BVerwG Beschluss vom 20.04.1995 - 6 P 17.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Sperrwirkung gesetzlicher Ermessensvorschrift, keine –. Ermessensvorschrift, keine Sperrwirkung gegen Mitbestimmung. Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” betrifft keine Reisekosten. Reisekosten, Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” betrifft keine –

Leitsatz (amtlich)

1. Eine gesetzliche Ermessensvorschrift entfaltet keine Sperrwirkung gegenüber einem Mitbestimmungstatbestand (Parallelentscheidung zum Beschluß vom 15. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 19.92 –).

2. Der Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Fortbildung” umfaßt nicht die Entscheidung, ob und gegebenenfalls nach welchen Regeln anläßlich einer Fortbildung Fahrtkosten zu erstatten sind (Parallelentscheidung zum Beschluß vom 15. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 19.92 –).

Normenkette

NPersVG § 75 Abs. 1 Nr. 5

Verfahrensgang

OVG für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Beschluss vom 04.11.1992; Aktenzeichen 18 L 8456/91)

VG Stade (Entscheidung vom 15.02.1991; Aktenzeichen 8 A 6/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers gegen den Beschluß des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts – Fachsenat für Personalvertretungssachen des Landes Niedersachsen – vom 4. November 1992 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Gegenstand des Verfahrens ist, ob die Bestimmung der Art der Reisekostenerstattung durch den Dienstherrn bei der Festlegung von Veranstaltungen zur Lehrerfortbildung der Mitbestimmung nach dem Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz (NPersVG) unterliegt.

Mit Schreiben vom 26. Februar 1990 bat der beteiligte Leiter des Schulaufsichtsamts den Antragsteller um Zustimmung zu den äußeren Rahmenbedingungen von sechs regionalen Lehrerfortbildungskursen im Fach Sport 1990; Fahrtkostenerstattung sagte er zu. Mit einem weiteren Schreiben vom 3. April 1990 bat der Beteiligte außerdem um Zustimmung zu den äußeren Rahmenbedingungen eines dreiteiligen regionalen Lehrerfortbildungskurses für die Fächer Geschichte und Erdkunde, zu dem er ebenfalls Fahrtkostenerstattung zusagte. Der antragstellende Lehrerpersonalrat beim Schulaufsichtsamt verweigerte die Zustimmung zu zwei der Fortbildungsveranstaltungen im Fach Sport und zu der weiteren Veranstaltung für die Fächer Geschichte und Erdkunde, weil den Teilnehmern nur die Fahrtkosten erstattet werden sollten. Es sei keine Ermessensentscheidung über die weiteren gesetzlich geregelten Reisekosten, nämlich notwendige Auslagen für Verpflegung und Unterkunft sowie notwendige Nebenkosten getroffen worden. Es müßten sämtliche bei der Fortbildungsveranstaltung anfallenden Kosten ersetzt werden.

Der Beteiligte erklärte diese Ablehnungsbegründung für personalvertretungsrechtlich unbeachtlich. Er vertrat die Rechtsauffassung, daß die Frage der Reisekosten in § 23 Abs. 2 BRKG geregelt und infolgedessen gemäß § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG insoweit ein Mitbestimmungsrecht nicht gegeben sei. Die zugesagte Regelung entspreche der langjährigen Praxis des Niedersächsischen Kultusministeriums, das ausgeübte Ermessen sei deshalb in der Praxis gebunden. Die Fortbildungskurse wurden daraufhin von dem Beteiligten ausgeschrieben und durchgeführt.

Der Antragsteller leitete am 9. Juni 1990 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren ein. Er hat – soweit im Rechtsbeschwerdeverfahren noch erheblich – die Feststellung beantragt, daß er seine Zustimmung zu den Lehrerfortbildungsveranstaltungen mit dem beachtlichen Grund der unzureichenden Reisekostenerstattung verweigert habe und der Beteiligte daher das Einigungsverfahren hätte einleiten müssen. Zur Begründung hat er ausgeführt, daß § 23 Abs. 2 BRKG die Reisekostenerstattung nicht abschließend regele, sondern sie dem Ermessen der obersten Dienstbehörde überlasse.

