BVerwG Beschluss vom 19.05.1992 - 6 P 5.90

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beschäftigungsverbote, Ausschluß der Mitbestimmung durch – nach dem Mutterschutzgesetz. Mutterschutz Ausschluß der Mitbestimmung durch Beschäftigungsverbote nach dem MuSchG

Leitsatz (amtlich)

Die Beschäftigungsverbote nach dem Mutterschutzgesetz (§§ 3, 4, 6 MuSchG) schließen eine Mitbestimmung des Personalrats aus; insoweit besteht auch kein Raum für Konkretisierungen oder Ergänzungen durch Betriebsvereinbarungen.

Normenkette

BaWüPersVG § 79 Abs. 1; MuSchG §§ 2, 4, 6

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 14.11.1989; Aktenzeichen 15 S 452/89)

VG Freiburg i. Br. (Entscheidung vom 06.12.1988; Aktenzeichen 8 K 8/88)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 14. November 1989 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob dem Personalrat in Angelegenheiten des Mutterschutzes ein Initiativrecht zusteht.

Der Personalrat des Kreiskrankenhauses E., der Antragsteller, wandte sich mit Schreiben vom 8. Dezember 1987 an den beteiligten Dienststellenleiter. Er beantragte zur „Durchführung des Mutterschutzgesetzes für den Bereich Pflegedienst” den Abschluß einer Dienstvereinbarung. Damit wolle er die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen fördern. Den Entwurf einer entsprechenden Vereinbarung fügte er bei. Darin wurden bestimmte Bereiche und Pflegegruppen genannt, in denen werdende und stillende Mütter generell nicht mehr bzw. auf eigenen Wunsch nicht mehr eingesetzt werden sollten; als allein verantwortliche Schichtführerinnen sollten sie nur noch eingeteilt werden können, wenn mindestens zwei weitere Pflegepersonen in derselben Schicht mitarbeiteten. Gegenstand der Vereinbarung sollte auch ein Merkblatt sein, in dem bestimmte Arbeiten als verbotene Tätigkeiten im Sinne von § 4 Abs. 2 Nrn. 1 und 6 MuSchG aufgeführt und für andere Arbeiten die für erforderlich gehaltenen Schutzmaßnahmen genannt wurden; außerdem wurde in dem Merkblatt die Pflegedienstleitung als für die Einhaltung der Beschäftigungsverbote zuständige Stelle bezeichnet.

Der Beteiligte lehnte den Abschluß der vorgeschlagenen Dienstvereinbarung ab, weil dafür wegen der abschließenden gesetzlichen Regelungen im Mutterschutzgesetz nach § 79 Abs. 1 BaWüPersVG kein Raum mehr bestehe. Die Rechte des Antragstellers aus § 68 Abs. 1 und § 83 BaWüPersVG sollten damit nicht in Abrede gestellt werden.

Daraufhin hat der Antragsteller das Beschlußverfahren eingeleitet. Er hat erstinstanzlich beantragt festzustellen, daß die Durchführung des Mutterschutzgesetzes für den Bereich Pflegedienst der Mitbestimmung unterliege. Zur Begründung hat er geltend gemacht, dieses Gesetz regele nur ein Minimum des erforderlichen Schutzes und enthalte daher keine erschöpfende und abschließende Regelung, die eine Mitbestimmung ausschließe. Mit der vorgeschlagenen Dienstvereinbarung solle die Einhaltung der Beschäftigungsverbote des Mutterschutzgesetzes allgemein sichergestellt werden, anstatt dies wie bislang der Kontrolle der Aufsichtsbehörde im Einzelfall zu überlassen.

Dem Vorbringen des Antragstellers ist der Beteiligte mit dem Hinweis darauf entgegengetreten, daß nach dem Gesetz weder Gestaltungsmöglichkeiten noch Ermessensspielräume für eine Festlegung von Beschäftigungsverboten durch Dienstvereinbarungen beständen. Zur verbindlichen Entscheidung sei gemäß § 4 Abs. 5 MuSchG allein die für den Mutterschutz zuständige Aufsichtsbehörde berufen. Dem Personalrat und der Dienststelle fehle es auch an der für die Entscheidung in Streitfällen erforderlichen Sachkunde.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt. Auch die dagegen erhobene Beschwerde mit dem Antrag,

den Beschluß des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Dezember 1988 zu ändern und festzustellen, daß dem Antragsteller nach § 70 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BaWüPersVG ein Initiativrecht zum Abschluß einer Dienstvereinbarung gemäß seinem Antrag vom 8. Dezember 1987 zusteht,

blieb erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Beschwerde durch den angefochtenen Beschluß als unbegründet zurückgewiesen und dies im wesentlichen wie folgt begründet:

