auf die Beschwerde des Antragstellers stellte das Beschwerdegericht fest, der Beteiligte habe das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt, daß er die von ihm angeordneten Überstunden im Wege der vorläufigen Regelung nach § 69 Abs. 5 BPersVG auf die Samstage des Monats September 1981 verteilt habe; im übrigen blieb die Beschwerde des Antragstellers ohne Erfolg. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers sei nicht dadurch verletzt worden, daß der Beteiligte ohne Zustimmung der Personal Vertretung überhaupt eine Überstundenregelung getroffen habe. Ob Überstunden angeordnet würden, unterliege nicht der Mitbestimmung der Personalvertretung. Deren Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG beschränke sich auf die Frage, wie die Überstunden, deren Anordnung die Personalvertretung hinzunehmen habe, auf die einzelnen Wochentage verteilt würden. Das ergebe sich aus dem Wortlaut der Vorschrift, der dahin zu verstehen sei, daß sie von der Dauer der Arbeitszeit als vorgegebener Größe ausgehe und nur deren Verteilung betreffe. Dieses Verständnis der Vorschrift gebiete sich auch aus verfassungsrechtlichen Erwägungen. Würde nämlich der Personalvertretung hinsichtlich der Frage, ob Überstunden geleistet werden sollten, ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt, dann gewönne sie in einem Maße Einfluß auf die Erledigung staatlicher Aufgaben, das mit der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive und dem Gebot, die Verwaltung von partikularen Interessen unabhängig zu halten, nicht zu vereinbaren wäre.

Der Beteiligte habe jedoch das Recht des Antragstellers verletzt, bei der Verteilung der angeordneten Überstunden mitzubestimmen. Denn an den Tagen, an denen die Überstunden geleistet worden seien, habe die erforderliche Zustimmung der Personalvertretung nicht vorgelegen. Da sie grundsätzlich nur vor Durchführung der mitbestimmungspflichtigen Maßnahme wirksam erteilt werden könne, sei dieser Mangel auch nicht dadurch geheilt worden, daß der Bezirkspersonalrat der Anordnung des Beteiligten im Oktober 1981, also nach Ableistung der Überstunden, zugestimmt habe. Die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 BPersVG, nach dem der Dienststellenleiter bei Maßnahmen, die der Natur der Sache nach keinen Aufschub dulden, bis zur endgültigen Entscheidung vorläufige Regelungen treffen dürfe, seien nicht gegeben gewesen. Dabei könne offenbleiben, ob die dennoch von dem Beteiligten getroffene vorläufige Regelung nicht schon die endgültige Maßnahme vorweggenommen habe. Jedenfalls sei die Ableistung der Überstunden nicht so dringend gewesen, daß die ihre Verteilung betreffende Anordnung keinen Aufschub geduldet habe. Trotz des öffentlichen Interesses an der alsbaldigen Erledigung von Anträgen auf Arbeitslosengeld hätte mit der zusätzlichen Arbeitsleistung bis zum Abschluß des bereits anhängigen Einigungsverfahrens zugewartet werden müssen, zumal der Beteiligte die Möglichkeit gehabt habe, der Ansammlung von Rückständen bereits zu einem früheren Zeitpunkt durch geeignete Anordnungen entgegenzuwirken.

Gegen diesen Beschluß richten sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers und die Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten.

