BVerwG Beschluss vom 15.12.1994 - 6 P 19.92

Entscheidungsstichwort (Thema)

Sperrwirkung gesetzliche Ermessensvorschrift, keine. Ermessensvorschrift, keine Sperrwirkung gegen Mitbestimmung. Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” betrifft keine Reisekosten. Reisekosten, Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” betrifft keine –

Leitsatz (amtlich)

1. Eine gesetzliche Ermessensvorschrift entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber einem Mitbestimmungstatbestand.

2. Der Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” umfaßt nicht die Entscheidung, ob und gegebenenfalls nach welchen Regeln anläßlich einer Fortbildung Fahrtkosten zu erstatten sind.

Normenkette

NPersVG § 75 Abs. 1 Nr. 5

Verfahrensgang

Niedersächsisches OVG (Beschluss vom 26.02.1992; Aktenzeichen 18 L 20/90)

VG Stade (Entscheidung vom 11.07.1990; Aktenzeichen 12 A 2/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Landes Niedersachsen – vom 26. Februar 1992 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens ist, ob die Bestimmung der Art der Reisekostenerstattung durch den Dienstherrn bei der Festlegung von Veranstaltungen zur Lehrerfortbildung der Mitbestimmung nach dem Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz (NPersVG) unterliegt.

Mit Schreiben vom 20. Oktober 1989 begehrte die Bezirksregierung Lüneburg beim antragstellenden Lehrerbezirkspersonalrat die Zustimmung zu Fortbildungsveranstaltungen für Obleute für Verkehrserziehung an Gymnasien. Sie sollten u.a. am 30. November 1989 stattfinden, jeweils nachmittags von 15.00 bis 18.00 Uhr. Dieses Anschreiben erhielt den Hinweis, daß Fahrtkosten erstattet würden. Der Antragsteller versagte seine Zustimmung hinsichtlich des im Rechtsbeschwerdeverfahren verbliebenen Streitpunkts mit der Begründung, daß „keine Abrechnung nach dem BRKG” erfolge. Daraufhin legte die Bezirksregierung Lüneburg, die Einladungen mit dem Hinweis verschickt hatte, daß den Teilnehmern Fahrtkosten „nach den Bestimmungen des § 23 Abs. 2 BRKG erstattet” würden „(in der Regel die Kosten der 2. Klasse bei Benutzung eines öffentlichen Vekehrsmittels)”, die Sache dem Niedersächsischen Kultusministerium vor (§ 73 NPersVG). Dabei vertrat sie die Rechtsauffassung, daß die Frage der Reisekosten in § 23 Abs. 2 BRKG geregelt und infolgedessen gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG insoweit ein Mitbestimmungsrecht nicht gegeben sei. Der Niedersächsische Kultusminister teilte der Bezirksregierung dazu mit, daß von einer Fortführung des Einigungsverfahrens abgesehen werde. Diese Rechtsauffassung übermittelte die Bezirksregierung dem Antragsteller, der daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren beim Verwaltungsgericht einleitete.