Die in § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BaWüPersVG geregelte Mitbestimmung über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen, Berufskrankheiten und sonstigen Gesundheitsschädigungen greife nach dem Wortlaut des Eingangssatzes nur ein, „soweit eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht”. Von einer solchen Regelung sei auszugehen, wenn ein Gesetz oder Tarifvertrag die an sich mitbestimmungspflichtige Angelegenheit in ihrer sachlichen Substanz erschöpfend und zwingend regele, so daß dem Leiter der Dienststelle kein einseitiges Bestimmungsrecht mehr bleibe. Es müsse sich um eine auf Vollständigkeit angelegte, ohne weitere Ergänzungen anwendbare Regelung handeln, die den sonst durch die Mitbestimmung bezweckten Schutz bereits aus sich heraus, ohne daß es weiterer Ausführungsakte bedürfe, substantiell verwirkliche. In Einzelheiten noch ausfüllungsbedürftige Grundsätze, Richtlinien oder Rahmenvorschriften könnten hingegen eine Sperrwirkung gegenüber der Mitbestimmung nicht entfalten.

In diesem Sinne auf Vollständigkeit angelegte Regelungen seien im Mutterschutzgesetz enthalten. Sie regelten den Schutz der im Arbeitsleben stehenden werdenden und stillenden Mutter in umfassender Weise. Das gelte jedenfalls für die Beschäftigungsverbote und insbesondere für die generellen Verbote in § 4 MuSchG. Die Verbotsvorschriften seien ohne weitere Ergänzungen zu beachten; sie stellten nicht etwa lediglich Grundsätze, Richtlinien oder Rahmenbestimmungen auf. Vielmehr gäben die in § 4 Abs. 2 MuSchG genauer bezeichneten Beispiele Anhaltspunkte für die Auslegung und Anwendung des § 4 Abs. 1 MuSchG. Die in § 4 Abs. 5 MuSchG geregelte Befugnis der Aufsichtsbehörde zur verbindlichen Entscheidung in konkreten Einzelfällen ändere daran nichts, ebensowenig die in § 4 Abs. 4 MuSchG enthaltene Ermächtigung des zuständigen Bundesministers zum Erlaß von Rechtsverordnungen über die Konkretisierung bestehender oder die Einführung ergänzender Verbote. Diese Vorschriften unterstrichen vielmehr den auf Vollständigkeit angelegten Charakter des gesamten Normenkomplexes der Beschäftigungsverbote, indem sie auch Vorsorge dafür träfen, daß sich in Einzelfällen oder allgemein Unklarheiten oder Zweifel über die Tragweite der festgelegten Beschäftigungsverbote ergäben. Der Gesetzgeber habe der Aufsichtsbehörde bzw. dem zuständigen Bundesminister damit Aufgaben zugewiesen, die mit Anspruch auf Verbindlichkeit ausschließlich von diesen Stellen wahrgenommen werden sollten. Auf diese Weise habe er eine abschließende Abwägung zwischen den Belangen des Gesundheitsschutzes und der Freiheit der Berufsausübung der werdenden und stillenden Mütter vorgenommen.

