BVerwG Beschluss vom 10.10.1990 - 6 P 22.88

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verbot von Zuwendungen Dritter an den Personalrat. Beiträge, Verbot der Erhebung von – an den Personalrat von Beschäftigten. Amtsführung des Personalrats, Gebot der Neutralität und Objektivität der –. Neutralität und Objektivität, Gebot der – der Amtsführung des Personalrats. Informationsblatt des Personalrats, Verbot, den Druck eines – durch Beiträge von Beschäftigten oder Zuwendungen Dritter zu finanzieren

Leitsatz (amtlich)

1. Ein Personalrat darf eine von ihm herausgegebene Informationsschrift weder durch eine Umlage bei seinen Mitgliedern oder den Beschäftigten der Dienststelle noch durch Zuwendungen Dritter, wozu auch der kostenlose Druck gehört, finanzieren.

2. Eine Zuwiderhandlung wäre ein Verstoß gegen das Gebot der Objektivität und Neutralität seiner Amtsführung und gegen das Verbot, Beiträge von den Beschäftigten zu erheben.

Normenkette

LPVG NW § 2 Abs. 1 Hs. 1, Abs. 2 S. 1, § 40 Abs. 1 S. 1, Abs. 4 S. 1, §§ 41, 62, 79 Abs. 2; PersVG 1955 § 55 Abs. 1, 2 S. 1, § 56 Abs. 1 S. 1; ArbGG § 81 Abs. 3 Sätze 1, 3, § 87 Abs. 2 S. 3 Hs. 2

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 11.10.1988; Aktenzeichen CL 38/86)

VG Gelsenkirchen (Entscheidung vom 27.06.1986; Aktenzeichen PVL 19/84)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 11. Oktober 1988 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Der Personalrat für das nichtwissenschaftliche Personal der Universität – Gesamthochschule – Essen, der Beteiligte, gibt unregelmäßig sein Informationsblatt „pr-info, Mitteilungen des nichtwissenschaftlichen Personalrats”, heraus. Er bat im Juni, Juli und September 1984 den Kanzler der Universität – Gesamthochschule – Essen, den Antragsteller, die Informationsblätter Nr. 4/84, Nr. 5/84 und Nr. 6/84 in der Zentralen Vervielfältigungsstelle der Universität – Gesamthochschule – Essen drucken zu lassen. Dies lehnte der Antragsteller jeweils im wesentlichen mit der Begründung ab, der Inhalt der Informationsschriften verstoße teilweise gegen den Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit, z.T. sei er mangels Eilbedürftigkeit nicht geeignet, aus Haushaltsmitteln des Landes veröffentlicht zu werden. Der Beteiligte ließ alle drei Informationsblätter anderweitig drucken und nahm folgenden Hinweis in jedes dieser Informationsblätter auf: „Dieses Ihnen vorliegende Info wurde NICHT in der Zentralen Vervielfältigung der Hochschule gedruckt. Die Mitglieder des Personalrats haben es AUS EIGENER TASCHE finanziert, weil der Kanzler den Druck verweigert hat.” Auf die Antrage des Antragstellers, wie der Druck der Informationsblätter finanziert worden sei, teilte der Beteiligte ihm mit, daß entgegen der ursprünglichen Annahme Kosten durch die Informationstätigkeit nicht entstanden seien und die Aussage, der Personalrat habe die Informationsblätter aus eigener Tasche bezahlt, daher revidiert werde.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt war, für den Druck der „pr-info, Mitteilungen des nichtwissenschaftlichen Personalrats” hinsichtlich der Nrn. 4/84, 5/84 und 6/84 von seinen Mitgliedern Beiträge zu erheben oder Zuwendungen von Dritten anzunehmen.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt, im wesentlichen mit folgender Begründung: Es habe nicht festgestellt werden können, daß der Beteiligte gegen die Vorschrift des § 41 Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen (LPVG) verstoßen habe. Nach den getroffenen Feststellungen gebe es keine Zweifel daran, daß der Druck der fraglichen Informationsschriften von der Zeugin Sch., der Leiterin der Druckerei des Allgemeinen Studentenausschusses (AStA) der Universität – Gesamthochschule – Essen, dort ausgeführt worden sei und der Vorsitzende des Beteiligten der Zeugin die Erstattung der von ihr zu entrichtenden Selbstkosten zugesagt habe. Da es zur Finanzierung der Informationsschriften bisher nicht gekommen sei, habe der Beteiligte Beiträge von seinen Mitgliedern nicht erhoben. Ebensowenig stelle der Druck der Informationsschriften durch die Zeugin Sch. eine Verletzung des Beitragserhebungs- und Annahmeverbots dar, weil diese nicht unentgeltlich für den Beteiligten tätig geworden sei, sondern aufgrund einer rechtsgeschäftlichen Vereinbarung. § 41 LPVG verbiete aber dem Personalrat nicht ein rechtsgeschäftliches Gebaren.

Gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt und im Beschwerdeverfahren sinngemäß den Antrag gestellt,

unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 27. Juni 1986 festzustellen, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, für den Druck der „pr-info, Mitteilungen des nichtwissenschaftlichen Personalrats” von seinen Mitgliedern Beiträge zu erheben oder von Dritten Zuwendungen anzunehmen.

Das Beschwerdegericht hat unter Änderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts dem Antrag des Antragstellers stattgegeben, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Antrag sei in der vorliegenden Fassung zulässig. Es handele sich lediglich um eine Klarstellung des ursprünglichen Antrages im Sinne von § 264 ZPO. Für den Fall, daß die Neufassung des Antrages eine Antragsänderung darstellen sollte, werde die Antragsänderung als sachdienlich zugelassen, da sie dazu beitrage, den Streit zwischen den Beteiligten zu beenden und einem zu erwartenden weiteren Verfahren vorzubeugen. Der Antrag sei auch begründet. Ausgangspunkt der rechtlichen Betrachtung sei § 41 LPVG. Zweck dieser Vorschrift sei, die Unabhängigkeit und Neutralität des Personalrats zu gewährleisten. Unter Beiträgen im Sinne von § 41 LPVG seien daher nicht nur einmalige oder regelmäßige Geldleistungen, sondern Leistungen jeglicher Art zu verstehen. Bei Berücksichtigung des Gesetzeszwecks sei es auch verboten, Zuwendungen Dritter anzunehmen. Nach den dargelegten Grundsätzen dürfe der Beteiligte seine Tätigkeit, zu der auch die Herausgabe von Informationsschriften gehöre, nicht durch eine Umlage unter seinen Mitgliedern, die auch Beschäftigte seien, von denen er keine Beiträge annehmen dürfe, finanzieren. Ebensowenig dürfe der Personalrat seine Infos durch eine im Dienste der Studentenschaft stehende Arbeitnehmerin in ihrer Freizeit lediglich gegen Erstattung der Materialkosten drucken lassen, da auch dies eine Zuwendung sei, durch die die Unabhängigkeit und Neutralität des Personalrats gefährdet werden könne. Die Kosten des Informationsblattes des Personalrats seien im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 1, Abs. 4 LPVG grundsätzlich von der Dienststelle zu tragen.

Gegen diesen Beschluß hat der Beteiligte die vom Beschwerdegericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde eingelegt, mit der er eine Verletzung der Vorschriften der §§ 87 Abs. 2 Satz 3 zweiter Halbsatz, 81 Abs. 2 Satz 2 ArbGG sowie der Vorschrift des § 41 LPVG rügt. Zur Begründung trägt er im wesentlichen vor, daß der im Beschwerdeverfahren gestellte Antrag unzulässig gewesen sei, da er eine Antragsänderung beinhaltet habe, für die eine Einwilligung nicht erfolgt und die auch nicht sachdienlich gewesen sei. Ein Rechtsschutzbedürfnis bestehe nach der Rechtsprechung des erkennenden Senats nur dann, wenn die gleiche Rechtsfrage mit einiger Wahrscheinlichkeit zwischen den Beteiligten erneut streitig werden könne. Die mit dem geänderten Antrag aufgeworfene Rechtsfrage könne zwischen den Beteiligten deshalb nicht erneut auftreten, weil sie nie im Streit gewesen sei. Ein Verstoß gegen § 41 LPVG liege darin, daß das Beschwerdegericht rechtsfehlerhaft das Beitragserhebungs- und Annahmeverbot auf Sachverhalte ausgedehnt habe, die weder vom Wortlaut noch vom Zweck der Vorschrift erfaßt würden. Insbesondere habe das Beschwerdegericht zu Unrecht die Vorschrift des § 41 LPVG auf „Dritte” erstreckt. Es könne Fälle geben, in denen wegen einer konkreten Gefährdung oder Vereitelung des Gesetzeszwecks die Wahrung von Unabhängigkeit und Neutralität des Personalrats eine ausdehnende Anwendung der Vorschrift auf Dritte gebiete; diesbezügliche Feststellungen habe das Beschwerdegericht aber nicht getroffen.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 11. Oktober 1988 zu ändern und die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 27. Juni 1986 zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt den Ausführungen der Rechtsbeschwerde entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er stimmt dem angefochtenen Beschluß ebenfalls zu.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Das Beschwerdegericht hat der Beschwerde des Antragstellers gegen den erstinstanzlichen Beschluß zu Recht stattgegeben.