Der Antragsteller tritt der dem angefochtenen Beschluß zugrundeliegenden Auslegung des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG entgegen. Er zieht zwar nicht in Zweifel, daß der Personalvertretung eine Mitbestimmung über die Dauer der regelmäßigen wöchentlichen Gesamtarbeitszeit verwehrt ist, meint aber, für Überstunden, die über die regelmäßige arbeitsvertragliche Leistungsverpflichtung des Arbeitnehmers hinausgingen, müsse anderes gelten. Eine entsprechende Auslegung und Anwendung des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG sei auch mit dessen Wortlaut zu vereinbaren und schränke die parlamentarische Verantwortlichkeit der Exekutive nicht in verfassungswidriger Weise ein. Denn wenn die Vorschrift dahin zu verstehen sei, daß die Personalvertretung darüber mitzubestimmen habe, ob Überstunden angeordnet würden, sei die Verantwortlichkeit des Dienststellenleiters insoweit vom Gesetzgeber selbst eingeschränkt.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 15. Dezember 1982 zu ändern und festzustellen, daß der Beteiligte mit der einseitig getroffenen Anordnung von Überstunden für den 5., 12., 19. und 26. September 1981 das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers verletzt hat.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde des Antragstellers entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß, soweit darin die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Neustadt – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 13. Juli 1982 zurückgewiesen wird. Mit der zugleich eingelegten Anschlußrechtsbeschwerde greift der Beteiligte die Feststellung des Beschwerdegerichts an, vor Abschluß des Einigungsverfahrens habe für ihn kein sachlicher Anlaß zu einer vorläufigen Regelung nach § 69 Abs. 5 BPersVG bestanden. Er meint, das Beschwerdegericht habe dabei die Dauer des Einigungsverfahrens unterschätzt, weil es nicht berücksichtigt habe, daß vor der Anrufung der Einigungsstelle in einer mitbestimmungspflichtigen Angelegenheit zunächst Einigungsverhandlungen auf der örtlichen Ebene, sodann zwischen dem Landesarbeitsamtspräsidenten und dem Bezirkspersonalrat und schließlich zwischen dem Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit und dem bei dieser gebildeten Hauptpersonalrat geführt werden müßten, die insgesamt ein Jahr in Anspruch nehmen könnten. Diesen möglichen zeitlichen Ablauf habe er bei seiner Entscheidung bedenken müssen und dagegen die Notwendigkeit abwägen müssen, Anträge auf finanzielle Leistungen für Arbeitslose, die der Sicherung von deren Lebensunterhalt dienten, in angemessener Zeit zu bearbeiten. Diese Abwägung habe dazu führen müssen, daß dem öffentlichen Interesse an unverzüglicher Leistungsgewährung der Vorrang vor der Durchführung des Mitbestimmungsverfahrens einzuräumen gewesen sei. Das habe auch dann zu gelten, wenn die vom Beschwerdegericht nicht mit Tatsachen belegte Feststellung richtig sei, er habe nicht rechtzeitig Maßnahmen zum Abbau der Antragsrückstände ergriffen. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dürfe der Dienststellenleiter unaufschiebbare Regelungen auch dann vorläufig treffen, wenn er die Beteiligung der Personalvertretung schuldhaft verzögert habe. Weiter sei zu berücksichtigen, daß er mit der vorläufigen Regelung und der Einleitung des Einigungsverfahrens der Ausübung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers den unter den gegebenen Umständen weitestmöglichen Raum belassen habe, obwohl er dazu nicht verpflichtet gewesen sei. Denn der Antragsteller habe seine Zustimmung zu der beabsichtigten Mehrarbeits- und Überstundenregelung aus personalvertretungsrechtlich unbeachtlichen Gründen versagt. Das hätte es ihm erlaubt, das Mitbestimmungsverfahren abzubrechen und die Regelung ohne weitere Beteiligung des Antragstellers zu treffen.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz – Fachsenat für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 15. Dezember 1982 zu ändern und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Neustadt – Fachkammer für Personalvertretungssachen (Bund) – vom 13. Juli 1982 insgesamt zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde und die Anschlußrechtsbeschwerde bleiben ohne Erfolg. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Nachprüfung im Ergebnis stand.

