BVerwG Beschluss vom 31.07.1992 - 6 P 20.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Hebung der Arbeitsleistung, keine Maßnahmen zur – bei Verkürzung nur der Nebenzeiten. Nebenzeiten, keine Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung bei Verkürzung nur der –. Dienstplan, Kürzung der Nebenzeiten für Dienstunterricht u.a. durch –

Leitsatz (amtlich)

Die Verkürzung von sog. Nebenzeiten für Dienstunterricht, das Lesen von Vorschriften u.a. im Rahmen eines Dienstplans der Deutschen Bundespost ist keine „Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung” im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG und unterliegt daher nicht der Mitbestimmung nach dieser Vorschrift (Fortentwicklung der Rechtsprechung im Beschluß vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91 –).

Normenkette

BPersVG § 69 Abs. 1, 2 S. 5, Abs. 4 Sätze 3-4, § 75 Abs. 3 Nr. 1, § 76 Abs. 2 S. 1 Nr. 5, § 104 S. 3

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Beschluss vom 25.04.1990; Aktenzeichen 18 P 90.00749)

VG Ansbach (Entscheidung vom 22.01.1990; Aktenzeichen 7 P 89.00835)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 25. April 1990 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Verringerung des auf die Grundarbeitszeit bezogenen prozentualen Anteils der Arbeitszeit für Dienstunterricht, Lesen von Vorschriften u.a. (sog. Nebenzeiten) bei gleichbleibender Arbeitsmenge eine gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG mitbestimmungspflichtige „Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung” darstellt.

Mit Wirkung ab 1. April 1989 erließ der Amtsvorsteher des Postamts (V) W., der Beteiligte, insgesamt 158 Dienstpläne für Schalterkräfte der ihm nachgeordneten Postämter. Dabei berücksichtigte er die zu diesem Zeitpunkt eingeführte allgemeine Kürzung der regelmäßigen Wochenarbeitszeit um eine Stunde (von 40 auf 39 Stunden) und bemaß unter anderem die sogenannten Nebenzeiten für Lesen von Verfügungen, Dienstunterricht u.a. neu. Diese Nebenzeiten sind wie bisher mit einem bestimmten Anteil der Grundarbeitszeit berechnet, wobei jedoch dieser Anteil von bisher 1,5 % auf höchstens 0,75 % verringert wurde. Neben der Grundarbeitszeit, die sich ihrerseits aus der Grundzeit (d.h. den zur unmittelbaren Arbeitserledigung benötigten, gemessenen bzw. beobachteten Zeiten) und den Verteil- und Erholzeiten (das sind pauschale Zeitzuschläge) zusammensetzt, bilden die Nebenzeiten einen Bestandteil der Gesamtarbeitszeit.

Der Personalrat beim Postamt (V) W., der Antragsteller, verweigerte seine Zustimmung zu den Dienstplänen unter Bezugnahme unter anderem auf § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG mit der Begründung, daß Teilzeitkräfte den gleichen Wissensstand wie ihre vollbeschäftigten Kollegen haben müßten; der Zeitansatz für Nebenzeiten müsse daher bei ihnen dem einer Vollkraft entsprechen; bei Kürzung der Nebenzeiten werde automatisch die Arbeitsleistung angehoben.