Es bedarf keiner Entscheidung darüber, ob der in der Beschwerdeinstanz gestellte Antrag eine Antragsänderung darstellt oder nicht, da, falls eine Antragsänderung vorliegt, diese jedenfalls vom Beschwerdegericht gemäß § 79 Abs. 2 Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 3. Dezember 1974 (GVBl. S. 1514) – LPVG – in Verbindung mit §§ 87 Abs. 2 Satz 3, 81 Abs. 3 Sätze 1 und 3 Arbeitsgerichtsgesetz in der Fassung vom 2. Juli 1979 (BGBl. I S. 853) – ArbGG – unanfechtbar zugelassen worden ist.

Zutreffend hat das Beschwerdegericht ein Rechtsschutzbedürfnis des Antragstellers an der im Beschwerdeverfahren begehrten Feststellung bejaht. Den Gegenstand des personalvertretungsrechtlichen Streits bildet die Frage, ob und unter welchen Voraussetzungen Vorschriften des LPVG, insbesondere § 41 LPVG, verletzt werden, wenn ein Personalrat eine von ihm herausgegebene Informationsschrift selbst finanziert oder von Dritten kostenlos drucken läßt. Dem steht nicht entgegen, daß hier der Beteiligte bzw. seine Mitglieder unmittelbar keine Kosten übernommen oder Leistungen erbracht haben. Nach dem vom Oberverwaltungsgericht festgestellten Sachverhalt, der der Entscheidung zugrunde zu legen ist, hat der Vorsitzende des Personalrats bei seiner Anhörung vor der Fachkammer „als letzte Möglichkeit” angedeutet, die Herausgabe von Informationsschriften durch Umlage unter seinen Mitgliedern zu finanzieren. Von dieser Rechtsmeinung hat er im Laufe des Verfahrens nicht Abstand genommen. Diese Frage ist somit weiterhin im Streit und kann sich unter denselben Verfahrensbeteiligten – unabhängig von dem tatsächlichen Vorgang, der den Rechtsstreit ausgelöst hat – auch jederzeit erneut stellen (vgl. Beschluß vom 17. Juli 1987 – BVerwG 6 P 13.85 – ≪Buchholz 251.3 § 66 BrPersVG Nr. 1 = PersV 1989, 315≫).

Das Beschwerdegericht hat im Ergebnis zu Recht entschieden, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, für den Druck seines Informationsblattes von Dritten Zuwendungen anzunehmen und von seinen Mitgliedern Beiträge zu erheben.