Auszugehen ist davon, daß der Beteiligte seine ursprüngliche Absicht, die von ihm vorgesehene Überstundenregelung unter Beachtung der Beteiligungsrechte der Personalvertretung zu treffen, zwar im Einigungsverfahren verwirklicht hat, daß diese Regelung aber nicht Grundlage der Heranziehung der Mitarbeiter des Arbeitsamts P. zu den bereits vor Abschluß des Einigungsverfahrens abgeleisteten Überstunden war. Diese Überstunden sind vielmehr auf der Grundlage der von dem Beteiligten gemäß § 69 Abs. 5 BPersVG ohne Beteiligung der Personalvertretung getroffenen vorläufigen Regelung abgeleistet worden, welche der ursprünglich beabsichtigten, aber noch nicht wirksamen Überstundenregelung inhaltlich entsprach. Nur diese Maßnahme, nicht hingegen die erst nach ihrem Vollzug wirksam gewordene eigentliche Überstundenregelung bildet daher den sachlichen Gegenstand der Rechtsprüfung.

Nach § 69 Abs. 5 BPersVG darf der Dienststellenleiter schon vor der Einleitung, aber auch zu jedem Zeitpunkt vor dem Abschluß des Beteiligungs- und eines sich anschließenden Einigungsverfahrens hinsichtlich solcher mitbestimmungspflichtiger Maßnahmen, die keinen Aufschub dulden, vorläufige Regelungen treffen. Voraussetzung dafür ist jedoch, daß der zu regelnde Sachverhalt seinem Gegenstand nach eine einstweilige Regelung möglich macht, die weder rechtlich noch tatsächlich vollendete Tatsachen schafft. Fehlt es an dieser Voraussetzung, dann ist rechtlich kein Raum dafür, daß der Dienststellenleiter nach § 69 Abs. 5 BPersVG vorgeht. So lag es im vorliegenden Fall. Die Anordnung, an bestimmten Tagen Überstunden bzw. Mehrarbeit zu leisten, kann nur darauf abzielen, einen Tatbestand zu schaffen, der sich nicht mehr rückgängig machen läßt. Denn mit der Ableistung von Mehrarbeit oder Überstunden ist der Natur der Sache nach ein irreversibler Tatbestand geschaffen. Schon deswegen findet die „vorläufige Maßnahme” des Beteiligten in § 69 Abs. 5 BPersVG keine rechtliche Grundlage.

Angesichts dessen kann dahinstehen, ob diese „vorläufige Maßnahme” überdies auch nicht unaufschiebbar geboten war, wie das Beschwerdegericht angenommen hat. Zwar ist das Rechtsbeschwerdegericht mangels vom Beteiligten erhobener Aufklärungsrügen an die in dem angefochtenen Beschluß getroffene tatsächliche Feststellung gebunden, der Beteiligte habe den zeitlichen Aufschub des Wirksamwerdens der Überstundenregelung bis zum Abschluß des Einigungsverfahrens trotz des öffentlichen Interesses an der alsbaldigen Bearbeitung von Anträgen auf Arbeitslosengeld hinnehmen müssen. Diese Feststellung begegnet indes insoweit rechtlichen Bedenken, als sie – erkennbar wesentlich – auf der Auffassung beruht, die Voraussetzungen für eine vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 BPersVG seien nicht gegeben gewesen, weil es der Beteiligte verabsäumt habe, rechtzeitig Maßnahmen zu treffen, um das Entstehen von Rückständen in der Bearbeitung von Anträgen auf Arbeitslosengeld und Arbeitslosenhilfe zu verhindern. Diese Auffassung verkennt, daß für die Beurteilung, ob eine Maßnahme im Sinne des § 69 Abs. 5 BPersVG ohne Aufschub geboten ist, allein auf die objektiven Gegebenheiten abzustellen ist, nicht hingegen darauf, ob die Dringlichkeit der zu treffenden Regelung die Folge vorausgegangener Versäumnisse ist. Denn die Vorschrift dient dem Schutz öffentlicher Belange. Wie der Senat im Beschluß vom 25. Oktober 1979 – BVerwG 6 P 53.78 – (ZBR 1980, 161 = PersV 1981, 203) ausgeführt hat, soll sie es dem Dienststellenleiter ermöglichen, die erforderlichen – allerdings nur vorläufigen – Regelungen zu treffen, um die Erfüllung von Pflichten und Aufgaben der Dienststelle im öffentlichen Interesse sicherzustellen. Trotz der hiervon abweichenden rechtlichen Betrachtungsweise des Beschwerdegerichts ist der angefochtene Beschluß indes im Hinblick auf die vorausgegangenen Darlegungen im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Die Auffassung des Beteiligten, die vorläufige Regelung „sei deswegen gerechtfertigt gewesen, weil der Antragsteller seine Zustimmung zu der zuvor beabsichtigten und später vom Bezirkspersonalrat gebilligten Mehrarbeits- und Überstundenregelung” aus Gründen versagt (habe), die außerhalb des Rahmens der Mitbestimmung lagen, und er deswegen berechtigt gewesen wäre, das Mitbestimmungsverfahren abzubrechen und die beabsichtigte Maßnahme ohne Beteiligung der Personalvertretung zu treffen, ist unverständlich. Hätte sich der Antragsteller seines Mitbestimmungsrechtes dadurch begeben, daß er die Zustimmung zu der Regelung aus Gründen versagte, die er nach dem geltenden Personalvertretungsrecht nicht wirksam anführen konnte, dann hätte gerade kein Anlaß für vorläufige Regelungen im Sinne des § 69 Abs. 5 BPersVG bestanden, sondern der Beteiligte hätte die Maßnahme selbst ohne Beteiligung des Antragstellers treffen dürfen und bei sachlicher Gebotenheit treffen müssen.