Er hat am 20. März 1990 bezüglich der Fortbildungsveranstaltung die Feststellung beantragt, daß die von dem Beteiligten getroffene „Bestimmung der Reisekostenerstattung bei der Festlegung von Veranstaltungen der Lehrerfortbildung” der Mitbestimmung unterliege. Zur Begründung hat er ausgeführt, daß § 23 Abs. 2 BRKG keine Regelung im Sinne von § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG darstelle, da dort ein Ermessen eingeräumt sei. Das Verwaltungsgericht hat diesen – sowie einen weiteren, in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht mehr verfolgten – Antrag mit Beschluß vom 11. Juli 1990 abgelehnt. Die hiergegen eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluß vom 26. Februar 1992 zurückgewiesen. Es hat ausgeführt, nach § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG bestehe in den folgenden dort genannten Angelegenheiten nur insoweit ein Mitbestimmungsrecht, als (soweit) „eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht bestehe”. Die Erstattung der Reisekosten der teilnehmenden Gymnasiallehrer sei in § 98 Abs. 1 Niedersächsisches Beamtengesetz (NBG) in Verbindung mit §§ 2 ff. und § 23 Abs. 2 BRKG abschließend gesetzlich geregelt und könne deshalb nicht Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens sein. Die Frage der Erstattung von Reisekosten an Teilnehmer einer Fortbildungsveranstaltung betreffe zwar den Tatbestand des § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG (Durchführung der … Fortbildung), da sie zu den äußeren Bedingungen einer Fortbildungsveranstaltung, hier der Veranstaltung am 30. November 1989, gehöre. Sie unterliege aber deshalb nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, weil sie im Sinne des Vorbehaltes in § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG gesetzlich geregelt sei. Allerdings sei im Einzelfall streitig, welche Vorschriften des hier entsprechend anwendbaren Bundesreisekostengesetzes eingriffen. Handele es sich um eine Dienstreise im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG, richte sich der Anspruch auf Reisekostenerstattung nach § 2 ff. BRKG; handele es sich hingegen um eine Reise „zum Zwecke der … Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse” liege, richte sich der Anspruch nach § 23 Abs. 2 BRKG. Welche dieser Vorschriften anzuwenden sei, sei ebenso eine Rechtsfrage, wie die Frage, ob und in welchem Umfange im Rahmen des § 23 Abs. 2 BRKG „Auslagen” und „Fahrt- oder Nebenkosten” zu erstatten seien. Dies bedeute, daß die Frage der Erstattung von Reisekosten auch bei Fortbildungsveranstaltungen erschöpfend und abschließend geregelt sei. Dies gelte auch insoweit, als bei der Anwendung von § 23 Abs. 2 BRKG ein Ermessen eingeräumt und die Zustimmung der obersten Dienstbehörde erforderlich sei. Denn auch bei Ermessensvorschriften liege eine abschließende gesetzliche Regelung vor. Diese Regelung unterliege, worauf die Fachkammer abgehoben habe, im Einzelfall voll und ganz der richterlichen Überprüfung. Insofern gehe es zwar nicht um einen „Sachverhalt”, den das Gesetz selbst „unmittelbar, ohne daß es weiterer Ausführungsakte” bedürfe, regele (BVerwGE 50, 186, 190). Die gesetzliche Regelung hier erfordere noch eine Konkretisierung durch Erlaß eines entspechenden Verwaltungsaktes. Diese Tatsache ändere aber nichts daran, daß es bei der Reisekostenfrage um die Anwendung zwingenden Rechts gehe, welches weder ergänzungsbedürftig noch ausfüllungsbedürftig sei, sondern die Streitfrage erschöpfend (abschließend) regele. Eine „auf die Dienststelle bezogene abweichende Regelung” der Reisekostenfrage sei nicht möglich. Mangels eines der Dienststelle zustehenden Gestaltungsspielraums sei für eine Mitbestimmung des Personalrates insoweit kein Raum. Anderenfalls würde in der Dienststelle gesetzlich eingeräumte Befugnisse eingegriffen. Es entspreche dem Sinn und Zweck der Vorbehaltsregelung in § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG, daß auch dies ausgeschlossen werden solle.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung materiellen Rechts. Er trägt vor, § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG schließe das Mitbestimmungsrecht des Personalrats nur insoweit aus, als eine gesetzliche Regelung bestehe. Eine solche gesetzliche Regelung könne in § 23 Abs. 2 BRKG nicht gesehen werden. Denn mit ihm werde ein Sachverhalt nicht unmittelbar, ohne daß es weiterer Ausführungsakte bedürfe, durch das Gesetz abschließend und zwingend geregelt. Hier sei Raum für einen Normvollzug durch die Dienststelle verblieben. Eine gesetzliche Regelung, die einen Ermessensspielraum belasse, verlange mitbestimmungsrechtlich, daß dieser Spielraum nur unter Beteiligung des Personalrats ausgeschöpft werden dürfe. Da allein entscheidend sei, ob die gesetzliche Ermessensvorschrift noch eine Konkretisierung durch Erlaß eines entsprechenden hoheitlichen Aktes erforderlich mache, könne es nicht darauf ankommen, daß die Ausübung des Ermessens wiederum gesetzlich gebunden sei. Denn lediglich diese, nicht aber das Ergebnis der Ermessensausübung sei an gesetzliche Vorgaben gebunden. Gerade wenn mehrere, rechtlich nicht zu beanstandende Ermessensergebnisse möglich seien, sei Raum für die Mitbestimmung des Personalrats bei der Ausfüllung dieses Entscheidungsspielraums.