Das Verbot, von Dritten Zuwendungen anzunehmen, folgt nicht aus der unmittelbaren oder einer entsprechenden Anwendung des § 41 LPVG. Diese Bestimmung enthält nur das Verbot für den Personalrat, für seine Zwecke Beiträge von den Beschäftigten zu erheben oder anzunehmen. Das Verbot folgt aber aus der Pflicht des Personalrats zur objektiven und neutralen Amtsführung, insbesondere aus seiner Pflicht, alles zu unterlassen, was Zweifel der Beschäftigten hinsichtlich der Neutralität und Objektivität seiner Amtsführung begründen könnte. Diese Pflichten sind den Vorschriften der §§ 62 und 2 Abs. 1 erster Halbsatz sowie Abs. 2 Satz 1 LPVG zu entnehmen. Nach § 62 LPVG ist der Personalrat verpflichtet, darüber zu wachen, daß alle Beschäftigten nach Recht und Billigkeit behandelt werden, insbesondere, daß jede unterschiedliche Behandlung von Personen wegen ihrer Abstammung, Religion, Nationalität, Herkunft, politischen oder gewerkschaftlichen Betätigung oder Einstellung oder wegen ihres Geschlechts unterbleibt; nach § 2 Abs. 1 erster Halbsatz und Abs. 2 Satz 1 LPVG sind Personalräte verpflichtet, mit der Dienststelle vertrauensvoll zusammenzuarbeiten und alles zu unterlassen, was geeignet ist, die Arbeit und den Frieden in der Dienststelle zu beeinträchtigen. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits aus § 56 Abs. 1 Satz 1 sowie § 55 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 Personalvertretungsgesetz vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) – PersVG 1955 –, die mit § 62 sowie § 2 Abs. 1 erster Halbsatz und Abs. 2 Satz 1 LPVG im wesentlichen übereinstimmen, die Pflicht des Personalrats und seiner Mitglieder hergeleitet, alles zu unterlassen, was bei den Beschäftigten begründete Zweifel an der Objektivität und Neutralität des Personalrats hervorrufen kann (vgl. Beschluß vom 15. Januar 1960 – BVerwG 7 P 2.59 – ≪Buchholz 238.3 § 26 PersVG Nr. 1 = PersV 1960, 161≫; Beschluß vom 1. Oktober 1965 – BVerwG 7 P 1.65 – ≪BVerwGE 22, 96 = PersV 1966, 21≫; Beschluß vom 23. Oktober 1970 – BVerwG 7 P 7.70 – ≪BVerwGE 36, 177 = PersV 71, 162≫; vgl. auch Beschluß vom 6. Februar 1979 – BVerwG 6 P 14.78 – ≪Buchholz 238.3 A § 67 BPersVG Nr. 1 = PersV 1980, 196≫). Diesen vom Bundesverwaltungsgericht entwickelten Grundsatz der Verpflichtung zur objektiven und neutralen Amtsführung durch den Personalrat hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 26. Mai 1970 – 2 BvR 664/85 – (BVerfGE 28, 295, 307 ff.) bestätigt. Es hat dort ausgeführt, daß im Hinblick auf die wichtigen Mitsprachebefugnisse des Personalrats, durch die er maßgeblichen Einfluß auf den beruflichen Werdegang der Beschäftigten innerhalb der Dienststelle habe, von den Mitgliedern des Personalrats verlangt werden könne, sich so zu verhalten, daß nicht das Vertrauen der Beschäftigten in die Objektivität und Neutralität ihrer Amtsführung erschüttert werde. Der Personalrat müsse darum alles vermeiden, was geeignet sei, seine Stellung als Repräsentant der Gesamtheit der Bediensteten und als neutraler Sachwalter ihrer Interessen zweifelhaft erscheinen zu lassen.

Entsprechend diesem Grundsatz dürfen der Personalrat und seine Mitglieder auch keine Zuwendungen Dritter annehmen, denn ein solches Verhalten könnte bei den Beschäftigten Zweifel an der objektiven und neutralen Amtsführung des Personalrats wecken. Insbesondere Zuwendungen – gleich ob in Form von Geld-, Sach- oder Dienstleistungen – von Gewerkschaften, Berufsorganisationen, politischen Parteien, von dort organisierten Personen oder von anderen Dritten könnten bei den Beschäftigten Anlaß zu der Befürchtung geben, daß der Personalrat bei der Ausübung seiner wichtigen Mitbestimmungs- und Mitwirkungsbefugnisse auch Interessen außerhalb der Dienststelle stehender Dritter berücksichtigt. Auch der unentgeltliche Druck des Informationsblattes des Personalrats durch einen Dritten – hier durch die im Dienst der Studentenschaft stehende (vgl. § 79 Abs. 6 WissHG NW) Zeugin Sch. – lediglich gegen Erstattung der Materialkosten ist eine solche Zuwendung. Die Annahme einer solchen Zuwendung kann aus den dargelegten Gründen Zweifel der Beschäftigten an der Unabhängigkeit und Neutralität des Personalrats in seiner Amtsführung begründen. Darüber hinaus ist es hier nicht auszuschließen, daß der Personalrat im Hinblick auf den unentgeltlichen Druck die Interessen des Dritten auch in seinem Informationsblatt – z.B. durch die Hereinnahme entsprechender redaktioneller Beiträge – mitberücksichtigt, worauf bereits das Beschwerdegericht zutreffend hingewiesen hat.

