BVerwG Beschluss vom 07.08.1996 - 6 P 29.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Verlegung/Eingliederung einer Dienststelle, Mitwirkung bei –. Zuständigkeit der Stufenvertretung. Vorbereitungshandlung der nachgeordneten Dienststelle führt nicht zur Mitwirkungsbefugnis des örtlichen Personalrats. Entscheidung der Dienststelle, keine Unterscheidung von formeller und materieller –

Leitsatz (amtlich)

Im Falle des § 82 Abs. 1 BPersVG folgt die Beteiligungsbefugnis des Personalrats (Stufenvertretung) der Entscheidungszuständigkeit der Dienststelle. Dabei bleibt es auch dann, wenn die Entscheidung der vorgesetzten Dienststelle umfassend durch die von der Entscheidung betroffenen nachgeordneten Dienststelle vorbereitet und deren Entscheidungsvorschlag ohne Änderung von der vorgesetzten Dienststelle übernommen wurde.

Normenkette

BPersVG § 78 Abs. 1 Nr. 2, § 82 Abs. 1, § 83 Abs. 2; ArbGG § 83 Abs. 3

Verfahrensgang

OVG Rheinland-Pfalz (Beschluss vom 11.05.1993; Aktenzeichen 4 A 12382/92)

VG Koblenz (Entscheidung vom 15.10.1992; Aktenzeichen 4 PK 1272/92)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Mai 1993 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 6.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Es geht um die Frage, ob ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers, des Gesamtpersonalrats beim Bundesamt für Wehrtechnik und Beschaffung (BWB), bei der Vorbereitung der Verlegung/Eingliederung einer zu seinem Zuständigkeitsbereich gehörenden Dienststelle besteht, wenn die Entscheidungskompetenz für die Maßnahme selbst zwar beim Bundesminister der Verteidigung liegt, die Maßnahme aber maßgeblich im Zuständigkeitsbereich des Antragstellers vorbereitet wird.

Im Zuge der geplanten Reduzierung der Personalstärke der Bundeswehr bis Ende 1994 sollte nach den Vorstellungen des Bundesministers der Verteidigung (Beteiligter zu 2) auch im Bereich des Bundesamtes für Wehrtechnik und Beschaffung der Personalbestand von 19.000 auf etwa 15.000 Stellen verringert werden. Der Bundesminister forderte das beteiligte Bundesamt daher auf, konkrete Vorstellungen für die angestrebte Dienstpostenreduzierung zu unterbreiten. Eine hierfür vom Präsidenten des Bundesamtes für Wehrtechnik und Beschaffung (dem Beteiligten zu 1) eingesetzte Arbeitsgruppe machte in ihrem Abschlußbericht vom 13. März 1991 u.a. den Vorschlag, Aufgaben von dem Leiter des Musterprüfwesens für Luftfahrtgerät (ML), eine Einrichtung mit 124 Beschäftigten in München, in den Bereich der Wehrtechnischen Dienststelle für Luftfahrzeuge (WTD 61) in Manching zu verlagern. Der Beteiligte zu 1 beauftragte seine Zentralabteilung mit der weiteren Prüfung der Durchführbarkeit dieses Vorschlags.

Mit Schreiben vom 12. August 1991 empfahl die Zentralabteilung, die ML zum Zwecke der einheitlichen Aufgabenwahrnehmung zu der WTD 61 zu verlagern. Der Beteiligte zu 1 richtete im September 1991 eine weitere Arbeitsgruppe ein und unterbreitete dem Bundesminister der Verteidigung entsprechende Vorschläge. Die Arbeitsgruppe sollte die Verlagerung vorbereiten und insbesondere folgende Punkte bearbeiten: Anpassung der bestehenden Vorschriften, Vorschläge zur Durchführbarkeit bezüglich Personal und Infrastruktur sowie Vorbereitung der Berichterstattung an den Bundesminister der Verteidigung und des organisatorischen Vollzugs. Die Arbeitsgruppe legte dem Beteiligten zu 1 im Oktober 1992 abschließend Vorschläge zur Realisierung vor.