Der Beteiligte setzte die Dienstpläne dessen ungeachtet in Kraft, weil er der Auffassung war, die Zustimmungsverweigerung des Antragstellers sei mit keinem Beteiligungstatbestand in Verbindung zu bringen. Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung beantragt, daß der Beteiligte durch die Einführung der Dienstpläne in den 158 im einzelnen bezeichneten Postämtern das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt habe.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die dagegen eingelegte Beschwerde des Antragstellers zurückgewiesen, und zwar im wesentlichen aus folgenden Gründen: Der Beteiligte habe keine Mitbestimmungsrechte des Antragstellers verletzt. Auf den zweifellos gegebenen Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG (Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage) habe sich der Antragsteller zur Begründung der Verweigerung seiner Zustimmung nicht berufen. Unter dem Gesichtspunkt dieses Mitbestimmungstatbestandes gelte die Maßnahme des Beteiligten daher gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt, weil nach Ablauf der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG Gründe für die Verweigerung der Zustimmung insoweit nicht mehr nachgeschoben werden könnten. Der Antragsteller habe vielmehr allein den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 (Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung) angesprochen und die Verweigerung seiner Zustimmung ausdrücklich nur mit Einwendungen gegen die zeitliche Bemessung der Nebenzeiten begründet. Eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung liege aber nicht vor, weil durch die Verringerung des Ansatzes für die Nebenzeiten nicht bewirkt werde, daß die Schalterkräfte entweder dieselbe Arbeitsmenge in kürzerer Zeit oder aber bei der Bedienung der Postkunden qualitativ bessere Arbeit leisteten. Die Qualität der von ihnen zu leistenden Arbeit könne sich sogar verschlechtern, wenn nämlich als Folge der Verringerung der Nebenzeiten weniger Zeit für Dienstunterricht und das Lesen von Vorschriften zur Verfügung stehe. Allerdings sei weder objektiv auszuschließen noch werde vom Beteiligten im Rahmen der Zielrichtung der Maßnahme ausgeschlossen, daß in Einzelfällen, in denen ein zeitlicher Ausgleich in betriebsschwächeren Schalterstunden nicht möglich sei, die Schalterkräfte den für ihre Tätigkeit notwendigen Wissensstoff in kürzerer Zeit aufnehmen müßten; die Aufnahme des Wissensstoffs wie überhaupt Vorarbeiten zur Vorbereitung der eigentlichen Arbeitsleistung gehörten jedoch nicht zur Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG und unterfielen daher nicht diesem Tatbestand. Außerdem verfolge der Beteiligte mit der Maßnahme nicht die Absicht, durch Verringerung des zeitlichen Ansatzes für Nebenzeiten bei unverändert bleibendem Personalbestand am Schalter mehr Dienstleistungsvorgänge in derselben oder gar in kürzerer Zeit zu bewältigen. Zwar solle die Verkürzung der Nebenzeiten zum Auffangen der Arbeitszeitverkürzung ohne Personalvermehrung beitragen. Auch sei der gesetzliche Tatbestand „Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung” immer dann erfüllt, wenn mit demselben Personalbestand in kürzerer Zeit als bisher dieselbe Arbeitsmenge wie bisher bewältigt werden solle. Letzteres treffe indessen nur dann zu, wenn zur Bewältigung derselben Arbeitsmenge tatsächlich weniger Zeit zur Verfügung gestellt werde. Hier erschöpfe sich die Maßnahme indessen gerade darin, daß durch die Verringerung des Ansatzes für Nebenzeiten diejenige Zeit, die durch die Arbeitszeitverkürzung verlorengegangen sei, derart kompensiert werde, daß für die Bedienung der Kunden dieselbe Zeit wie früher zur Verfügung stehe. Demnach könne nicht davon die Rede sein, daß durch die Maßnahme des Beteiligten eine Hebung der Arbeitsleistung in Gestalt einer Verkürzung der Arbeitszeit bei gleicher Arbeitsmenge beabsichtigt werde. Auf die Tatsache, daß die Menge der Vorschriften, die die Schalterkräfte kennen müßten, gleichgeblieben sei, während der zum Lesen und Verstehen dieser Vorschriften vorgesehene Zeitansatz verringert worden sei, komme es nicht an, weil das Lesen der Vorschriften Vorbereitung zur Erbringung der Arbeitsleistung, nicht aber selbst Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG sei. Im übrigen könne die Verringerung des Ansatzes für Nebenzeiten, selbst wenn das Aufnehmen von dienstlichen Kenntnissen in diesem Sinne Arbeitsleistung wäre, nur dann als Verringerung der Zeit zur Erbringung derselben Arbeitsleistung angesehen werden, wenn meßbar derselbe Kenntnisstand in zeitlich festgelegter kürzerer Zeit erworben werden müßte. Beides sei aber nicht der Fall; denn der Kenntnisstand sei nicht, wie etwa die Zahl bearbeiteter Werkstücke oder erbrachter Dienstleistungen, meßbar, und das Lesen von Vorschriften usw. sei auch nicht auf bestimmte Tageszeiten festgesetzt, sondern es sei dafür lediglich bei der Bemessung der Dienstleistungen ein prozentualer Ansatz vorgesehen, wobei es dem einzelnen Beschäftigten überlassen bleibe, wann im Verlaufe des Arbeitstages er die Vorschriften lese. Im übrigen sei das Beschwerdegericht wie das Verwaltungsgericht der Überzeugung, daß es im Schalterbetrieb der hier betroffenen Postämter und Poststellen betriebsstärkere und betriebsschwächere Zeiten gebe mit der Folge, daß es möglich sei, die Zeit, die für das Lesen von Vorschriften erforderlich sei – und zwar über den prozentualen Anteil hinaus, der lediglich als rechnerischer Mindestansatz zu verstehen sei –, zu finden, d.h. durch Streckung der Arbeitsleistung den Informationsbedarf zu befriedigen. Die Auslastung der Schalter sei nämlich schon im Hinblick auf den Ansatz auch persönlicher und dienstlicher Bemessungszeiten so gestaltet, daß auch derartige Möglichkeiten verblieben.