Hiernach sei die angestrebte Dienstvereinbarung nicht von einem entsprechenden Mitbestimmungsrecht gedeckt. Sie ziele im wesentlichen auf Beschäftigungsverbote im Sinne des Mutterschutzgesetzes. Zwar würden neben konkretisierenden Verboten auch im Gesetz nicht vorgesehene individuelle Beschäftigungsverbote angestrebt, die ohne ärztliches Zeugnis allein auf Antrag der Betroffenen eingreifen sollten. Das Merkblatt ziele außerdem auch auf Schutzvorkehrungen ab. Die angestrebte Dienstvereinbarung sei aber als einheitliche Ausübung des Initiativrechts zu betrachten, aus der einzelne Teile nicht abgespalten werden könnten. In seinem für die Würdigung maßgeblichen Kern betreffe der Vorschlag jedenfalls Regelungsgegenstände der mutterschutzrechtlichen Beschäftigungsverbote nach §§ 3 Abs. 1, 4 Abs. 1 und 2 MuSchG. Dafür belasse der Regelungsvorbehalt im Eingangssatz des § 79 Abs. 1 BaWüPersVG keinen Raum, und zwar weder im Sinne rechtssetzender Konkretisierungen noch im Sinne rechtssetzender Erweiterungen der Beschäftigungsverbote. Auf möglicherweise prinzipiell andersartige Ergebnisse etwaiger Verhandlungen zwischen Dienststelle und Personalrat könne es für die Frage nach dem Bestehen eines Initiativrechts nicht ankommen.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Rechtsbeschwerde. Mit ihr rügt der Antragsteller eine unrichtige Anwendung des § 79 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG. Er macht geltend, bei Sachverhalten, die durch zwingendes Gesetzesrecht geregelt seien, habe die Rechtsprechung ein Mitbestimmungsrecht auch dann für möglich gehalten, wenn es sich um eine generalklauselartige Regelung handele, die im Einzelfall der Umsetzung durch konkretisierende Rechtsanwendung bedürfe. Insofern sei das Mitbestimmungsrecht als notwendige Richtigkeitskontrolle bei der Anwendung allgemein-gefaßter Gesetzestatbestände auch dann anerkannt worden, wenn ein Beurteilungs- oder Ermessensspielraum nicht bestehe. Wegen ihrer weiten Fassung müsse Entsprechendes auch für die Bestimmungen des Mutterschutzgesetzes gelten. Der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts lasse sich Gegenteiliges nicht entnehmen. Bei den für die Dienstvereinbarung vorgeschlagenen Regelungen handele es sich im wesentlichen um solche zur Konkretisierung der generalklauselartigen Bestimmung des § 2 Abs. 1 MuSchG. Lediglich die Vorschläge zu I. und II. des Merkblatts beträfen eine Konkretisierung von Beschäftigungsverboten aus § 4 MuSchG, über die jedoch nur vor Ort sachkundig entschieden werden könne.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 14. November 1989 und des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Dezember 1988 aufzuheben und festzustellen, daß dem Antragsteller nach § 70 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BaWüPersVG ein Initiativrecht zum Abschluß einer Dienstvereinbarung gemäß seinem Antrag vom 8. Dezember 1987 zusteht.

Der Beteiligte beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt der Rechtsbeschwerde auch insoweit entgegen, als in ihr die Regelungen in der vorgeschlagenen Dienstvereinbarung und zu III. des Merkblatts als Konkretisierungen des § 2 Abs. 1 MuSchG bezeichnet werden. Bei diesen Vorschlägen handele es sich um im Gesetz nicht vorgesehene Beschäftigungsverbote, die das Gegenteil dessen bewirkten, was mit den in § 2 Abs. 1 MuSchG angesprochenen Schutzvorkehrungen bezweckt werde. Denn mit solchen Vorkehrungen solle die Fortsetzung der Beschäftigung am bisherigen Arbeitsplatz gerade gesichert und nicht etwa verboten werden.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Auch er hält den angefochtenen Beschluß für zutreffend. Er meint, die §§ 2 bis 8 MuSchG stellten insoweit erschöpfende und zwingende gesetzliche Regelungen auf, als sie eine normsetzende Regelung durch Dienstvereinbarung sowohl im Sinne einer Erweiterung als auch im Sinne einer Konkretisierung ausschlössen. Überall dort, wo nach Auffassung des Rechtsbeschwerdeführers Generalklauseln aufträten, sehe das Gesetz eine doppelte Konkretisierungsmöglichkeit vor, nämlich durch Verordnungsermächtigungen (§ 2 Abs. 4 und § 4 Abs. 4 MuSchG) bzw. durch die Anordnungsbefugnis der Aufsichtsbehörde in Einzelfällen (§ 2 Abs. 5 und § 4 Abs. 5 MuSchG). Damit bleibe für weitere Konkretisierungen kein Raum. Auch der Umstand, daß Zuwiderhandlungen gegen die Beschäftigungsverbote des § 4 MuSchG als Ordnungswidrigkeit geahndet würden, spreche gegen die Zulässigkeit von Erweiterungen oder Konkretisierungen durch andere Stellen. Im übrigen sei von abschließenden Regelungen auch deshalb auszugehen, weil sie nicht nur eine Beschränkung der Berufsfreiheit der im Arbeitsverhältnis stehenden schwangeren und stillenden Arbeitnehmerinnen zur Folge hätten, sondern davon – namentlich von den Beschäftigungsverboten – auch die Einstellungschancen der Frauen am Arbeitsmarkt abhingen.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Dem Antragsteller steht weder ein Mitbestimmungsrecht nach § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BaWüPersVG noch ein Initiativrecht zum Abschluß einer Dienstvereinbarung über die zu regelnden Angelegenheiten des Mutterschutzes zu. Dem steht der im Satzeingang der genannten Vorschrift enthaltene Vorbehalt der Regelung durch ein Gesetz entgegen. Aufgrund dieses Vorbehalts entfalten die Regelungen des Mutterschutzgesetzes über individuelle und generelle Beschäftigungsverbote (§§ 3, 4 und 6 MuSchG) eine Sperrwirkung gegenüber der an sich gegebenen Mitbestimmung.