In dem sog. Rotbuch des Bundesministers der Verteidigung vom 3. Dezember 1991, in dem das Konzept für die Neuorganisation der Territorialen Wehrverwaltung und des Rüstungsbereichs vorgestellt wurde, ist in Kapitel III Anlage 2 die Anordnung aufgeführt, daß die ML in die WTD 61 eingegliedert werden solle. In einem Schreiben des Ministeriums an den Beteiligten zu 1 vom 9. November 1992 heißt es u.a.: „Die Organisationseinheit ML ist von München zur WTD 61 in Manching zu verlegen und dort einzugliedern. Einzelheiten der Durchführung und zeitlicher Ablauf werden im Zusammenhang mit der zukünftigen Organisationsstruktur des Rüstungsbereiches geregelt. Der Hauptpersonalrat wurde beteiligt.”

In einer Besprechung vom 17. Dezember 1992 und durch ein darauf folgendes Papier vom 23. Dezember 1992 wurde der Hauptpersonalrat des Ministeriums (Beteiligter zu 3) über die Organisationsplanungen informiert.

Der Antragsteller war vom Beteiligten zu 1 ab Oktober 1991 – auf seine Beschwerde hin – zu den Sitzungen der zweiten Arbeitsgruppe hinzugezogen worden. Er vertrat jedoch die Auffassung, er hätte im Rahmen des § 78 BPersVG schon vor Bildung der ersten Arbeitsgruppe, spätestens aber vor Bildung der zweiten Arbeitsgruppe beteiligt werden müssen, da jedenfalls zu diesem Zeitpunkt die Entscheidung vorgelegen habe/getroffen worden sei.

Er hat am 21. April 1992 das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und dieses Begehren mit Haupt- und Hilfsantrag verfolgt. Er hat insoweit beantragt,

festzustellen, daß der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers gemäß § 78 BPersVG dadurch verletzt habe, daß er im Rahmen der Entscheidung über die Verlegung der Dienststelle ML in München zur WTD 61 in Manching vor Bildung der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Lösungsvorschlägen am 7. Januar 1991 eine Erörterung mit dem Antragsteller nicht durchgeführt habe,

hilfsweise,

festzustellen, daß der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers gemäß § 78 BPersVG dadurch verletzt habe, daß er im Rahmen der Entscheidung der Verlegung der Dienststelle ML in München zur WTD 61 in Manching vor Bildung der 2. Arbeitsgruppe im September 1991 eine Erörterung mit dem Antragsteller nicht durchgeführt habe.

Mit einem zweiten Hilfsantrag hat er beantragt,

festzustellen, daß der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers gemäß § 78 BPersVG dadurch verletzt habe, daß er im Rahmen der Entscheidung der Verlegung der Dienststelle ML in München zur WTD 61 in Manching eine Erörterung mit dem Antragsteller bis heute nicht durchgeführt habe.

Der Beteiligte zu 1 hat beantragt,

den Antrag zurückzuweisen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluß vom 15. Oktober 1992 die gemäß dem zweiten Hilfsantrag begehrte Feststellung getroffen. Es hat sich gegen eine formale Betrachtung ausgesprochen, nach welcher lediglich der Hauptpersonalrat des für die Verlegungsentscheidung zuständigen Bundesministers der Verteidigung zu beteiligen wäre. Ungeachtet des § 82 Abs. 1 BPersVG gelte für das Mitwirkungsverfahren ganz allgemein, daß diejenige Personalvertretung zuständig sein solle, in deren Bereich die Maßnahme gelten werde.