Der Antragsteller hat gegen die Entscheidung des Beschwerdegerichts die von diesem zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt. Er ist der Auffassung, das Beschwerdegericht habe in Verkennung des Inhalts des Mitbestimmungstatbestands des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG den Begriff der Arbeitsleistung falsch bestimmt. Es sei nicht möglich, die Tätigkeit des einzelnen Beschäftigten in „eigentliche” Arbeitsleistung einerseits und Vorarbeiten zur Arbeitsleistung andererseits aufzuspalten. Soweit das Beschwerdegericht eine Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nur dann annehme, wenn sie den Bereich betreffe, in dem „Außenarbeit” erbracht werde, also z.B. am Schalter Kunden bedient würden, verkenne es, daß die Arbeitsleistung eines Beschäftigten sich nicht in einen „produktiven” und einen „unproduktiven” Teil zerlegen lasse. Die Arbeitsleistung sei nämlich eine Einheit und umfasse auch die Nebenzeiten, die benötigt würden, um überhaupt Kunden bedienen zu können. Wenn dem Schalterbeamten – wie in den hier vorliegenden Dienstplänen – die Zeiten verkürzt würden, die er benötige, um den Kenntnisstand zu halten, den er zur Verrichtung seiner dienstlichen Tätigkeit benötige, dann berühre das nicht die Vorbereitung zur Erbringung der Arbeitsleistung, sondern die Arbeitsleistung selbst. Das Beschwerdegericht habe verkannt, daß die Arbeitsleistung des Beschäftigten nicht den Kunden gegenüber erbracht werde, sondern dem Arbeitgeber geschuldet werde. Zur Arbeitsleistung des Beschäftigten gehöre alles, was seinerseits dazu diene, daß die Dienststelle ihre Aufgaben nach außen erfüllen könne. Daraus folge, daß auch Nebenzeiten Teil der Arbeitsleistung seien, so daß ihre Verkürzung automatisch zur Hebung der Arbeitsleistung führe, und zwar unabhängig davon, ob sich die Schalteröffnungszeit verändere oder nicht. Eine solche Veränderung könne nur für den Fall Bedeutung haben, daß eine Hebung der Arbeitsleistung durch eine Einschränkung der Aufgaben vermieden werde. Dies sei vorliegend jedoch nicht geschehen. Soweit das Beschwerdegericht hilfsweise darauf abstelle, daß der Erwerb von Kenntnissen in kürzerer Zeit nicht meßbar sei, gingen diese Ausführungen an der Sache vorbei. Wenn über Jahre hinweg z.B. ein bestimmter Zeitansatz für Fortbildungsmaßnahmen gewährt worden sei, müsse zunächst einmal davon ausgegangen werden, daß dieser Zeitansatz angemessen und notwendig sei. Wenn er dann pauschal gekürzt werde, müsse ebenso grundsätzlich unterstellt werden, daß der Arbeitgeber nunmehr eine schnellere Arbeit erwarte. Natürlich bleibe es dem einzelnen Beschäftigten überlassen, die Lücken zu finden, in denen er diese für seine Arbeit notwendigen Kenntnisse erwerben könne. Das ändere aber nichts daran, daß er bei geringerem Zeitansatz die Kenntnisse entweder schneller erwerben müsse oder aber daß er an anderen Stellen schneller arbeiten müsse, um sich Freiräume zu schaffen, in denen er Verfügungen lesen könne. Insgesamt sei eine Abspaltung von sogenannten Nebenzeiten von den eigentlichen Arbeitszeiten nicht möglich und gehe an der Realität des Arbeitslebens vorbei. Unter diesen Umständen führe jede Umsetzung einer Arbeitszeitverkürzung bei gleicher Arbeitsmenge ohne Personalzuwachs notwendig zu einer mitbestimmungspflichtigen Maßnahme der Hebung der Arbeitsleistung. Ein Konflikt im Hinblick auf § 104 Satz 3 BPersVG sei deshalb ausgeschlossen, weil beim Beteiligungsrecht des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG das Letztentscheidungsrecht nicht bei der Einigungsstelle, sondern bei dem politisch verantwortlichen Minister liege. Das Bundesverwaltungsgericht habe deshalb in seiner Entscheidung vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91 – mit Recht eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung bejaht.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