Der Antragsteller beantragt,

den Beschluß des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Landes Niedersachsen – vom 26. Februar 1992 aufzuheben und auf die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stade – Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landes – vom 11. Juli 1990 festzustellen, daß die von dem Beteiligten getroffene Bestimmung der Reisekostenerstattung bei der Festlegung von Veranstaltungen der Lehrerfortbildung der Mitbestimmung des Antragstellers gemäß § 75 Abs. 1 Nr. 5 NPersVG unterliegt.

Der Beteiligte beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Nach seiner Auffassung stellt das Bundesreisekostengesetz eine abschließende und erschöpfende Regelung dar, die für alle zu beurteilenden Fälle gleichermaßen gelte. Die Konkretisierung der gesetzlichen Regelung im Einzelfall erfolge zwar durch Verwaltungsakt, der Verwaltungsakt stelle aber lediglich die Konkretisierung der abstrakten gesetzlichen Regelung für den Einzelfall dar. Eine solche Rechtsanwendung sei die Regel, während Rechtnormen mit Rechtsfolgen „kraft Gesetzes” die Ausnahme seien. Der abschließende und erschöpfende Charakter von reisekostenrechtlichen Vorschriften wie § 23 Abs. 2 BRKG werde nicht dadurch gehindert, daß dort ein Ermessen eingeräumt sei. Auch Ermessensausübung sei Rechtsanwendung; sie unterliege im Einzelfall der richterlichen Überprüfung. Ein anderes Auslegungsergebnis führe dazu, daß der Personalrat in die Lage versetzt werde, in erheblichem Umfang Einfluß auf die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln zu nehmen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

1. Rechtsschutzbedürfnis und Interesse des Antragstellers an der begehrten Feststellung lagen bei Einleitung des Beschlußverfahrens vor und sind später nicht entfallen. Dem antragstellenden Bezirkspersonalrat ging es bei der Einleitung des Beschlußverfahrens am 20. März 1990 nicht mehr um die Mitbestimmung für die konkrete Fortbildungsveranstaltung am 30. November 1989 wegen der Abrechnung nach dem Bundesreisekostengesetz (BRKG). Nach Durchführung der Fortbildungsveranstaltung und Abrechnung der Reisekosten der Teilnehmerinnen und Teilnehmer war der für die Einleitung des Beschlußverfahrens Anlaß gebende Fall aus seiner Sicht erledigt. Dementsprechend hat der Antragsteller von vornherein einen Antrag gestellt, der sich sinngemäß auf die Mitbestimmung bei der Bestimmung der Reisekostenerstattung für alle Fortbildungsveranstaltungen erstreckt, die der anlaßgebenden Veranstaltung entsprechen. Derartige Anträge sind zulässig (vgl. Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167 m.w.N.).

Die zu klärende Rechtsfrage läßt sich dem Begehren des Antragstellers mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen. Dem Antragsteller geht es nicht darum, bei der Frage, ob überhaupt Reisekosten zu erstatten sind, mitbestimmen zu können. Dieses Mitbestimmungsrecht des Antragstellers war unter den Beteiligten nicht streitig. Es geht ihm vielmehr um die Mitbestimmung bei Einzelheiten der Erstattung nach dem Bundesreisekostengesetz. Zur Klärung dieser Rechtsfrage ist ein Feststellungsinteresse gegeben, weil offensichtlich ist, daß zwischen den Verfahrensbeteiligten aus Anlaß künftiger Fortbildungsveranstaltungen mit einiger – nicht nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit erneut Streit über die Mitbestimmung bei der Anwendung des Bundesreisekostengesetzes auftreten wird.

2. Die Beschwerdeentscheidung beruht auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm.

Entgegen der Meinung des Beschwerdegerichts vermag eine gesetzliche Ermessensvorschrift keine Sperrwirkung gegenüber einem an sich gegebenen Mitbestimmungsrecht zu entfalten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung die Ausgestaltung der Einzelfallmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung – selbst bei normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum – der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186 ≪189 f.≫; vom 27. Juli 1979 – BVerwG 6 P 92.78 – Buchholz 238.3 A § 75 PersVG Nr. 13; vom 23. Januar 1986 – BVerwG 6 B 8.83 – Buchholz 238.35 § 61 HePersVG Nr. 3 und vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 23 = PersR 1992, 147; Beschluß vom 7. Juni 1992 – BVerwG 6 P 17.91 – BVerwGE 90, 228, 235). Dieser Rechtsprechung läßt sich im Umkehr Schluß ohne weiteres entnehmen, daß eine Ermessensvorschrift – wie etwa diejenige des § 23 Abs. 2 BRKG – den Vorbehalt nicht auslösen kann.