Auf die Beschwerde des Beteiligten zu 1 hat das Oberverwaltungsgericht den angefochtenen Beschluß geändert und den Antrag des Antragstellers abgewiesen: Welche Personalvertretung zu beteiligen sei, hänge gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG nur von der Entscheidungszuständigkeit für die Maßnahme ab, nicht aber von der Betroffenheit durch die Maßnahme. Für die Entscheidung über die Verlegung sei unstreitig allein der Bundesminister der Verteidung zuständig. Dieser habe seine Entscheidungszuständigkeit nicht an den Beteiligten zu 1 delegiert. Unter Entscheidung sei im vorliegenden Fall die nach außen verbindliche Festlegung zu verstehen, daß eine Maßnahme getroffen werde. Diese Entscheidungsbefugnis werde nicht dadurch eingeschränkt, daß, wie vorliegend, der Leiter einer Oberbehörde beauftragt werde, bestimmte Vorstellungen zu entwickeln und diese Vorstellungen dann durch den Bundesminister zum Gegenstand seiner Anordnung gemacht würden. Derartige Vorstellungen blieben solange unverbindliche Anregungen, wie der Minister sie sich nicht zu eigen mache und in seine verbindliche Entscheidung „umwandle”. Einwendungen und Anregungen der Personalvertretung würden zweckmäßigerweise dort geltend gemacht, wo die Entscheidung getroffen werde, und zwar durch den Personalrat, der dem zur Entscheidung befugten Dienststellenleiter zugeordnet sei. Immerhin habe der Antragsteller mittelbar über die Anhörung durch den Personalrat nach § 82 Abs. 2 Satz 1 BPersVG auf die Entscheidung des Ministeriums einwirken können. Bedenkenswert, wenn auch für die Entscheidung nicht erheblich, sei die Frage, ob der Beteiligte zu 1 nicht wegen des in § 2 Abs. 1 BPersVG normierten Gebotes der vertrauensvollen Zusammenarbeit gehalten gewesen sei, den Antragsteller frühzeitig zu informieren und über die Entwicklung auf dem laufenden zu halten.

Mit seiner vom Oberverwaltungsgericht zugelassenen Rechtsbeschwerde macht der Antragsteller geltend: Eine teleologische Interpretation des § 82 Abs. 1 BPersVG ergebe, daß es nicht auf die formelle Entscheidungskompetenz, sondern darauf ankomme, wer die Entscheidung tatsächlich getroffen habe. Hier habe die formelle Entscheidungskompetenz zwar beim Bundesminister der Verteidigung, dem Beteiligten zu 2, gelegen, aber tatsächlich habe der Beteiligte zu 1 die Entscheidung getroffen. Der konkrete Entscheidungsprozeß habe tatsächlich im Hause des Beteiligten zu 1 stattgefunden. Dem Beteiligten zu 2 sei es allein auf den Erfolg einer Personalreduzierung angekommen. Er habe selbst keine Kenntnisse gehabt, um sie einer eigenen Entscheidung zugrunde legen zu können. Dem entspreche, daß der Beteiligte zu 2 den Vorschlag des Beteiligten zu 1 ohne Änderung und ohne eigene Prüfung übernommen habe und er vom Beteiligten zu 2 auch keinerlei Vorgaben erhalten habe. Die Vorschläge des Beteiligten zu 1 gegenüber dem Beteiligten zu 2 seien als vorentscheidende Anordnungen zu begreifen, die in der Form seiner, des Antragstellers, Beteiligung mitwirkungsbedürftig gewesen seien. Ungeachtet des § 82 Abs. 1 BPersVG gelte jedenfalls ganz allgemein, daß diejenige Personalvertretung zuständig sein solle, deren Bereich von einer der Mitwirkung unterliegenden Maßnahme im Ergebnis betroffen sei. Vorsorglich werde ein Recht auf frühzeitige und ständige Information in Form des Rechtes auf Erörterung auch aus § 2 Abs. 1 BPersVG hergeleitet.