unter Aufhebung des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 25. April 1990 und des Beschlusses des Bayerischen Verwaltungsgerichts Ansbach vom 22. Januar 1990 festzustellen, daß der Beteiligte durch die Einführung der fraglichen Dienstpläne in den insgesamt 158 näher bezeichneten Postämtern bzw. Poststellen das Beteiligungsrecht des Antragstellers verletzt hat.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt die angefochtene Entscheidung. Ergänzend führt er aus: Der Personalrat könne kein Beteiligungsrecht hinsichtlich der Bewertung der geschuldeten Leistungen unter zeitlichen Gesichtspunkten geltend machen. Der Dienstplan regele gerade nicht den Umfang und die Bewertung der Arbeitszeit, sondern setze lediglich die Verteilung der geschuldeten Arbeitsleistung nach den personalwirtschaftlichen und betriebsorganisatorischen Vorgaben unter Beachtung der arbeitszeitrechtlichen Vorschriften fest, so daß schon deshalb kein Beteiligungsrecht gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG in Betracht komme. Der Dienstplan habe keinen Einfluß auf die Intensität und die Arbeitsinhalte der geschuldeten Leistung, sondern setze nur deren tägliche Dauer fest. Fragen der Arbeitsintensität seien Gegenstand der mathematischstatistisch nach REFA ermittelten Arbeitszeitwerte sowie sonstiger, zur Ermittlung der Gesamtarbeitszeit zu berücksichtigenden Nebenzeiten. Die Bemessung des Personalbedarfs einschließlich der dabei getroffenen Einzelfeststellungen sei Teil der Personalbemessung, für die gemäß § 78 Abs. 3 Satz 3 BPersVG nur ein Anhörungsrecht der Personalvertretung bestehe. Im übrigen sei die Personalplanung als eine wesentliche Erscheinungsform der Personalhoheit des Dienstherrn im Interesse der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung ebenso wie Haushaltsmaßnahmen der Mitbestimmung des Personalrats entzogen. Doch selbst wenn man die Absenkung von Nebenzeiten als eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG ansehen sollte, wäre dieses Beteiligungsrecht, da es sich bei Maßnahmen der Personalbemessung ausnahmslos um zentrale Vorgaben handele, vom Hauptpersonalrat wahrzunehmen; schon aus diesem Grund scheide eine Beteiligung des örtlichen Personalrats aus. Abgesehen davon scheitere die Einräumung eines Mitbestimmungsrechts des Personalrats gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG auch daran, daß damit in die Organisationsgewalt und des Direktionsrechts des Dienstherrn eingegriffen und somit gegen die vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsätze zu § 104 Satz 3 BPersVG verstoßen würde.