Das Verwaltungsgericht hat diesen – im Unterschied zu einem weiteren, in der Rechtsbeschwerdeinstanz nicht mehr verfolgten – Antrag mit Beschluß vom 15. Februar 1991 abgelehnt. Die dagegen eingelegte Beschwerde hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluß vom 4. November 1992 zurückgewiesen. Es hat sich dabei auf die gleichen Gründe wie in dem gleichgelagerten Verfahren 18 L 20/90, Beschluß des OVG vom 26. Februar 1992 gestützt, zu dem eine Entscheidung des Senats am 15. Dezember 1994 (BVerwG 6 P 19.92) ergangen ist. Nach Meinung des Oberverwaltungsgerichts ist die Erstattung der Reisekosten der an einer Fortbildungsveranstaltung teilnehmenden Lehrer in § 98 Abs. 1 Niedersächsisches Beamtengesetz (NBG) i.V.m. §§ 2 ff. und § 23 Abs. 2 BRKG abschließend gesetzlich geregelt und kann deshalb nicht Gegenstand eines Mitbestimmungsverfahrens sein. Die Frage der Erstattung von Reisekosten an Teilnehmer einer Fortbildungsveranstaltung betreffe zwar den Tatbestand des § 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 NPersVG (Durchführung der … Fortbildung), da sie zu den äußeren Bedingungen einer Fortbildungsveranstaltung gehöre. Sie unterliege aber deshalb nicht der Mitbestimmung des Antragstellers, weil sie im Sinne des Vorbehaltes des § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG gesetzlich geregelt sei. Handele es sich um eine Dienstreise i.S. von § 2 Abs. 2 Satz 1 BRKG, richte sich der Anspruch auf Reisekostenerstattung nach §§ 2 ff. BRKG; handele es sich hingegen um eine Reise „zum Zwecke der … Fortbildung, die teilweise im dienstlichen Interesse liege”, richte sich der Anspruch nach § 23 Abs. 2 BRKG. Welche dieser Vorschriften anzuwenden sei, sei ebenso eine Rechtsfrage wie die Frage, ob und in welchem Umfange im Rahmen des § 23 Abs. 2 BRKG „Auslagen” und „Fahrt- oder Nebenkosten” zu erstatten seien. Dies bedeute, daß die Frage der Erstattung von Reisekosten auch bei Fortbildungsveranstaltungen erschöpfend und abschließend geregelt sei. Dies gelte auch insoweit, als bei der Anwendung von § 23 Abs. 2 BRKG ein Ermessen eingeräumt und die Zustimmung der obersten Dienstbehörde erforderlich sei. Denn auch bei Ermessensvorschriften liege eine abschließende gesetzliche Regelung vor. Diese Regelung unterliege im Einzelfall voll und ganz der richterlichen Überprüfung. Insofern gehe es zwar nicht um einen „Sachverhalt”, den das Gesetz selbst „unmittelbar, ohne daß es weiterer Ausführungsakte” bedürfe, regele (BVerwGE 50, 186, 190). Die gesetzliche Regelung hier erfordere noch eine Konkretisierung durch Erlaß eines entsprechenden Verwaltungsaktes. Diese Tatsache ändere aber nichts daran, daß es bei der Reisekostenfrage um die Anwendung zwingenden Rechts gehe, welches weder ergänzungsbedürftig noch ausführungsbedürftig sei, sondern die Streitfrage erschöpfend (abschließend) regele. Eine auf die Dienststelle bezogene „abweichende Regelung” der Reisekostenfrage sei nicht möglich. Mangels eines der Dienststelle zustehenden Gestaltungsspielraums sei für eine Mitbestimmung des Personalrats insoweit kein Raum. Anderenfalls würde in der Dienststelle in gesetzlich eingeräumte Befugnisse eingegriffen. Es entspreche dem Sinn und Zweck der Vorbehaltsregelung in § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG, daß auch dies ausgeschlossen werden solle.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassenen Rechtsbeschwerde rügt der Antragsteller eine Verletzung materiellen Rechts. Er verweist insbesondere darauf, daß der allein einschlägige § 23 Abs. 2 BRKG keine gesetzliche Regelung i.S. des § 75 Abs. 1 Satz 1 NPersVG sei, da er einen Ermessensspielraum belasse, der nur unter Beteiligung des Personalrats ausgeschöpft werden dürfe.

Der Antragsteller beantragt, unter Abänderung der vorinstanzlichen Entscheidungen festzustellen, daß er seine Zustimmung zu den geplanten Veranstaltungen der regionalen Lehrerfortbildung im Fach Sport im Jahre 1990 sowie zu der regionalen Lehrerfortbildung „Umsetzung der Rahmenrechtlinien für die Fächer Geschichte und Erdkunde in der OS 3 Teile” am 21. Mai, 28. Mai und 29. Mai 1990 auch insoweit mit beachtlichen Gründen verweigert hat, als geltend gemacht wurde, die Reisekostenerstattung sei unzureichend, und der Beteiligte auch deshalb das Einigungsverfahren hätte einleiten müssen.