1. Die Ausführungen des Beschwerdegerichts zur Tragweite des Vorbehalts in § 79 Abs. 1 Satz 1 Nr. 8 BaWüPersVG lassen Rechtsfehler nicht erkennen. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu insoweit gleichlautenden Vorschriften anderer Gesetze besteht eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung die Ausgestaltung der Einzelfallmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung – auch bei rein normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum – der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186 ≪189 f.≫, vom 27. Juli 1979 – BVerwG 6 P 92.78 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 13, vom 23. Januar 1986 – BVerwG 6 P 8.83 – Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 3 und vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – PersR 1992, 147). Von dieser Abgrenzung ist auch für die Auslegung des § 79 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG auszugehen.

2. Dem Beschwerdegericht ist darin beizupflichten, daß es sich bei den Beschäftigungsverboten des Mutterschutzgesetzes um gesetzliche Regelungen mit Ausschließlichkeitscharakter handelt, die nach dem Vorbehalt im Satzeingang des § 79 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG gegenüber einer an sich gegebenen Mitbestimmung Sperrwirkung entfalten.

a) Dafür, daß es sich hierbei um ausschließliche Regelungen handelt, spricht in erster Linie, daß diese Verbote bereits aus sich heraus Geltung beanspruchen, ohne daß es notwendig eines weiteren behördlichen Vollziehungsaktes bedürfte.

Soweit es zunächst die gesetzlichen Verbote des § 4 Abs. 1 bis 3, § 6 Abs. 3 MuSchG betrifft, läßt auf deren unmittelbare Wirksamkeit die Vorschrift des § 4 Abs. 5 Satz 1 MuSchG schließen, die im Rahmen des § 6 Abs. 3 MuSchG entsprechend gilt (§ 6 Abs. 3 Satz 2 MuSchG). Mit ihr wird der Aufsichtsbehörde die Befugnis verliehen, in Einzelfällen zu bestimmen, ob eine Arbeit unter die Beschäftigungsverbote fällt. Die Behörde soll also in diesen Fällen nicht selbst Verbote verfügen, sondern sie soll verbindlich feststellen können, daß bestimmte Arbeiten unter ein schon von Gesetzes wegen bestehendes Verbot fallen (vgl. Bulla/Buchner, Mutterschutzgesetz, 5. Aufl., § 4 Rdnr. 77; Zmarzlik/Zipperer/Viethen, Mutterschutzgesetz, 6. Aufl., § 4 MuSchG Rdnr. 31). Indem das Gesetz eine solche Feststellung vorsieht, setzt es zwangsläufig voraus, daß die genannten gesetzlichen Verbote ohne weiteres, d.h. ohne Konkretisierung durch einen Vollzugsakt, Geltung beanspruchen. Nur wegen der unmittelbaren Wirksamkeit der genannten Verbote und nur wegen der damit ermöglichten eigenständigen Sicherung durch selbständige Sanktionen ist eine solche Feststellung sinnvoll. Dies gilt um so mehr, als daneben nach § 4 Abs. 5 Satz 2 MuSchG noch die zusätzliche Möglichkeit konkret-individueller Verbotsverfügungen besteht.

Daß der Gesetzgeber für diese Verbote und darüber hinaus für sämtliche Beschäftigungsverbote, d.h. auch für diejenigen der §§ 3, 6 Abs. 1 und 2 MuSchG, von einer unmittelbaren Wirksamkeit ausgeht, folgt im übrigen auch aus § 21 MuSchG. Verstöße gegen die Vorschriften der §§ 3, 4 Abs. 1 bis 3 Satz 1 und 6 Abs. 1 bis 3 Satz 1 MuSchG können nach Maßgabe des § 21 Abs. 1 Nr. 1 MuSchG als Ordnungswidrigkeit geahndet werden. Daneben wird in § 21 Abs. 1 Nr. 5 MuSchG die Ahndung von Zuwiderhandlungen gegen eine vollziehbare Verfügung der Aufsichtsbehörde nach § 2 Abs. 5, § 4 Abs. 5, § 6 Abs. 3 Satz 2, § 7 Abs. 3 oder § 8 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 1 MuSchG gesondert geregelt. Die beiden Tatbestände in § 21 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 5 MuSchG unterscheiden damit generell zwischen gesetzlichen Verboten und vollziehbaren (Verbots-)Verfügungen. Die Unterscheidung verdeutlicht, daß über die Alternative in Nr. 1 die Einhaltung der dort aufgezählten gesetzlichen Beschäftigungsverbote selbständig gesichert werden soll, ohne daß den Adressaten gegenüber eine vollziehbare Verfügung ergangen sein müßte. Auch das läßt erkennen, daß der Gesetzgeber den in § 21 Abs. 1 Nr. 1 MuSchG genannten Verbotsnormen eine unmittelbare und vollzugsunabhängige Geltung zuerkannt hat. Anders wäre eine Sanktionierung von Handlungen, die unmittelbar gegen die gesetzlichen Verbote verstoßen, nicht denkbar.