Schließlich habe er zu keiner Zeit anerkannt, daß die Kürzung von Nebenzeiten zu einer Hebung der Arbeitsleistung führe.

Die Landesanwaltschaft Bayern beteiligt sich als Vertreter des öffentlichen Interesses am Verfahren. Sie verteidigt die Beschwerdeentscheidung, ohne jedoch einen eigenen Antrag zu stellen.

Auch der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er verteidigt die Beschwerdeentscheidung und trägt ergänzend vor: Zwar sei grundsätzlich auch für die Nebenzeiten, die hier allein im Streit seien, eine Hebung der Arbeitsleistung denkbar; denn es gelte grundsätzlich festzuhalten, daß eine Mehrung der Arbeitsleistung (quantitative Hebung) immer schon dann gegeben sei, wenn die gleiche Arbeit in kürzerer Zeit getan werden müsse; die Lektüre der gleichen Menge von Dienstverfügungen in kürzerer Zeit komme daher als Mehrung grundsätzlich in Betracht. Außerdem sei auch eine Verbesserung der Arbeitsleistung (qualitative Hebung) immer dann gegeben, wenn durch das intensivere Nutzen der Nebenzeiten ein besserer Lernerfolg bewirkt werde; das könne der Fall sein, wenn durch schnelleres Aufnehmen der Dienstverfügungen eine größere Anstrengung und Lernintensität gefordert würden. Unabhängig davon sei aber die Rechtsfrage zu entscheiden, ob die Nebenzeiten (gemeint ist hiermit offensichtlich: die konkrete Nutzung der Nebenzeiten zu Dienstunterricht, zum Lesen von Verfügungen u.a.) überhaupt als Arbeitsleistung im Sinne des Gesetzes anzusehen seien und ob im Falle einer Hebung dieser Arbeitsleistung diese beabsichtigt sei. Beide Fragen seien im Ergebnis zu verneinen: Der Begriff der Arbeitsleistung werde vom Gesetz nicht näher bestimmt; nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts komme es entscheidend auf die Effektivität des Betreffenden an, da unter seiner Arbeitsleistung „die Arbeitsmenge, das Pensum, das erledigt werden soll”, zu verstehen sei. Außer der während der festgelegten Arbeitszeit geleisteten Arbeit und dem sachlichen Ertrag im Sinne des Arbeitsproduktes könne die Arbeitsleistung im Einzelfall aber auch im „körperlichen Einsatz und geistigen Aufwand, den der Beschäftigte erbringen muß, um das abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen”, bestehen. Der Dienstunterricht und das Lesen von Vorschriften seien zwar von ihrer zeitlichen Dauer her objektiv meßbar, wovon auch die streitbefangene Dienstverfügung ausgehe, die den prozentualen Anteil dieser Tätigkeiten an der Gesamtarbeitszeit festlege. Davon sei jedoch die eigentliche Arbeitsleistung des Betreffenden zu unterscheiden, die sich in der individuellen geistigen Verarbeitung der dem Beschäftigten von seinem Dienstherrn zur Verfügung gestellten Ausgangsprodukte darstelle; diese subjektiven Werte seien nicht meßbar, sie seien höchst individuell und von zahlreichen voneinander abhängigen Faktoren beeinflußt. Wenn der Verfasser der Dienstverfügungen einen Prozentanteil für das Erbringen dieser Leistungen festgesetzt habe, so habe er damit nicht den Versuch gemacht, diese Leistungen zu messen; die Festlegung der Richtwerte für Nebenzeiten bedeute vielmehr allein eine Reservierung von Mindestzeiten in Anteilen der Grundarbeitszeit, innerhalb derer die nicht quantifizierbare individuelle Arbeit des Lesens von Verfügungen und des Dienstunterrichts grundsätzlich zu erbringen sei. Es sei daher unbedenklich, daß bei der Bestimmung des Begriffes „Arbeitsleistung” derartige, der eigentlichen Arbeitsleistung (Schalterdienst) lediglich dienende Handlungen unberücksichtigt blieben. Sie stellten weder die vom Dienstherrn festgelegte und vom Betreffenden zu erledigende Arbeitsmenge dar, noch seien sie dem körperlichen Einsatz und geistigen Aufwand zuzurechnen, den der Beschäftigte erbringen müsse, um das im genannten Sinne abverlangte Arbeitsergebnis in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erzielen. Diese Nebenzeiten, in denen keine eigentliche Arbeitsleistung erbracht werde, sondern in denen von Beschäftigten lediglich vorbereitende Maßnahmen für die spätere Arbeitsleistung getroffen würden, könnten vom Dienstherrn frei festgesetzt werden. Durch eine Verkürzung dieser Nebenzeiten nehme er eine geringere Intensität bei der Aufnahme der Dienstverfügungen bzw. des Dienstunterrichts in Kauf. Falls die Verkürzung der Nebenzeit durch eine intensivere Nutzung ausgeglichen werde, komme dennoch eine Mitbestimmung gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG nicht in Betracht, weil dieser Effekt jedenfalls nicht Zweck der Dienstverfügung gewesen sei.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet.