Der Beteiligte beantragt, die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Nach seiner Auffassung stellt das Bundesreisekostengesetz eine abschließende Regelung dar. Die Konkretisierung der gesetzlichen Regelung im Einzelfall erfolge zwar durch Verwaltungsakt, dies stelle aber lediglich die Umsetzung der abstrakten gesetzlichen Regelung konkret auf den Einzelfall bezogen dar. Eine solche Rechtsanwendung sei die Regel, während Rechtsnormen mit Rechtsfolgen „kraft Gesetzes” die Ausnahme seien. Auch im Anwendungsbereich des Betriebsverfassungsgesetzes werde dies vergleichbar gesehen.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

1. Rechtsschutzbedürfnis und Interesse des Antragstellers an der begehrten Feststellung lagen bei Einleitung des Beschlußverfahrens vor und sind später nicht entfallen. Dem antragstellenden Lehrerpersonalrat ging es bei der Einleitung des Beschlußverfahrens am 4. Juli 1990 nicht mehr um die Mitbestimmung für die konkreten, im Antrag genannten Fortbildungsveranstaltungen wegen der Abrechnung nach dem Bundesreisekostengesetz (BRKG). Nach Durchführung der Fortbildungsveranstaltungen und Abrechnung der Reisekosten der Teilnehmerinnen und Teilnehmer waren die für die Einleitung des Beschlußverfahrens Anlaß gebenden Fälle aus seiner Sicht erledigt. Allerdings hat der Antragsteller einen Antrag gestellt, der sich allein auf die Anlaß gebenden Veranstaltungen zu beschränken scheint. Sein Sachvortrag weist aber in die Richtung, daß eine Entscheidung nicht nur für die bestimmten konkreten Vorgänge, sondern für die dahinterstehende (abstrakte) Personalvertretungsrechtliehe Frage begehrt wird. Da das Verfahren vor Ende 1993 beim Bundesverwaltungsgericht anhängig geworden ist, kann entsprechend der Rechtsprechung des Senats (Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167) das Rechtsschutzinteresse bejaht werden, da sich die zu klärende Rechtsfrage dem Begehren hinreichend bestimmt entnehmen läßt. Denn dem Antragsteller geht es erkennbar nicht darum, bei der Frage, ob überhaupt Reisekosten zu erstatten sind, mitbestimmen zu können. Dieses Mitbestimmungsrecht des Antragstellers war unter den Beteiligten nicht streitig. Es geht ihm vielmehr um die Mitbestimmung bei Einzelheiten der Erstattung nach dem Bundesreisekostengesetz. Zur Klärung dieser Rechtsfrage ist ein Feststellungsinteresse gegeben, weil offensichtlich ist, daß zwischen den Verfahrensbeteiligten aus Anlaß künftiger Fortbildungsveranstaltungen mit einiger – nicht nur geringfügiger – Wahrscheinlichkeit erneut Streit über die Mitbestimmung bei der Anwendung des Bundesreisekostengesetzes auftreten wird.

2. Die Beschwerdeentscheidung beruht, wie der Senat bereits in dem Parallelverfahren BVerwG 6 P 19.92 (Beschluß vom 15. Dezember 1994) ausgeführt hat, auf der unrichtigen Anwendung einer Rechtsnorm. Denn entgegen der Meinung des Beschwerdegerichts entfaltet eine gesetzliche Ermessensvorschrift keine Sperrwirkung gegenüber einem an sich gegebenen Mitbestimmungsrecht.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsaktes bedarf. Eine solche Regelung besitzt Ausschließlichkeitscharakter, weil sie vollständig, umfassend und erschöpfend ist. Wenn jedoch aufgrund einer gesetzlichen oder tariflichen Regelung die Ausgestaltung der Einzelfallmaßnahme dem Dienststellenleiter überlassen ist, unterliegt dessen Entscheidung – selbst bei normvollziehenden Maßnahmen ohne Ermessensspielraum – der Richtigkeitskontrolle des Personalrats im Wege der Mitbestimmung (Beschlüsse vom 13. Februar 1976 – BVerwG 7 P 4.75 – BVerwGE 50, 186 ≪189 f.≫; vom 27. Juli 1979 – BVerwG 6 P 92.78 – Buchholz 238.3 A § 75 PersVG Nr. 13; vom 23. Januar 1986 – BVerwG 6 B 8.83 – Buchholz 238.35 § 61 HessPersVG Nr. 3 und vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – Buchholz 250 § 76 BPersVG Nr. 23 = PersR 1992, 147; Beschluß vom 7. Juni 1992 – BVerwG 6 P 17.91 – BVerwGE 90, 228, 235; Beschluß vom 15. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 19.92). Dieser Rechtsprechung läßt sich im Umkehrschluß ohne weiteres entnehmen, daß eine Ermessensvorschrift – wie etwa diejenige des § 23 Abs. 2 BRKG – den Vorbehalt nicht auslösen kann (Beschluß vom 15. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 19.92 –).