Die Anschlußrechtsbeschwerde des Beteiligten ist nach alledem unbegründet.

Auch der Rechtsbeschwerde des Antragstellers muß der Erfolg versagt bleiben. Das Beschwerdegericht hat dessen Mitbestimmungsrecht zu Recht nur dadurch als verletzt angesehen, daß der Beteiligte den Zeitpunkt, zu dem die von ihm angeordneten Überstunden zu leisten waren, durch – rechtswidrige – vorläufige Regelung ohne Beteiligung der Personal Vertretung festgelegt hat. Die weitergehende, in seinem Hauptantrag zum Ausdruck kommende Auffassung des Antragstellers, schon die Entscheidung darüber, ob Mehrarbeit/Überstunden zu leisten waren, habe der Beteiligte nicht ohne seine Zustimmung treffen dürfen, entbehrt der rechtlichen Grundlage.

Nach § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG hat der Personalrat über „Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage” mitzubestimmen. Dieser Wortlaut der Vorschrift läßt eindeutig erkennen, daß Gegenstand des Mitbestimmungsrechts die Verteilung der von den Beschäftigten nach gesetzlicher Vorschrift oder tariflicher Festlegung abzuleistenden Arbeitszeit auf die zur Verfügung stehenden Arbeitstage und die Festlegung ihrer zeitlichen Lage am einzelnen Arbeitstag ist (vgl. zu der entsprechenden Regelung des § 67 Abs. 1 Buchst. a PersVG 1955: BVerwGE 37, 173). Hingegen hat die Personalvertretung keinen Einfluß auf den zeitlichen Umfang der dem einzelnen Beschäftigten obliegenden Arbeitsverpflichtung. Deren regelmäßige Dauer ergibt sich für die Beamten aus § 72 Abs. 1 BBG in Verbindung mit den Vorschriften der Verordnung über die Arbeitszeit der Bundesbeamten in der Fassung vom 24. September 1974 (BGBl. I S. 2357) bzw. den entsprechenden landesgesetzlichen Vorschriften, für Angestellte aus § 15 BAT und für Lohnempfänger aus den jeweils für sie maßgebenden tarifvertraglichen Regelungen. Teil der dem Einfluß der Personalvertretung entzogenen, sich aus der gesetzlichen oder vertraglichen Grundlage des einzelnen Beschäftigungsverhältnisses ergebenden Arbeitsverpflichtung der Beschäftigten ist auch deren Pflicht, Mehrarbeit (§ 72 Abs. 2 BBG) bzw. Überstunden (§ 17 BAT) zu leisten.