Zu Recht hat das Beschwerdegericht angenommen, daß der Beteiligte Beteiligungsrechte des Antragstellers nicht verletzt hat, als er die fraglichen Dienstpläne ungeachtet der Verweigerung der Zustimmung des Antragstellers und der dafür vorgebrachten Gründe in Kraft setzte.

Der Antragsteller hat sich jedenfalls innerhalb der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG zur Begründung der Verweigerung seiner Zustimmung zu den Dienstplänen nicht etwa auf den Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG – Regelung über Beginn und Ende der täglichen Arbeitszeit und der Pausen sowie die Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage –, sondern allein auf den des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG – Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung – berufen. Außerdem hat er im Rahmen dieses Mitbestimmungstatbestands seine Kritik ausschließlich gegen die Verkürzung der sogenannten Nebenzeiten für Dienstunterricht, das Lesen von Vorschriften u.a. gerichtet und die Dienstpläne im übrigen nicht beanstandet. Hierzu hat das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt, daß insoweit der Tatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG – Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung – nicht gegeben war, daß die vom Antragsteller schriftlich vorgebrachten Gründe für die Verweigerung seiner Zustimmung somit als außerhalb des in Betracht kommenden Mitbestimmungstatbestands liegend unbeachtlich waren und daß die Maßnahme des Beteiligten folglich gemäß der Fiktion des § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als gebilligt galt, also auch kein Raum blieb für eine Fortführung des Mitbestimmungsverfahrens.

Der Senat hat zwar in anderen Verfahren (vgl. Beschluß vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91 –), in denen es ebenfalls um die Umsetzung der Verkürzung der wöchentlichen Arbeitszeit von 40 Stunden auf 39 Stunden zum 1. April 1989 im Bereich der Deutschen Bundespost ging, den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG – Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung – als erfüllt angesehen und insoweit ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bejaht. Anders als im vorliegenden Fall handelte es sich bei diesen Verfahren jedoch darum, daß von dem betroffenen Beschäftigten bestimmte Tätigkeiten in unverminderter Menge und Güte in verringerter, minutengenau festgelegter Zeit verrichtet werden mußten, so daß mit der Verkürzung der für diese Tätigkeiten zur Verfügung stehenden Zeit zwangsläufig und für die Bediensteten unausweichlich eine Hebung ihrer Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG verbunden war; auch hatte der Personalrat eben dies innerhalb der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG gerügt und damit die Verweigerung seiner Zustimmung begründet.