Allerdings könnte ein Mitbestimmungsrecht, wenn es denn vorläge, die in einem Gesetz festgelegten verfahrensmäßigen Bindungen für das von der Dienststelle zu treffende Entscheidungsverfahren nicht unterlaufen. Die Bindung an die Zustimmung einer anderen Behörde bliebe erhalten; die Entscheidung der anderen Behörde über die Erteilung der Zustimmung wäre auch nicht ihrerseits der Mitbestimmung unterworfen. Das hätte auch dann zu gelten, wenn es sich bei dieser anderen Behörde um eine übergeordnete Behörde handelte. Ihre Entscheidung könnte daher auch nicht nachträglich Gegenstand eines Stufenverfahrens werden.

Nicht zu folgen ist der Auffassung des Beschwerdegerichts, daß es sich bei der Ermessensvorschrift des § 23 Abs. 2 BRKG um die Anwendung zwingenden Rechts handelt. Zutreffend und für die Frage des Eingreifens des Vorbehalts zugunsten einer gesetzlichen Regelung entscheidend ist vielmehr, daß § 23 Abs. 2 BRKG der Verwaltung die Ausgestaltung der Einzelmaßnahme überläßt und ihr die Wahl zwischen unterschiedlichen Rechtsfolgen gibt. Nach § 23 Abs. 2 BRKG kann die Dienststelle die Auslagen für Verpflegung und Unterkunft bis zur Höhe des bei Dienstreisen zustehenden Tage- und Übernachtungsgeldes und die notwendigen Fahrt- und Nebenkosten erstatten. Was hiervon erstattet wird, ob beispielsweise nur Fahrtkosten oder auch weitere Nebenkosten, liegt damit im pflichtgemäßen Ermessen der Dienststelle. Schon weil das dienstliche Interesse an Fortbildungsreisen unterschiedlich ist, gibt § 23 Abs. 2 BRKG nur einen Rahmen vor, innerhalb dessen die Dienststelle einer Auslagenerstattung zustimmen kann. Dieser zwischen Ablehnung der Kostenerstattung und vollständiger Übernahme liegende Rahmen kann grundsätzlich voll ausgeschöpft werden, selbst wenn der Entscheidungsalternative „gar keine Kostenerstattung” die allgemeine Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 79 BBG, § 48 BRKG) entgegenstehen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 12. Dezember 1979 – BVerwG 6 C 23.78 – ZBR 1980, 354, 355 a.E.; Meyer/Fricke, Reisekosten, Std. 1994, § 23 Erl. 10). Damit regelt § 23 Abs. 2 BRKG aber den Sachverhalt nicht unmittelbar, ohne daß es eines weiteren Ausführungsakts bedürfte, sondern er fordert im Gegenteil eine Konkretisierung der Rechtsfolgen durch einen solchen Ausführungsakt.

Die vom Beschwerdegericht hervorgehobene gerichtliche Nachprüfbarkeit der Anwendung des Bundesreisekostengesetzes im Einzelfall führt zu keiner anderen Beurteilung. Eine Überprüfung aufgrund einer Klage gegen einen den § 23 Abs. 2 BRKG konkretisierenden Bescheid im Einzelfall kann keinen Einfluß auf die Geltendmachung des im kollektiven Interesse bestehenden Mitbestimmungsrechts haben. Ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats in diesen Fällen betrifft schließlich auch nicht Einzelheiten der konkreten Reisekostenabrechnung im Einzelfall, sondern die im kollektiven Interesse zu klärenden Fragen der Regelung der Reisekosten, die sich regelmäßig für alle Teilnehmer einer Fortbildungsveranstaltung in vergleichbarer Weise stellen.