Der Antragsteller beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 11. Mai 1993 festzustellen, daß der Beteiligte zu 1 das Mitwirkungsrecht des Antragstellers und Rechtsbeschwerdeführers dadurch verletzt habe, daß er im Rahmen der Entscheidung zur Verlegung der Dienststelle ML in München zu der WTD 61 in Manching eine Erörterung mit dem Antragsteller nicht durchgeführt habe.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Ergänzend betont er, daß er gegenüber dem Beteiligten zu 2 nur das Recht auf unverbindliche Anregungen gehabt habe. Die Behauptung, der Beteiligte zu 2 habe sich mit seiner Vorlage nicht weiter auseinandergesetzt, sei unrichtig. Es entspreche dein natürlichen Ablauf eines Entscheidungsprozesses in der mehrstufigen Bundeswehrverwaltung, daß organisatorische Entscheidungen vom Ministerium getroffen würden, während die Vorbereitung und Umsetzung durch den nachgeordneten Bereich erfolge.

Der vom Senat im Rechtsbeschwerdeverfahren angehörte Beteiligte zu 2 beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und hebt hervor, daß der Beteiligte zu 1 auf seine Weisung hin Vorarbeiten und Entscheidungsvorschläge, aber keine eigene Entscheidung über die Dienststellenverlegung erbracht habe.

Der ebenfalls im Rechtsbeschwerdeverfahren noch angehörte Hauptpersonalrat beim Beteiligten zu 2, der Beteiligte zu 3, hat sich nicht geäußert.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an dem Verfahren. Er verteidigt die angegriffene Entscheidung.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. 1. Die Rechtsbeschwerde ist zulässig.

a) Das Rechtsschutzbedürfnis und das Interesse des Antragstellers an der begehrten Feststellung sind nicht entfallen. Grund des vorliegenden gerichtlichen Verfahrens ist die Verlagerung der Dienststelle Musterprüfwesen für Luftfahrtgerät (ML) in die Wehrtechnische Dienststelle für Luftfahrzeuge (WTD 61). Es ist zwar davon auszugehen, daß die bis Ende 1994 durchzuführende Zusammenlegung dieser Dienststellen inzwischen abgeschlossen ist. Der konkrete Streitfall hätte sich damit erledigt. Ob dies jedoch wirklich der Fall ist, bedarf hier keiner weiteren Aufklärung. Denn das Fortbestehen des Interesses an dem Begehren des Antragstellers ist nicht zweifelhaft. Die hinter dem Anlaß gebenden Vorgang stehenden personalvertretungsrechtlichen Streitfragen nach dem „Ob” und ggf. dem Zeitpunkt einer Mitwirkung bei der Verlegung von Dienststellen können sich zwischen den Verfahrensbeteiligten jederzeit – das heißt mit mehr als nur geringfügiger Wahrscheinlichkeit – erneut stellen. Für zukünftige Fälle, die bei knapper Haushaltslage jederzeit erneut eintreten können, besteht daher an der Klärung dieser Rechtsfragen weiterhin ein Rechtsschutzbedürfnis.

Eine Klärung ist hier noch im Rahmen eines Ausspruches zum konkreten Streitfall möglich. Die an sich gebotene und nur in den Tatsacheninstanzen zulässige Umstellung des Antrags auf eine Feststellung zu einer verallgemeinerungsfähigen Rechtsfrage ist hier ausnahmsweise entbehrlich. Denn die Sache ist beim Bundesverwaltungsgericht im Jahre 1993 eingegangen, und die zu klärenden Rechtsfragen ließen sich dem bisherigen Vorbringen des Antragstellers hinreichend bestimmt entnehmen. Damit greift hier noch die Ausnahme, die das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf seine erst in jüngerer Zeit geänderte Rechtsprechung zum Rechtsschutzbedürfnis und zum Antragserfordernis übergangsweise zugelassen hat (vgl. Beschluß vom 15. Februar 1994 – BVerwG 6 P 9.92 – PersR 1994, 167 m.w.N.). Zu entscheiden ist demnach über die abstrakte Rechtsfrage, welche beteiligungsrechtliche Bedeutung es für die Personalvertretung der nachgeordneten Dienststelle hat, wenn die Entscheidung einer vorgesetzten Dienststelle umfassend durch die nachgeordnete Dienststelle vorbereitet wurde und deren Entscheidungsvorschlag ohne Änderung übernommen wird.