Der Personalrat darf den Druck seines Informationsblattes auch nicht durch eine Umlage bei seinen Mitgliedern finanzieren. Dies folgt aus der Vorschrift des § 41 LPVG. Danach darf der Personalrat für seine Zwecke von den Beschäftigten keine Beiträge erheben oder annehmen. Auch die Mitglieder des Personalrats gehören zu den Beschäftigten, von denen der Personalrat im Wege der Umlage keine einmaligen oder laufenden Beiträge erheben oder annehmen darf. Dies gilt besonders auch im Hinblick auf die Pflicht des Personalrats und seiner Mitglieder zur objektiven und neutralen Amtsführung; es wäre nämlich die Gefahr nicht auszuschließen, daß einzelne Personalratsmitglieder aufgrund ihrer Beitragsleistungen im Personalrat besonderen Einfluß gewinnen, wie auch das Beschwerdegericht zu Recht ausgeführt hat.

Darüber hinaus wäre die Erhebung von Beiträgen von den Beschäftigten sowie die Annahme von Zuwendungen Dritter durch den Personalrat für den Druck eines von ihm herausgegebenen Informationsblattes auch eine Umgehung des § 40 Abs. 1 Satz 1 LPVG. Diese Vorschrift legt die Verpflichtung der Dienststelle fest, die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten zu übernehmen, und trägt so zusammen mit § 41 LPVG dazu bei, die Unabhängigkeit und Neutralität des Personalrats in seiner Amtsführung zu ermöglichen und zu sichern. Zu den von der Dienststelle zu tragenden Kosten gehören im Rahmen des § 40 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Abs. 4 Satz 1 LPVG grundsätzlich auch die Kosten eines vom Personalrat herausgegebenen Informationsblattes. Demzufolge ist die Dienststelle verpflichtet, die Informationsblätter des Personalrats, soweit dies möglich ist, in der eigenen Druckerei vervielfältigen zu lassen oder den Personalrat von etwaigen finanziellen Verpflichtungen freizustellen. Sie darf allerdings die Kostenübernahme für die Vervielfältigung eines vom Personalrat herausgegebenen Informationsblattes dann ablehnen, wenn dessen Inhalt nicht in den Bereich der dem Personalrat gesetzlich obliegenden Aufgaben fällt (vgl. Beschluß vom 26. November 1982 – BVerwG 6 P 40.79 – ≪Buchholz 238.3 A § 44 BPersVG Nr. 8 = PersV 83, 376≫). Liegt jedoch der Inhalt des Informationsblattes im Aufgabenbereich des Personalrats, so darf die Dienststelle im Hinblick darauf, daß der Personalrat seine Aufgaben unabhängig und eigenverantwortlich wahrnimmt und dem Dienststellenleiter bei der Erfüllung seiner Aufgaben gleichberechtigt gegenübersteht, den Druck des Informationsblattes bzw. die Kostenübernahme dafür nur ausnahmsweise aus gewichtigen Gründen – z.B.: bei Verstoß seines Inhalts gegen gesetzliche Bestimmungen, insbesondere gegen Strafgesetze, oder gegen die Friedenspflicht (vgl. § 66 Abs. 2 BPersVG) – ablehnen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluß vom 26. Januar 1982 – 5 A 10/81 – ≪PersV 1983, 27≫).

Streitigkeiten über die Kostentragungspflicht der Dienststelle sind im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren zu klären; keinesfalls ist der Personalrat berechtigt, eine Umlage bei seinen Mitgliedern zu erheben oder von Dritten Zuwendungen anzunehmen, um einer Auseinandersetzung mit der Dienststelle über die Kostentragungspflicht aus dem Weg zu gehen; auch dies hat das Beschwerdegericht zutreffend festgestellt.

Nach alledem muß der Rechtsbeschwerde der Erfolg versagt bleiben.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Ernst, Dr. Seibert, Albers, Dr. Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214386

ZBR 1991, 58