Allerdings könnte ein Mitbestimmungsrecht, wenn es denn vorläge, die in einem Gesetz festgelegten verfassungsmäßigen Bindungen für das von der Dienststelle zu treffende Entscheidungsverfahren nicht unterlaufen. Die Bindung an die Zustimmung einer anderen Behörde bliebe erhalten; die Entscheidung der anderen Behörde über die Erteilung der Zustimmung wäre auch nicht ihrerseits der Mitbestimmung unterworfen. Das hätte auch dann zu gelten, wenn es sich bei dieser anderen Behörde um eine übergeordnete Behörde handelte. Ihre Entscheidung könnte daher auch nicht nachträglich Gegenstand eines Stufenverfahrens werden.

Nicht zu folgen ist der Auffassung des Beschwerdegerichts, daß es sich bei der Ermessensvorschrift des § 23 Abs. 2 BRKG um die Anwendung zwingenden Rechts handelt. Zutreffend und für die Frage des Eingreifens des Vorbehalts zugunsten einer gesetzlichen Regelung entscheidend ist vielmehr, daß § 23 Abs. 2 BRKG der Verwaltung die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme überläßt und ihr die Wahl zwischen unterschiedlichen Rechtsfolgen gibt. Nach § 23 Abs. 2 BRKG kann die Dienststelle die Auslagen für Verpflegung und Unterkunft bis zur Höhe des bei Dienstreisen zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes und die notwendigen Fahrt- und Nebenkosten erstatten. Was hiervon erstattet wird, ob beispielsweise nur Fahrtkosten oder auch weitere Nebenkosten, liegt damit im pflichtgemäßen Ermessen der Dienststelle. Schon weil das dienstliche Interesse an Fortbildungsreisen unterschiedlich ist, gibt § 23 Abs. 2 BRKG nur einen Rahmen vor, innerhalb dessen die Dienststelle einer Auslagenerstattung zustimmen kann. Dieser zwischen Ablehnung der Kostenerstattung und vollständiger Übernahme liegende Rahmen kann grundsätzlich voll ausgeschöpft werden, selbst wenn der Entscheidungsalternative „gar keine Kostenerstattung” die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG, § 48 BRRG) entgegenstehen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 – BVerwG 6 C 23.78 – ZBR 1980, 354, 355 a.E.; Meyer/Fricke, Reisekosten, Std. 1994, § 23 Erl. 10). Damit regelt § 23 Abs. 2 BRKG aber den Sachverhalt nicht unmittelbar, ohne daß es eines weiteren Ausführungsaktes bedürfte, sondern er fordert im Gegenteil eine Konkretisierung der Rechtsfolgen durch einen solchen Ausführungsakt.

Die vom Beschwerdegericht hervorgehobene gerichtliche Nachprüfbarkeit der Anwendung des Bundesreisekostengesetzes im Einzelfall führt zu keiner anderen Beurteilung. Eine Überprüfung aufgrund einer Klage gegen einen den § 23 Abs. 2 BRKG konkretisierenden Bescheid im Einzelfall kann keinen Einfluß auf die Geltendmachung des im kollektiven Interesse bestehenden Mitbestimmungsrechts haben. Ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats in diesen Fällen betrifft schließlich auch nicht Einzelheiten der konkreten Reisekostenabrechnung im Einzelfall, sondern die im kollektiven Interesse zu klärenden Fragen der Regelung der Reisekosten, die sich regelmäßig für alle Teilnehmer einer Fortbildungsveranstaltung in vergleichbarer Weise stellen.