b) Gemäß § 83 Abs. 2 BPersVG i.V.m. § 83 Abs. 3 ArbGG sind hier über den Antragsteller und den Beteiligten zu 1 hinaus auch der Bundesminister der Verteidigung, als Beteiligter zu 2, und der ihm zugeordnete Hauptpersonalrat, als Beteiligter zu 3, an dem Verfahren beteiligt. Denn die begehrte Entscheidung betrifft ihre jeweilige Rechtsposition unmittelbar. Mit der vom Antragsteller begehrten Feststellung wäre untrennbar eine Aussage dazu verbunden, ob die alleinige Durchführung eines Beteiligungsverfahrens durch den Minister mit dem Hauptpersonalrat im konkreten Fall rechtswidrig gewesen wäre. Ein den Hauptpersonalrat beteiligendes Mitwirkungsverfahren durch den Bundesminister der Verteidigung war hier im Dezember 1992 in die Wege geleitet worden. Somit sind die personalvertretungsrechtlichen Belange der Beteiligten zu 2 und 3 durch die gerichtliche Entscheidung ebenfalls betroffen.

Da die Vorinstanzen es unterlassen haben, den Bundesminister der Verteidigung und den Hauptpersonalrat anzuhören, hat der Senat diese Beteiligung, die von Amts wegen zu beachten ist, in der Rechtsbeschwerdeinstanz nachgeholt. Dazu war er befugt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. Mai 1991 – BVerwG 6 P 15.89 – BVerwGE 88, 183 ≪185≫). Eine Aufhebung des angefochtenen Beschlusses wegen des – vom Antragsteller im übrigen nicht gerügten – Verfahrensfehlers kam schon deshalb nicht in Betracht, weil das Beschwerdegericht nach Anhörung dieser Beteiligten, die Neues nicht vorgetragen haben, ersichtlich nicht zu einem anderen Ergebnis gelangt wäre.

2. Die Rechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Beschwerdegericht hat zutreffend entschieden, daß der Beteiligte zu 1 ein Mitwirkungsrecht des Antragstellers nach § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG nicht verletzt hat. Die Ausführungen hierzu lassen Rechtsfehler nicht erkennen. Dem Antragsteller steht ein solches Recht nicht zu.

a) Die Verlegung der ML von München nach Manching und die Eingliederung in die WTD 61 in Manching erfüllten insgesamt die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 Nr. 2 BPersVG. Ob es sich dabei um die Verlegung und/oder Zusammenlegung von Dienststellen handelte, kann hier offenbleiben. Auch wenn daher ein Mitwirkungsverfahren nach § 72 BPersVG durchgeführt werden mußte, war aber nicht der Antragsteller, sondern vielmehr der Hauptpersonalrat, der Beteiligte zu 3, als Stufenvertretung allein mitwirkungsbefugt. Dies ergibt sich aus § 82 Abs. 1 BPersVG. Dieser Regelung ist zu entnehmen, daß in Angelegenheiten, in denen die Dienststelle nicht zur Entscheidung befugt ist, anstelle des Personalrats dieser Dienststelle die bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildete Stufenvertretung zu beteiligen ist.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stellt diese Vorschrift eine Ausnahme von dem Grundsatz auf, daß in allen Angelegenheiten, die die Dienststelle betreffen, der bei ihr gebildete Personalrat zu beteiligen ist. Dieser Grundsatz soll gemäß § 82 Abs. 1 BPersVG nicht gelten, wenn die Entscheidungsbefugnis für eine solche Angelegenheit aufgrund der Behördenorganisation und Zuständigkeitsverteilung nicht bei der betroffenen Dienststelle selbst, sondern bei einer übergeordneten Dienststelle liegt. Für diesen Fall ordnet § 82 Abs. 1 BPersVG an, daß die Beteiligungsbefugnis der Personalvertretung der Entscheidungsbefugnis folgt. An die Stelle des Personalrats derjenigen Dienststelle, über deren Angelegenheit von einer übergeordneten Dienststelle entschieden wird, tritt die bei dieser Dienststelle gebildete Stufenvertretung. Ersichtlich ging der Gesetzgeber davon aus, die bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildete Stufenvertretung könne die Interessen der Beschäftigten wirksamer in den eigentlichen Entscheidungsprozeß einbringen; die Beteiligung der Beschäftigten der betroffenen Dienststelle am Schutz ihrer Interessen sah er durch das Anhörungsgebot des § 82 Abs. 1 BPersVG als gewährleistet an (vgl. BVerwG, Beschluß vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 21.90 – Buchholz 250 § 70 BPersVG Nr. 2; ebenso schon Beschlüsse vom 1. April 1986 – BVerwG 6 P 7.82 – Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 12 und vom 19. April 1975 – BVerwG 7 P 15.74 – BVerwGE 50, 80 ≪83≫). Für den Fall, daß mehrere Dienststellen betroffen sind, für die grundsätzlich, wie hier, ein Gesamtpersonalrat zuständig ist, gilt im Verhältnis zur Stufenvertretung, die bei der entscheidungsbefugten Dienststelle gebildet ist, nichts anderes. Eine andere Auslegung, die dem insoweit klaren Wortlaut und Zweck der Vorschrift widerspräche, kommt entgegen der Auffassung des Antragstellers nicht in Betracht, zumal es um eine Regelung von Zuständigkeiten geht.