Demgegenüber hat sich der Personalrat im vorliegenden Fall innerhalb der Frist des § 69 Abs. 2 Satz 3 BPersVG, gestützt auf den Mitbestimmungstatbestand des § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG – Maßnahmen zur Hebung der Arbeitsleistung –, ausschließlich gegen die Verringerung der Nebenzeiten für Dienstunterricht, das Lesen von Vorschriften u.a. gewandt und hiermit die Verweigerung seiner Zustimmung begründet. Es ist deshalb nicht zu prüfen, ob ihm möglicherweise hinsichtlich der Kürzung sonstiger Bestandteile der Gesamtarbeitszeit einschließlich der sogenannten Verteil- und Erholzeiten ein Mitbestimmungsrecht zugestanden hätte.

Bei der allein beanstandeten Kürzung der Nebenzeiten für Dienstunterricht, das Lesen von Vorschriften etc. handelte es sich nicht um eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG; dies hat das Beschwerdegericht zutreffend ausgeführt. Soweit sich die Rechtsbeschwerde gegen diese rechtliche Würdigung wendet, kann sie keinen Erfolg haben. Insbesondere ist es sehr wohl möglich, wie dies das Beschwerdegericht getan hat, zwischen Nebenzeiten einerseits und den sonstigen Bestandteilen der Gesamtarbeitszeit andererseits – ungeachtet dabei auftretender Abgrenzungsprobleme – grundsätzlich zu unterscheiden und wegen der besonderen Aspekte der Zweckbestimmung von Nebenzeiten diese bei der Beurteilung, ob eine Maßnahme zur „Hebung der Arbeitsleistung” vorliegt, anders zu behandeln als die sonstigen Bestandteile der Gesamtarbeitszeit. Dazu ist im einzelnen auszuführen:

Die von den Beschäftigten einer Dienststelle – wie im vorliegenden Fall von Schalterbediensteten der Deutschen Bundespost – zu erbringende konkrete Arbeitsleistung bedarf in zweierlei Hinsicht einer Vorbereitung: Zum einen einer mehr tatsächlichen, wie sie z.B. die Schalteröffnung in Form entsprechender Vorarbeiten erfordert (Entsprechendes gilt für die erforderlichen Nacharbeiten nach Schalterschluß); diese Art notwendiger Vorbereitung ist der konkret zu erbringenden Arbeitsleistung zuzurechnen mit der Folge, daß quantitativ oder qualitativ höhere Anforderungen an diese Vorbereitungsarbeiten bei gleichbleibender Arbeitszeit ebenso die Merkmale einer Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG erfüllen wie gleichbleibende Anforderungen (gleiche Arbeitsmenge und gleiche Arbeitsgüte) bei verkürzter Arbeitszeit (vgl. dazu Beschluß vom 10. März 1992 – BVerwG 6 P 13.91 –).