Unerheblich für die Frage, ob die gesetzliche Regelung des § 23 Abs. 2 BRKG ein gegebenes Mitbestimmungsrecht entfallen läßt, ist entgegen der Auffassung des Beteiligten, daß die Auswahl unter den Rechtsfolgen des § 23 Abs. 2 BRKG in unterschiedlicher Weise haushaltswirksam ist. Ein allgemeiner Grundsatz, daß die Ausübung von Mitbestimmungsrechten keine haushaltswirksamen Folgen haben dürfe, läßt sich weder dem Bundespersonalvertretungsgesetz noch dem Nieder sächsischen Personalvertretungsgesetz entnehmen. Soweit der Senat (Beschluß vom 28. Dezember 1984 – BVerwG 6 P 5.84 – Buchholz 238.34 § 86 HmbPersVG) erklärt hat, daß die Personalvertretung an der Entscheidung über die Verwendung von Haushaltsmitteln als solcher nicht zu beteiligen sei, betraf dies die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln, die nicht durch gesetzliche Zahlungsverpflichtungen gebunden waren, anders also als hier durch das Bundesreisekostenrecht. Der Beschluß vom 19. Dezember 1990 (– BVerwG 6 P 24.88 – Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG) betreffend der Mitbestimmung bei der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs gegen eine Dienstkraft enthält im übrigen ein Beispiel dafür, daß die Ausübung eines Mitbestimmungsrechts auch unmittelbar haushaltswirksam sein kann. Ohnehin ist eine der wichtigsten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen, die Einstellung, stets in besonderem Maße haushaltswirksam.

Entsprechend den aufgezeigten Grundsätzen steht der Annahme einer fehlenden Sperrwirkung des § 23 Abs. 2 BRKG auch nicht entgegen, daß angesichts des Erfordernisses der Zustimmung der obersten Landesbehörde die Dienststelle selbst wenig Gestaltungsspielraum hat, um ihr Ermessen auszuüben. Diese verfahrensmäßige Bindung ändert nichts daran, daß entscheidungsbefugt die Dienststelle bleibt, die die Entscheidung nach außen trifft. Ein Fall des § 82 Abs. 1 BPersVG bzw. des § 82 Abs. 2 NPersVG mit der Folge der Beteiligung der Stufenvertretung wird durch das Zustimmungserfordernis nicht begründet (stRspr, vgl. BVerwGE 21, 367, 368; 37, 173, 175 und Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 82 Rn. 11 m.w.N.).

3. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts erweist sich indessen aus anderen Gründen im Ergebnis als zutreffend. Die Entscheidung darüber, ob und ggf. nach welchen Regeln anläßlich einer Fortbildungsveranstaltung Fahrtkosten zu erstatten sind, unterliegt nicht der Mitbestimmung. Insbesondere fällt eine derartige Entscheidung nicht unter den Mitbestimmungstatbstand „Durchführung der Berufsausbildung und Fortbildung” nach § 75 Abs. 1 Nr. 5 NPersVG. Ihr fehlt der unmittelbare Bezug zur Durchführung der Fortbildungsveranstaltung (s. Beschluß vom 28. Dezember 1984 – BVerwG 6 P 5.84 – Buchholz 238.34 § 86 HmbPersVG Nr. 3). Die Entscheidung über die Verwendung der für Reisekosten zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel betrifft nicht eine Gestaltung der Fortbildungsveranstaltung selbst, sondern allenfalls eine Regelung zur Erleichterung des Zugangs für die Teilnehmer. Solche Regelungen mögen Einfluß darauf haben, ob der für eine Fortbildungsveranstaltung gewünschte Teilnehmerkreis gefunden werden kann. Dem Ziel der durchgeführten Fortbildungsveranstaltung, die Obleute für Verkehrserziehung an den Schulen zu einem Erfahrungsausstausch zu versammeln, mag die Fahrtkostenregelung deshalb dienlich gewesen sein. Dies macht sie aber nicht zu einer Maßnahme, die Gesamtverlauf oder Einzelheiten der Fortbildungsveranstaltung unmittelbar regelt. Schutzzweck des Mitbestimmungstatbestandes „Durchführung der Fortbildung” ist allein die sachangemessene und bedarfsgerechte Durchführung der Fortbildung im Rahmen der dafür zur Verfügung stehenden Mittel. Auf die Entscheidungserheblichkeit dieser Rechtsfrage mußte hier nicht vorab hingewiesen werden, weil schon das Beschwerdegericht auf diesen Gesichtspunkt abgestellt hatte, wenngleich es dabei zu einem anderen Ergebnis gekommen ist.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

AP, 0