Auch der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. Juli 1979 (– BVerwG 6 P 28.78 – Buchholz 238. 3 A § 68 BPersVG Nr. 1 = PersV 1981, 70) läßt sich anderes nicht entnehmen. Entgegen der Auffassung des Antragstellers und wohl auch des Verwaltungsgerichts enthält sie keinen Rechtssatz, nach dem die Beteiligungsbefugnis ausnahmslos der Betroffenheit der Dienststelle von einer Maßnahme zu folgen hätte. Dieser Entscheidung lag insbesondere keine Vorschrift zugrunde, die inhaltlich dem § 82 Abs. 1 BPersVG entsprochen hätte. Dort ging es u.a. um § 68 Abs. 2 des HessPersVG i.d.F. vom 12. Februar 1970 (vgl. jetzt § 83 Abs. 2 HessPersVG i.d.F. vom 24. März 1988). Diese Vorschrift ordnete – anders als § 82 Abs. 1 BPersVG – lediglich für solche Maßnahmen, die für die Bediensteten mehrerer Dienststellen von allgemeiner Bedeutung sind, ebenfalls die Beteiligung „der bei der für die Entscheidung zuständigen Dienststelle gebildete(n) Stufenvertretung anstelle der Personalräte” an. Insoweit bekräftigte das Bundesverwaltungsgericht auch für diesen im Verhältnis zu § 82 Abs. 1 BPersVG engeren Anwendungsbereich, daß die Beteiligungsbefugnis der Entscheidungsbefugnis zu folgen habe. Allein für die Sondervorschrift des § 68 Abs. 1 HessPersVG 1970 (vgl. jetzt § 83 Abs. 1 HessPersVG 1988), die im BPersVG keine Parallele hat, erkannte der Senat, daß bei den dort genannten personellen Maßnahmen der – nicht regelungsbefugte – Leiter derjenigen Dienststelle, bei der der betroffene Beschäftigte tätig ist oder eingestellt werden soll, seinen Personalrat im Hinblick auf dessen Orts- und Sachnähe – wie vom hessischen Landesgesetzgeber ausdrücklich angeordnet – zu beteiligen habe. Hieraus lassen sich Rückschlüsse für das Bundesrecht nicht ziehen.

