Zum Anspruch von Risikopatienten auf Härtefall-Impfpriorisierung

Die Coronavirus-Impfverordnung regelt die Reihenfolge der Impfungen angesichts noch rarer Impfdosen. Viele schwerkranke und behinderte Menschen fühlen sich dabei von der Politik vergessen und gehen im Einstweiligen Rechtsschutz dagegen vor. Sie scheitern oft und zu Unrecht vor Gericht, denn Einzel- bzw. Härtefallentscheidungen sind im Rahmen der CoronaImpfV zulässig und geboten.

Risikopatienten und behinderte Menschen finden sich aktuell erst in der 2. und 3. Prioritätengruppe

In der aktuellen Fassung der Verordnung zum Anspruch auf Schutzimpfung gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronavirus-Impfverordnung – CoronaImpfV) werden weder Personen mit Behinderungen, noch Menschen mit schweren Vorerkrankungen den vorrangig zu impfenden Personen zugerechnet.

Lediglich in der zweithöchsten Prioritätsstufe in § 3 Nr. 2 CoronaImpfV sowie in der dritthöchsten Prioritätsstufe in § 4 Nr. 2 CoronaImpfV finden Behinderungen und einige Erkrankungen Erwähnung. Der nachvollziehbare Sturm der Entrüstung hat die Justiz erreicht. Quer durch die Republik sind Eilanträge bei den Verwaltungsgerichten gestellt worden.

Die Gerichte entscheiden bei der Frage von Härtefall-Priorisierungen kontrovers

Die Haltung der Gerichte scheint in der Frage, ob die Priorisierung in medizinischen Härtefällen durch Einzelfallentscheidung abgeändert werden kann, hin und her zu wogen:

In Frankfurt am Main, Gelsenkirchen oder Dresden wird durchaus Raum für eine Berücksichtigung von Härtefällen gesehen (VG Frankfurt a. M., Beschlüsse v. 29.01.2021, 5 L 182/21.F sowie 5 L 179/21.F; VG Gelsenkirchen, Beschluss v. 25.01.2021, 20 L 79/21; VG Dresden, Beschluss v. 29.01 2021, 6 L 42/2).

Die Verwaltungsgerichte in München oder Berlin dagegen lehnen sie mit Verweis auf den Wortlaut der Impfverordnung rundheraus ab. Das Verwaltungsgericht München meint etwa, es bedürfe grundsätzlich keiner Einzelfallentscheidungen, weil die Impfpriorisierung nun mal in pauschalisierter Weise erfolgt sei (Beschluss v. 28.01.2021, M 26b E 21.393). Das Verwaltungsgericht Berlin war der Auffassung, Einzelfallentscheidung können nicht beansprucht werden, weil Einzelfallentscheidungen in der Corona-Impfverordnung nun mal nicht vorgesehen seien (Beschlüsse v. 29.01.2021, VG 14 L 13/21 sowie VG 14 L 33/21). In die gleiche Richtung argumentiert und entschied ablehnend das LSG Niedersachsen-Bremen (Beschluss v. 02.02.2021, L 5 SV 1/21 B ER).

Kann bzw. muss die Impfverordnung für Einzel- bzw. Härtefallentscheidungen ausgelegt werden?

Die uneinheitliche Rechtsprechung und die Dringlichkeit des Themas geben Anlass, die Auslegungsmöglichkeiten der Verordnung zu beleuchten und sie dazu, ungeachtet der Frage, ob die CoronaImpfV nichtig bzw. verfassungswidrig ist (vgl. dazu etwa Leisner-Egensperger in NJW 2021, 202), verfassungskonform zu interpretieren.

Im Hintergrund bleibt hierbei, dass sich der Anspruch auf Impfung unmittelbar aus den Grundrechten, insbesondere aus dem Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit nach Art. 2 Abs. 2 GG herleiten lässt. Es geht darum, warum eine von der vorgesehenen Priorisierung nach den §§ 2 bis 4 CoronaImpfV abweichende Einzel- bzw. Härtefallentscheidung zulässig und geboten ist.

Härtefallentscheidungen zur Impfpriorisierung bei grammatischer Auslegung

Die §§ 2, 3 und 4 CoronaImpfV legen drei Gruppierungen mit unterschiedlicher Priorität fest. In der Verordnung findet sich darüber hinaus keine explizite Härtefallregelung. Gleichzeitig scheint für einige Krankheitsbilder eine Grundsatzentscheidung schon gefällt, etwa für Krebserkrankungen, welche gem. § 4 Nr. 2 lit. h) CoronaImpfV pauschal der dritten Personengruppe zugeordnet werden.