b) Der Ausschließlichkeitscharakter der in §§ 3, 4 Abs. 1 bis 3 und § 6 Abs. 1 bis 3 MuSchG geregelten Verbote läßt sich ferner an Sinn und Zweck dieser Regelungen verdeutlichen. Es handelt sich dabei um Vorschriften, die den Gegenstand möglicher Beschäftigungsverbote ersichtlich vollständig, umfassend und abschließend regeln wollen. Dafür spricht, daß davon all die Fallkonstellationen betroffen sind, bei denen die den Interessen der Arbeitgeber widerstreitenden Belange der werdenden und stillenden Mütter sowie der Kinder am deutlichsten hervortreten. Für diese Fälle hat der Gesetzgeber mit den Regelungen über die generellen Beschäftigungsverbote einen billigen Interessenausgleich selbst herbeigeführt. Der in seiner unmittelbaren Verantwortung getroffene Interessenausgleich soll in einem Mitbestimmungsverfahren nicht zur Disposition gestellt werden können. Weiterreichende Beschäftigungsverbote sollen dem Arbeitgeber ersichtlich nicht zugemutet werden, es sei denn, daß dies nach den Umständen des Einzelfalles nachweislich geboten wäre.

Das schließt zunächst einmal ergänzende Verbote genereller Art aus. Gefährdungen der Gesundheit von Mutter oder Kind, die durch die individuelle Konstitution bedingt sind, soll zwar ebenfalls ausnahmslos begegnet werden können. Dies soll jedoch auf andere Weise, nämlich durch ein konkret-individuelles Verbot, geschehen. Der dafür in §§ 3 Abs. 1, 6 Abs. 2 MuSchG geforderte Nachweis durch ein ärztliches Zeugnis ist für die werdenden oder stillenden Mütter, die sich regelmäßig in ärztlicher Betreuung befinden, bei Vorliegen der Voraussetzungen einfach zu erlangen. Weitergehende Vereinfachungen kämen einem Verzicht auf den Nachweis der individuellen Gefährdung gleich. Auch sie würden den gesetzlich festgeschriebenen Interessenausgleich in seiner Substanz verändern. Sie will der Gesetzgeber daher ebenfalls ausgeschlossen wissen. Das Gesetz ist somit weder auf Ergänzungen der generellen Beschäftigungsverbote noch auf weitergehende Vereinfachungen des Verfahrens zur Auslösung der individuellen Beschäftigungsverbote angelegt.

Angesichts der großen Bedeutung des Mutterschutzes für die Gesundheit von Mutter und Kind, für die wirtschaftlichen Überlegungen des Arbeitgebers und damit letztlich auch für die Beschäftigungschancen von Frauen schlechthin sollen die Vorschriften darüber hinaus auch eine gleichmäßige Anwendung des Gesetzes in Wirtschaft und Verwaltung gewährleisten. Was für den Bereich des Wirtschaftslebens im Interesse der Mutter und des Kindes nicht als durchsetzbar vorgesehen ist, soll auch in der öffentlichen Verwaltung über das Beteiligungsverfahren bis hin zur Einigungsstelle nicht erzwungen werden können. Die Beschäftigungschancen von Frauen sollen in beiden Bereichen gleichmäßig gesichert werden. Diese Intention des Gesetzgebers läßt sich an den Regelungen zur Aufsicht über die Durchführung des Mutterschutzes erkennen. Abweichend vom vorkonstitutionellen Mutterschutzrecht und anders als im sonstigen Arbeitsschutzrecht bleibt diese Aufsicht nämlich für den Bereich der öffentlichen Verwaltung nicht (mehr) den übergeordneten Dienststellen überlassen. Vielmehr ist sie durch § 20 MuSchG auch insoweit uneingeschränkt der Gewerbeaufsicht übertragen worden. Auf diese Besonderheit einer sogenannten Außenkontrolle hat sich der Gesetzgeber bewußt und gegen die Bedenken verschiedener Ministerien festgelegt (vgl. BTStenBer., 1. WP, 180. Sitzung vom 12. Dezember 1951, S. 7522 D). Wenn er aber dies ausdrücklich so vorgesehen hat, so ist das der Sache nach nur mit der gesetzgeberischen Zielsetzung einer gleichmäßigen Handhabung des Mutterschutzes in Wirtschaft und Verwaltung zu erklären. Ein anderer Zweck der systemdurchbrechend vereinheitlichten Zuständigkeit, als derjenige einer einheitlichen Gesetzesanwendung, ist jedenfalls nicht ersichtlich. Auch diese Intention des Gesetzes schließt es aus, die Kompetenz der Gewerbeaufsicht zur letztverbindlichen Entscheidung dort, wo sie alternativlos vorgesehen ist, durch ein Verfahren in ihrer Wirksamkeit einzuschränken, das auf eine Letztentscheidung der Einigungsstelle hinausläuft.