Ob die Voraussetzungen dafür vorliegen, den Beschäftigten die Erfüllung dieser über die regelmäßige zeitliche Arbeitsverpflichtung hinausgehenden Arbeitsleistungspflicht abzuverlangen (§ 72 Abs. 2 BBG: zwingende dienstliche Verhältnisse; § 17 BAT: dringende Fälle), hat allein der Dienstherr bzw. Arbeitgeber zu beurteilen. Hält er – oder der für ihn handelnde Dienststellenleiter – sie für gegeben, so hat er zu entscheiden, ob er dem Beschäftigten eine über die regelmäßige Arbeitsverpflichtung hinausgehende Arbeitsleistung abverlangen will. Entschließt er sich hierzu, ohne zugleich bestimmte Tage oder Tageszeiten für die Erfüllung dieser gesetzlichen bzw. tarifvertraglichen Arbeitsleistungspflicht festzulegen, dann trifft er noch keine ergänzenden Dispositionen über Beginn und Ende der Arbeitszeit oder über die Verteilung von Arbeitszeit und Freizeit für alle oder bestimmte Beschäftigte im Sinne von § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG; vielmehr fordert er mit der zeitlich noch nicht konkretisierten Anordnung von Mehrarbeit bzw. Überstunden dem einzelnen betroffenen Beschäftigten damit lediglich die Erfüllung einer ihm im Rahmen seines Dienst- bzw. Arbeitsverhältnisses ohnehin obliegenden Pflicht ab. Dessen bedarf es, weil sich die zeitliche Arbeitsverpflichtung der Beschäftigten ohne eine solche ergänzende Anordnung auf die in den oben angeführten Vorschriften festgelegte regelmäßige Arbeitszeit beschränkt.

Das der Personalvertretung in § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG eingeräumte Mitbestimmungsrecht wird in diesem Zusammenhang erst berührt, wenn die Anordnung durch die Festlegung bestimmter Tage oder Tageszeiten, an denen die Mehrarbeit bzw. die Überstunden zu leisten sind, konkretisiert werden soll. Insoweit unterscheiden sich Mehrarbeits- und Überstundenregelungen nicht von der Bestimmung des regelmäßigen Beginns und Endes der Arbeitszeit. Das entspricht im übrigen auch dem Zweck der Mitbestimmungsbefugnis. Durch sie soll es der Personalvertretung lediglich ermöglicht werden, darüber zu wachen, daß die allgemeinen und für bestimmte Beschäftigtengruppen wie Frauen und Jugendliche geltenden besonderen arbeitszeitrechtlichen Bestimmungen beachtet und berechtigte Wünsche einzelner Beschäftigter hinsichtlich der zeitlichen Lage ihrer Arbeitszeit in Einklang mit den dienstlichen Erfordernissen gebracht, d.h. im Rahmen des Möglichen berücksichtigt werden (Beschluß vom 14. Juni 1968 – BVerwG 7 P 9.66 – ≪ZBR 1968, 285 = PersV 1968, 264≫).

Dieser Auslegung steht der Wortlaut des § 75 Abs. 4 BPersVG nicht entgegen. Er stellt vielmehr nur klar, daß sich das Mitbestimmungsrecht der Personalvertretung dann, wenn die tägliche Arbeitszeit für Gruppen von Beschäftigten unregelmäßig oder kurzfristig festgesetzt werden muß, hinsichtlich der Anordnung von Mehrarbeit und Überstunden nicht auf die zeitliche Festlegung im einzelnen erstreckt, sondern auf die Grundsätze dieser Festlegung beschränkt.

Das Beschwerdegericht hat sich nach alledem mit Recht auf die Feststellung beschränkt, der Beteiligte habe das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers dadurch verletzt, daß er die von ihm angeordneten Überstunden im Wege einer vorläufigen Regelung auf die Samstage des Monats September 1981 verteilt hat.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert

Fundstellen

BVerwGE, 1