Allerdings weist die Verordnung in § 1 Abs. 2 S. 1 den Bund und die Länder an, dass sie den vorhandenen Impfstoff entsprechend der normierten Priorisierungsreihenfolge verteilen „sollen“. Dadurch hat der Verordnungsgeber eine Öffnung der Regelungen erzeugt und somit eine Möglichkeit zur Abweichung von dem im Normtext eigentlich vorgesehenen Regelfall geschaffen. Denn bei „Soll-Vorschriften“ ist nur für den Regelfall eine Bindung vorgesehen (Stelkens/Bonk/Sachs/Sachs VwVfG § 40 Rn. 26): Aus wichtigem Grund oder in atypischen Fällen darf nach dem eröffneten Ermessen von der für den Normalfall vorgesehenen Rechtsfolge abgewichen werden.

Atypisch oder Ausnahmefälle sind insbesondere die Sachverhalte, die zwar vom Rahmen des Gesetzes, nicht aber von seinem Zweck erfasst werden. Die Besonderheiten des Einzelfalls müssen ein Abweichen nahelegen (BVerwGE 91, 92, (99)). Folglich gestattet es der Wortlaut, dass in Ausnahmefällen von der normierten Priorisierungsreihenfolge abgewichen wird.

Härtefallentscheidungen zur Impfpriorisierung nach systematischer Auslegung

Die CoronaImpfV findet ihre legislative Legitimation in § 20i Abs. 3 Nr.1 lit. a) SGB V. Darin heißt es, dass ein Anspruch auf „Schutzimpfung gegen das Coronavirus SARS-CoV-2 insbesondere dann besteht, wenn Betroffene aufgrund ihres Alters oder Gesundheitszustandes ein „signifikant erhöhtes Risiko für einen schweren oder tödlichen Krankheitsverlauf haben“. Die CoronaImpfV darf dieser Vorgabe nicht widersprechen, in der Alter und Gesundheitszustand ohne erkennbare Abstufung als zu beachtende Risikofaktoren einander gleichgestellt werden. In § 2 CoronaImpfV, welcher die höchste Priorität festlegt, findet sich zwar in dessen Nr. 1 das Alter als Kriterium für einen Anspruch auf Impfung, nicht jedoch der Gesundheitszustand.

Dieser Widerspruch zu den Vorgaben des § 20i Abs. 3 Nr .1 lit. a) SGB V kann durch Ermessen ausgeglichen werden. Dies spricht für die Möglichkeit einer einzelfallbezogenen Abweichung von der Auflistung der in § 2 CoronaImpfV aufgeführten Anknüpfungspunkte. Ebenfalls für die Möglichkeit einer Abweichung spricht die Konstellation von § 1 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 CoronaImpfV zueinander. Während in Satz 1 von „sollen“ die  Rede ist, heißt es in Satz 2:

„Innerhalb der in Satz 1 genannten Gruppen von Anspruchsberechtigten können ….bestimmte Anspruchsberechtigte vorrangig berücksichtigt werden.“

Somit handelt es sich bei der Regelung von Satz 2 um eine einfache Ermessensvorschrift zur Priorisierung innerhalb der jeweiligen Gruppen, wohingegen Satz 1 ein Fall des intendierten Ermessens zur Priorisierung zwischen den Gruppen darstellt. Das teils vorgebrachte Argument, dass eine ermessensgetragene Einzelfallentscheidung ausschließlich innerhalb der Gruppen möglich sei - explizit SG Oldenburg im Beschluss v. 21.01.2021, S 10 SV 1/21 ER, mit Verweis auf den „klaren Wortlaut“ der CoronaImpfV - überzeugt daher nicht.

Vielmehr hat der Verordnungsgeber durch die beiden Sätze zwei unterschiedliche Regelungen implementiert, welche beide eine Ermessensausübung ermöglichen, wobei an die abweichende Priorisierungsentscheidung zwischen den Gruppen lediglich höhere Anforderungen gestellt werden. Ausgeschlossen ist dies jedenfalls nicht.

Härtefallentscheidungen zur Impfpriorisierung und genetische Auslegung

Maßgebend für die Interpretation eines Gesetzes oder Verordnung ist auch der zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers (etwa BFH 21.10.2010 Az. IV R 23/08). Der Verordnungsgeber selbst sieht hier, dass medizinische Härtefälle einen Anspruch auf Impfung mit höchster Priorität haben müssen. Gesundheitsminister Jens Spahn äußert etwa in der Tagesschau vom 28.01.2021 (Minute 4:06) wörtlich:

„Eines kann ich Ihnen aber sicher sagen, wir haben in jeder Altersgruppe in Deutschland Bürgerinnen und Bürger, die zum Beispiel aufgrund von Vorerkrankungen auch natürlich prioritär geimpft werden sollen und wollen!“

Auch das Gesundheitsministerium erklärte zur Priorisierung der CoronaImpfV

„Die jetzige Regelung …erlaube den Bundesländern von der Priorisierung abzuweichen, sofern sie sich an die Empfehlungen des Ständigen Impfkommission des Bundes (STIKO) hielten“ (Spiegel v. 23.01.2021 S. 34 f.)