Die von den Beschäftigten einer Dienststelle konkret zu erbringende Arbeitsleistung bedarf zum anderen einer nicht auf den Einzelfall bezogenen, mehr abstrakten, theoretischen oder praktischen Vorbereitung, die zunächst in der der Arbeitsaufnahme vorausgehenden Ausbildung für eben diese Arbeitsleistung besteht, sodann in der konkreten Einweisung in die zu erbringende Arbeitsleistung und schließlich in der laufenden „Fortbildung” z.B. durch das Lesen neuer Vorschriften, die bei der zu erbringenden Arbeitsleistung zu beachten sind, sowie durch einen entsprechenden Dienstunterricht. In diesem Bereich der mehr abstrakten Vorbereitung für die konkret zu erbringende Arbeitsleistung ist die Dienststelle, die „nach außen” allein die Verantwortung sowohl für die Menge als auch für die Güte der ihr obliegenden Aufgabenerfüllung trägt, prinzipiell frei darin, welche konkreten Anforderungen sie an ihre Bediensteten stellen will; dementsprechend bestimmt sie allein, welche Ausbildung, welche konkrete Einweisung und welche konkrete laufende „Fortbildung” sie für erforderlich hält. Auf der (letzten) Stufe der laufenden „Fortbildung” wirkt sich das in der Weise aus, daß die Dienststelle prinzipiell frei ist bei der Bemessung der hierfür vorgesehenen Nebenzeiten als Bestandteil der Gesamtarbeitszeit. Die Festsetzung der Richtwerte für Nebenzeiten bedeutet daher allein – wie der Oberbundesanwalt zutreffend bemerkt hat – eine Reservierung von Mindestzeiten in Anteilen der Grundarbeitszeit. Das hat keine unmittelbaren Folgen für den Umfang oder die Qualität der von dem einzelnen Bediensteten geforderten konkreten Arbeitsleistung, sondern beeinflußt allenfalls die Gesamtleistung der Dienststelle: Je geringer diese Nebenzeiten angesetzt werden und je weniger Zeit somit für das Lesen von Verfügungen und für Dienstunterricht zur Verfügung steht, um so größer mag das Risiko der Dienststelle sein, daß die Beschäftigten die fraglichen Vorschriften nicht kennen und dementsprechend schlechtere Arbeit leisten; hierauf hat das Beschwerdegericht mit Recht hingewiesen. Die andere Möglichkeit ist, daß die Beschäftigten die für ihre Arbeit erforderlichen Kenntnisse neuer Vorschriften in Ermangelung von ausreichenden Nebenzeiten (erst) während der betroffenen Arbeitsgänge erwerben, etwa aus Anlaß der Bedienung eines einzelnen Schalterkunden, mit der Folge, daß ihre Arbeit bei diesen Arbeitsgängen entsprechend „gestreckt” wird, sie insoweit also insgesamt weniger Arbeit leisten können. Als Folge der Verkürzung der Nebenzeiten muß die Dienststelle also entweder eine schlechtere Kenntnis der Vorschriften oder aber bei betroffenen Arbeitsgängen eine Streckung der Arbeit in Kauf nehmen. Damit aber führt die Verkürzung von Nebenzeiten nicht zu einer entsprechenden Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG, so daß dieser Mitbestimmungstatbestand nicht gegeben ist.

Darauf, inwieweit es bei den hier betroffenen, insgesamt 158 Postämtern und Poststellen während der Schalteröffnungszeiten und somit während der Grundarbeitszeit tatsächlich regelmäßig auch betriebsschwächere Zeiten gibt – wie vom Beteiligten vorgetragen und vom Beschwerdegericht im einzelnen erörtert –, die den betroffenen Bediensteten die Möglichkeit eröffnen, (auch) diese Zeiten für das Lesen von Vorschriften zu nutzen, kommt es unter diesen Umständen nicht an. Im übrigen fehlt es insoweit an hinreichenden tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen, ohne daß der Antragsteller dies gerügt hätte.

Nach alledem hat das Beschwerdegericht hinsichtlich der vom Beteiligten in den fraglichen Dienstplänen verfügten Kürzung der Nebenzeiten für Dienstunterricht, das Lesen von Vorschriften u.a. eine Maßnahme zur Hebung der Arbeitsleistung im Sinne von § 76 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 BPersVG und somit ein Mitbestimmungsrecht des Antragstellers an dieser Maßnahme zu Recht verneint. Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers war daher zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Nettesheim, Ernst, Seibert, Albers

Fundstellen

ZBR 1992, 380