c) Auch im übrigen – über die schon angesprochenen Gesichtspunkte hinaus – unterstreicht die Entstehungsgeschichte des Mutterschutzgesetzes den Ausschließlichkeitscharakter der Beschäftigungsverbote gegenüber einer Mitbestimmung durch Personal- und Betriebsräte. In der zweiten Lesung des Gesetzes ist beantragt worden, im Rahmen der Aufsicht über die Durchführung des Mutterschutzes „die Mitwirkung der zuständigen Gewerkschaften und der jeweiligen Betriebsräte” sicherzustellen. Dies geschah mit dem Ziel, „das weitestgehende Mitwirkungsrecht sowohl der Gewerkschaften als auch der Betriebsräte” zu sichern (vgl. BTStenBer., a.a.O., S. 7528 D). Der Antrag wurde jedoch mehrheitlich abgelehnt. Vorher hatte zwar eine Vertreterin der Mehrheitsfraktion erklärt, daß es durchaus erwünscht sei, wenn sich Betriebsrat und Gewerkschaft an der Aufsicht „mitbeteiligten” (vgl. BTStenBer. a.a.O. S. 7525 C). Diese allgemeingehaltene Äußerung läßt jedoch nicht den Willen des Gesetzgebers erkennen, für die Materie des Mutterschutzes über die Regelungen in §§ 68, 83 BaWüPersVG (§§ 68, 81 BPersVG) hinausgehende Beteiligungsrechte zuzulassen; für die Mitbestimmung als stärkste Form der Beteiligung ist aufgrund der Ablehnung des darauf abzielenden Änderungsantrages im Gesetzgebungsverfahren davon auszugehen, daß der Gesetzgeber sie weitgehend ausgeschlossen wissen wollte.

d) Diesem Auslegungsergebnis entspricht es, wenn in der Kommentatur zum Mutterschutzgesetz den Betriebs- und Personalräten ganz überwiegend nur die sich aus §§ 80, 89 BetrVG bzw. aus §§ 68, 81 BPersVG (= §§ 68, 83 BaWüPersVG) ergebenden Rechte zugestanden werden (vgl. Bulla/Buchner, a.a.O., § 20 Rdnr. 16; Gröninger/Thomas, Mutterschutzgesetz, Stand November 1991, § 2 MuSchG Rdnr. 1, § 20 MuSchG Anm. 2; Meisel/Sowka, Mutterschutzgesetz, 3. Aufl., § 20 Rdnr. 12 c; Zmarzlik/Zipperer/Viethen, a.a.O., § 4 MuSchG Rdnr. 34; § 20 MuSchG Rdnr. 13). Für den Regelungsbereich der §§ 3, 4 und 6 MuSchG ist dies – anders als zu § 2 MuSchG – sogar einhellige Auffassung. Jedenfalls für diesen Bereich beschränken sich die Befugnisse des Personalrats auf die vom Beschwerdegericht zutreffend aufgezeigten Möglichkeiten: Er kann im Rahmen seiner allgemeinen Aufgaben nach § 68 Abs. 1 Nr. 2 BaWüPersVG die Einhaltung, Anwendung und Durchführung der mutterschutzrechtlichen Vorschriften überwachen und in diesem Rahmen beim Dienststellenleiter gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 1 BaWüPersVG, also außerhalb eines Mitbestimmungsverfahrens, Anträge stellen. Auf diesem Wege kann er insbesondere auch die Einholung einer verbindlichen Entscheidung der Aufsichtsbehörde nach § 4 Abs. 5 MuSchG beantragen. Nach § 83 Abs. 1 BaWüPersVG kann er außerdem – wenn ein Verständigungsversuch fehlgeschlagen ist (§ 66 Abs. 3 BaWüPersVG) – auch selbst bei der Aufsichtsbehörde eine solche Entscheidung anregen.