STIKO empfiehlt vorrangige Impfung von Menschen mit erhöhtem Risiko unabhängig vom Alter

Die STIKO empfiehlt tatsächlich auch eine vorrangige Impfung von Menschen mit erhöhtem Risiko unabhängig vom Alter. In dem gemeinsamen Posititionspapier von Deutschem Ethikrat (DER), STIKO und Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina (LEOPOLDINA) vom 09.11.2020, S.3 heißt es:

Infolgedessen sind diejenigen prioritär zu impfen, die bei einer Erkrankung an COVID-19 das höchste Risiko für Tod und schwere Erkrankung tragen. .. Aber  auch  unabhängig vom Alter können einige Vorerkrankungen das Risiko für  einen  schweren  COVID-19-Verlauf  deutlich  erhöhen“.

Laut STIKO werden nicht alle Krankheitsbilder / Impfindikationen genannt

Die aktuelle STIKO Empfehlung nimmt kritisch erläuternd auf die CoronaImpfV Bezug und gibt den Bundesländern auf, individuell zu priorisieren, Härtefälle, deren Situation in der Verordnung nicht akzeptabel geregelt ist, also auch mit höchster Priorität impfen zu lassen. Auf S. 59 f. heißt es:

Bei der Priorisierung innerhalb der COVID-19-Impfempfehlung der STIKO können  nicht  alle  Krankheitsbilder oder Impfindikationen explizit genannt werden. Es obliegt daher den für die Priorisierung in den Bundesländern Verantwortlichen, in Einzelfällen Personen, die nicht ausdrücklich im Stufenplan genannt sind, angemessen zu priorisieren. Dies betrifft z. B. Personen mit seltenen, schweren Vorerkrankungen oder auch schweren Behinderungen, für die bisher zwar keine ausreichende wissenschaftliche Evidenz bzgl. des Verlaufes einer COVID-19-Erkrankung vorliegt, für die aber ein deutlich erhöhtes Risiko angenommen werden muss."

Weitere Härte- und Sonderfälle

"Dies trifft auch für Personen zu, die zu einem späteren Zeitpunkt nicht mehr oder nicht mehr gleich wirksam geimpft werden können  z. B. bei unmittelbar bevorstehender Chemotherapie. Darüber hinaus sind Einzelfallentscheidungen möglich,  wenn  …  Lebensumstände mit einem nachvollziehbaren, unvermeidbar sehr hohen Infektionsrisiko einhergehen.“

(Beschluss  der STIKO zur 2. Aktualisierung der COVID-19-Impfempfehlung und die dazugehörige wissenschaftliche Begründung vom 29.01.2021). Der Verordnungsgeber wünscht, dass sich die Auslegung nach den Empfehlungen der STIKO richtet und die STIKO gibt ihrerseits - etwa im Falle bevorstehender Chemotherapien - Einzelfallentscheidungen vor und empfiehlt explizit die vorgezogene Impfung.

Härtefallentscheidungen zur Impfpriorisierung und teleologische Auslegung 

Über Sinn und Zweck der Impfverordnung  gibt erneut § 20i Abs. 3 Nr. 1 lit. a ) SGB V Aufschluss. Darin heißt es, dass insbesondere dann ein Anspruch auf Schutzimpfung besteht, wenn

„ein signifikant erhöhtes Risiko für einen schweren oder tödlichen Krankheitsverlauf“

existiert. Solch ein Risiko kann zweifellos nicht nur aufgrund des Alters vorliegen, sondern auch etwa aufgrund von schwerer Krankheit, insbesondere Erkrankungen der Lunge und Immunschwäche. Folglich sind Personen mit schweren Erkrankungen und daraus resultierender Vulnerabilität in hohem Maße schutzbedürftig um dem in § 20i Abs. 3 Nr.1 lit. a ) SGB V zu beachtenden signifikant erhöhtem Risiko für einen schweren oder tödlichen Krankheitsverlauf Rechnung zu tragen.

Resümee:

Unter Zugrundelegung der anerkannten Auslegungsmethoden besteht kein Zweifel daran, dass Einzel- bzw. Härtefallentscheidung im Rahmen der CoronaImpfV zulässig und geboten sind. Es ist an den Behörden und der Justiz das Vorliegen atypischer Konstellationen und Ausnahmefällen zu prüfen und gegebenenfalls dementsprechend Personen bei der Schutzimpfung abweichend von der Kategorisierung der §§ 2 bis 4 CoronaImpfV vorzuziehen.

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Schlagworte zum Thema:  Coronavirus, Impfung, Grundgesetz