Unerheblich für die Frage, ob die gesetzliche Regelung des § 23 Abs. 2 BRKG ein gegebenes Mitbestimmungsrecht entfallen läßt, ist entgegen der Auffassung des Beteiligten, daß die Auswahl unter den Rechtsfolgen des § 23 Abs. 2 BRKG in unterschiedlicher Weise haushaltswirksam ist. Ein allgemeiner Grundsatz, daß die Ausübung von Mitbestimmungsrechten keine haushaltswirksamen Folgen haben dürfe, läßt sich weder dem Bundespersonalvertretungsgesetz noch dem Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz entnehmen. Soweit der Senat (Be schluß vom 28. Dezember 1984 – BVerwG 6 P 5.84 – Buchholz 238.34 § 86 HmbPersVG) erklärt hat, daß die Personalvertretung an der Entscheidung über die Verwendung von Haushaltsmitteln als solcher nicht zu beteiligen sei, betraf dies die Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln, die nicht durch gesetzliche Zahlungsverpflichtungen gebunden waren, anders also als hier durch das Bundesreisekostenrecht. Der Beschluß vom 19. Dezember 1990 (BVerwG 6 P 24.88 – Buchholz 251.2 § 86 BlnPersVG) betreffend der Mitbestimmung bei der Geltendmachung eines Ersatzanspruchs gegen eine Dienstkraft enthält im übrigen ein Beispiel dafür, daß die Ausübung eines Mitbestimmungsrechts auch unmittelbar haushaltswirksam sein kann. Ohnehin ist eine der wichtigsten mitbestimmungspflichtigen Maßnahmen, die Einstellung, stets in besonderem Maße haushaltswirksam.

Entsprechend den aufgezeigten Grundsätzen steht der Annahme einer fehlenden Sperrwirkung des § 23 Abs. 2 BRKG auch nicht entgegen, daß angesichts des Erfordernisses der Zustimmung der obersten Landesbehörde die Dienststelle selbst wenig Gestaltungsspielraum hat, um ihr Ermessen auszuüben. Diese verfahrensmäßige Bindung ändert nichts daran, daß entscheidungsbefugt die Dienststelle bleibt, die die Entscheidung nach außen trifft. Ein Fall des § 82 Abs. 1 BPersVG bzw. des § 82 Abs. 2 NPersVG mit der Folge der Beteiligung der Stufenvertretung wird durch das Zustimmungserfordernis nicht begründet (stRspr, vgl. BVerwGE 27, 367, 368; 37, 173, 175 und Lorenzen/Haas/Schmitt, BPersVG, § 82 Rn. 11 m.w.N.).

3. Die Entscheidung des Beschwerdegerichts erweist sich indessen aus anderen Gründen im Ergebnis als zutreffend. Die Entscheidung darüber, ob und ggf. nach welchen Regeln anläßlich einer Fortbildungsveranstaltung Fahrtkosten zu erstatten sind, unterliegt nicht der Mitbestimmung. Insbesondere fällt eine derartige Entscheidung nicht unter den Mitbestimmungstatbestand „Durchführung der Berufsausbildung und Fortbildung” nach § 75 Abs. 1 Nr. 5 NPersVG. Ihr fehlt der unmittelbare Bezug zur Durchführung der Fortbildungsveranstaltung (s. Beschluß vom 28. Dezember 1984 – BVerwG 6 P 5.84 – Buchholz 238.34 § 86 HmbPersVG Nr. 3). Die Entscheidung über die Verwendung der für Reisekosten zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel betrifft nicht eine Gestaltung der Fortbildungsveranstaltung selbst, sondern allenfalls eine Regelung zur Erleichterung des Zugangs für die Teilnehmer. Solche Regelungen mögen Einfluß darauf haben, ob der für eine Fortbildungsveranstaltung gewünschte Teilnehmerkreis gefunden werden kann. Dem Ziel der durchgeführten Fortbildungsveranstaltung, die Obleute für Verkehrserziehung an den Schulen zu einem Erfahrungsausstausch zu versammeln, mag die Fahrtkostenregelung deshalb dienlich gewesen sein. Dies macht sie aber nicht zu einer Maßnahme, die Gesamtverlauf oder Einzelheiten der Fortbildungsveranstaltung unmittelbar regelt. Schutz zweck des Mitbestimmungstatbestandes „Durchführung der Fortbildung” ist allein die sachangemessene und bedarfsgerechte Durchführung der Fortbildung im Rahmen der dafür zur Verfügung stehenden Mittel. Auf die Entscheidungserheblichkeit dieser Rechtsfrage mußte hier nicht vorab hingewiesen werden, weil schon das Beschwerdegericht auf diesen Gesichtspunkt abgestellt hatte, wenngleich es dabei zu einem anderen Ergebnis gekommen ist.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen. Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer

Fundstellen

Dokument-Index HI1200508