Mit Recht beruft sich das Beschwerdegericht – soweit es die Auslegung des § 4 Abs. 1 MuSchG betrifft – auch auf die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts (vgl. BAGE 44, 285 ≪305≫). Was die Rechtsbeschwerde dagegen vorbringt, trifft nicht zu. Das Bundesarbeitsgericht hat in jener Entscheidung das Bestehen eines Mitbestimmungsrechts nach § 87 Abs. 1 Nr. 7 BetrVG unter anderem deswegen abgelehnt, weil nach § 4 Abs. 1 MuSchG werdende Mütter nicht mit Arbeiten beschäftigt werden dürften, bei denen sie schädlichen Einwirkungen von gesundheitsgefährdenden Strahlen ausgesetzt seien; damit werde der Schutz der Gesundheit werdender Mütter vor Strahlengefahren abschließend gesetzlich geregelt. Das Beschäftigungsverbot des § 4 Abs. 1 MuSchG ist also vom Bundesarbeitsgericht als eine die Mitbestimmung ausschließende gesetzliche Regelung im Sinne von § 87 Abs. 1 Eingangssatz BetrVG gewertet worden.

3. Ob für die Regelungen des Mutterschutzgesetzes über Schutzvorkehrungen und -maßnahmen bei der Beschäftigung mit bestimmten Arbeiten etwas anderes gilt, kann hier offenbleiben.

Der Oberbundesanwalt meint, auch bei § 2 MuSchG handele es sich um eine Regelung, die ergänzende oder konkretisierende Dienstvereinbarungen ausschließe. Die Rechtsbeschwerde bezieht sich demgegenüber auf Literaturstellen, die insoweit – allerdings auch nur, soweit es diese Regelung betrifft – eine andere Auffassung vertreten (vgl. Klempt, BlSt Soz ArbR 1976, 369 ff.; Heilmann, Mutterschutzgesetz, 2. Auflage, § 2 Rdnr. 19 f.). Dafür ließe sich immerhin anführen, daß – anders als bei den vollziehbaren Verfügungen nach § 2 Abs. 5 MuSchG – Zuwiderhandlungen gegen die in § 2 Abs. 1 bis 3 MuSchG enthaltenen Gebote über Maßnahmen und Vorkehrungen am Arbeitsplatz zum Schütze von Leben und Gesundheit der werdenden oder stillenden Mutter nach § 21 MuSchG nicht selbständig sanktioniert sind; auch ist eine dem § 4 Abs. 5 MuSchG vergleichbare Regelung, die der Gewerbeaufsicht eine ähnlich herausgehobene Stellung zuschreibt, im Rahmen des § 2 MuSchG nicht vorgesehen.

Auf Auslegungsfragen zu § 2 MuSchG kommt es jedoch für die Überprüfung der Beschwerdeentscheidung nicht an. Das Beschwerdegericht konnte diese Frage auf sich beruhen lassen. Es hat entscheidungserheblich allein darauf abgestellt, daß der Vorschlag des Antragstellers in seinem für die Beurteilung maßgeblichen Kern Regelungsgegenstände der mutterschutzrechtlichen Beschäftigungsverbote betreffe, die von der Mitbestimmung ausgenommen seien, sowie darauf, daß die angestrebte Dienstvereinbarung als einheitliche Ausübung des Initiativrechts zu betrachten sei, aus der sonstige – möglicherweise der Mitbestimmung unterliegende – Teile nicht abgespalten werden könnten. Auch diese Ausführungen begegnen keinen Bedenken. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, wenn das Beschwerdegericht mit dieser Begründung der Sache nach das vom Antragsteller in Anspruch genommene Initiativrecht zum Abschluß der vorgeschlagenen Dienstvereinbarung insgesamt verneint hat.

a) Das Beschwerdegericht hat die in diesem Vorschlag unter Nr. 1 bis Nr. 3 und in dem zugehörigen Merkblatt unter I. und III. vorgesehenen Regelungen den Regelungsbereichen der Beschäftigungsverbote in §§ 3 und 4 MuSchG – als deren Konkretisierung oder Erweiterung – zugeordnet. Diese Zuordnung läßt Rechtsfehler nicht erkennen. Die mit der Rechtsbeschwerde dagegen vorgebrachten Rügen sind nicht stichhaltig. Der Antragsteller räumt selbst ein, daß es sich bei den Regelungen unter I. des Merkblatts um „fachkundige Konkretisierungen der Beschäftigungsverbote aus § 4 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 1 und Nr. 6 MuSchG” handeln solle. Er gesteht darüber hinaus zu, daß die Regelungen unter Nr. 1 bis Nr. 3 der Dienstvereinbarung und diejenigen unter III. des Merkblatts über den „gesetzlich angeordneten Mindeststandard” an Mutterschutz hinausgingen, indem sie vorsähen, daß in den dort genannten Bereichen ein Einsatz werdender und stillender Mütter „generell nicht mehr erfolgen” solle. Von der in dieser Beziehung zutreffenden Einschätzung ausgehend, lassen sich die zuletzt genannten Regelungen des Vorschlags entgegen der Auffassung des Antragstellers gerade nicht auf § 2 Abs. 1 MuSchG stützen oder damit auch nur in Zusammenhang bringen. Diese Vorschrift des Mutterschutzgesetzes will gerade das Gegenteil dessen bewirken, was mit den genannten Regelungen bezweckt wird. Sie will durch die gebotenen Schutzvorkehrungen und -maßnahmen sicherstellen, daß für werdende und stillende Mütter die Beschäftigung am bisherigen Arbeitsplatz, also an der Stelle, an der die Frau arbeitet (vgl. Bulla/Buchner, a.a.O., § 2 Rdnr. 8; Heilmann, a.a.O., § 2 Rdnr. 28; Zmarzlik/Zipperer/Viethen, a.a.O., § 2 MuSchG Rdnr. 3), beibehalten werden kann. Die differenzierte Regelung in den Absätzen 1 bis 3 des § 2 MuSchG läßt nämlich darauf schließen, daß ein Arbeitsplatzwechsel möglichst vermieden werden soll. Dabei geht es vor allem darum, weiteren Belastungen vorzubeugen, die durch einen solchen Wechsel zusätzlich hervorgerufen werden können. Insbesondere soll auch vermieden werden, daß Schwangere ihren Zustand unnötig lange verschweigen, um eine Umsetzung zu vermeiden, weil diese ihnen – möglicherweise auch der Umstand der damit verbundenen Nachfragen im Kollegenkreise – aus vielfältigen Gründen mißliebig sein kann (vgl. Heilmann, a.a.O., § 2 Rdnr. 32).

b) Hiernach kann, wie das Beschwerdegericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, allenfalls die unter II. des Merkblatts vorgeschlagene Regelung, wonach für bestimmte Arbeiten das Tragen von Schutzkleidung bzw. von flüssigkeitsdichten Handschuhen vorgeschrieben werden soll, dem Regelungsbereich des § 2 Abs. 1 MuSchG zugeordnet werden. Es kann dahinstehen, ob es sich dabei überhaupt um spezifische Belange des Mutterschutzes oder vielmehr um solche des allgemeinen Arbeitsschutzes in einem Krankenhaus handelt. Selbst wenn dem Antragsteller insoweit ein Mitbestimmungsrecht zustehen sollte, ließe sich mit diesen Nebenaspekten ein Initiativrecht für die vorgeschlagene Dienstvereinbarung nicht rechtfertigen, und zwar auch nicht teilweise. Das Beschwerdegericht geht davon aus, daß die vom Antragsteller vorgeschlagene Dienstvereinbarung als Einheit zu betrachten sei, von der sich die Regelung unter II. des Merkblatts nicht als isoliert zu beurteilender Teil abspalten lasse (vgl. dazu auch BVerwGE 11, 307 ≪310≫). Diese tatrichterliche Würdigung ist mit der Rechtsbeschwerde nicht angegriffen worden. Sie läßt darüber hinaus Rechtsfehler nicht erkennen. Ausweislich der Überschrift betrifft das Merkblatt die in der eigentlichen Vereinbarung ausschließlich vorgesehenen Beschäftigungsverbote im Bereich Pflegedienst. Das Merkblatt entfaltet insoweit mit seinem teils zusammenfassenden, teils erläuternden und teils ergänzenden Inhalt lediglich eine dienende Funktion. Sowohl der Begriff „Merkblatt” als auch die Zuordnung seines Inhalts zu den Beschäftigungsverboten lassen darauf schließen, daß den ausschließlich im Merkblatt aufgeführten Schutzvorkehrungen und -maßnahmen keine eigenständige Bedeutung zukommen soll. Das gilt um so mehr, als davon auszugehen ist, daß Schutzkleidung und flüssigkeitsdichte Handschuhe in einem Krankenhaus ohnehin vorhanden sind, es sich im Grunde also nur um Verhaltensanweisungen an die Beschäftigten handelt. Mangels anderweitiger Hinweise besteht daher kein Grund zu der Annahme, daß der Antragsteller sein Initiativrecht ausschließlich um einer solchen Anweisung willen ausgeübt wissen möchte.

4. Nach allem muß der Rechtsbeschwerde der Erfolg versagt bleiben.

Die Festsetzung des Gegenstandswertes beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Nettesheim, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Haufe-Index 1214362

ZBR 1992, 378