Die Voraussetzungen des § 82 Abs. 1 BPersVG liegen auch im übrigen vor. So bestehen im vorliegenden Fall keine Zweifel über die formelle Entscheidungszuständigkeit. Entscheidungsbefugt ist die Dienststelle, die eine Entscheidung mit Wirkung nach außen treffen darf. Das Beschwerdegericht hat zutreffend erkannt, daß für die Organisation der Wehrverwaltung und damit auch für die Verlegung der ML nach Manching und deren Eingliederung in die WTD 61 allein zuständig der Bundesminister der Verteidigung war. Er allein war befugt, hierüber letztverbindlich zu entscheiden. Wie der Senat schon früher entschieden hat (BVerwG, Beschluß vom 23. Juli 1979 – BVerwG 6 P 28.78 – a.a.O.), kommt es für die Frage, welche Personalvertretung zu beteiligen ist, in aller Regel nur darauf an, welcher Dienststellenleiter die beteiligungspflichtige Maßnahme zu treffen beabsichtigte. Dies war hier ebenfalls der Bundesminister der Verteidigung.

b) Der Bundesminister hat seine entsprechende Entscheidungsbefugnis nicht auf den Beteiligten zu 1 delegiert. Die Übertragung der Entscheidungszuständigkeit ist ein förmlicher, die Zuständigkeitsverteilung ändernder Akt. Er kann nicht etwa darin gesehen werden, daß, wie hier, der Bundesminister der Verteidigung den Dienststellenleiter einer nachgeordneten Behörde auffordert, eigene Vorschläge zur Erreichung des Ziels konkreter Maßnahmen zur Personalreduzierung zu unterbreiten. Dies ist auch dann nicht der Fall, wenn diese Vorschläge unverändert zur Grundlage der Entscheidung des Leiters der zuständigen obersten Bundesbehörde gemacht werden. Denn solche Vorschläge haben für die oberste Bundesbehörde keinerlei Verbindlichkeit. Sie dienen allein der Vorbereitung der vom zuständigen Minister zu treffenden Entscheidung. Wie das Beschwerdegericht zutreffend ausführt, bleiben solche Vorschläge solange unverbindliche Anregungen, wie der Minister sie sich nicht zu eigen macht und in seine verbindliche Entscheidung aufnimmt. Hierbei ist es völlig unerheblich, ob er sie unverändert übernimmt oder in mehr oder minder großem Umfang abändert. Die Entscheidungsbefugnis einer übergeordneten Behörde zeigt sich daran, daß es ihr nach der Behördenorganisation und Zuständigkeitsverteilung freisteht, den Vorschlag unverändert zu übernehmen, ihn abzulehnen oder ihn abzuändern.

c) Nach den genannten Grundsätzen ergibt sich nicht schon dann eine Notwendigkeit zur Beteiligung des Personalrats einer nachgeordneten Dienststelle, wenn sich die vorgesetzte Dienststelle eine Entscheidung durch diese nachgeordnete Dienststelle vorbereiten läßt (so schon BVerwG, Beschluß vom 1. April 1986 – BVerwG 6 P 7.82 – Buchholz 238.3 A § 82 BPersVG Nr. 12; vgl. auch Beschluß vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 6.92 – BVerwGE 96, 35 ≪45≫). Allenfalls dann, wenn die der Vorbereitung dienende Handlung Entscheidungscharakter hätte, also die beabsichtigte Maßnahme vorwegnähme, festlegte oder jedenfalls steuerte, könnte anderes gelten (vgl. BVerwG, Beschluß vom 30. November 1982 – BVerwG 6 P 10.80 – Buchholz 238.33 § 52 BrPersVG Nr. 2 und Beschluß vom 1. April 1986 – BVerwG 6 P 7.82 – a.a.O.). Hierauf will der Antragsteller ersichtlich hinaus, wenn er – ohne die formelle Entscheidungskompetenz des Bundesministers der Verteidigung anzuzweifeln – darauf abhebt, daß tatsächlich und materiell die Entscheidung von dem Beteiligten zu 1 getroffen worden sei.

Indessen ist die vom Antragsteller der Sache nach getroffene Unterscheidung von „formeller” und „materieller” Entscheidung mit dem Regelungsgehalt des § 82 Abs. 1 BPersVG nicht zu vereinbaren. Eine solche Unterscheidung ist für die Praxis ungeeignet, weil die Übergänge zumeist fließend sind und der Grad der jeweiligen Einflußnahmen auf die Entscheidung in aller Regel kaum zu bestimmen und noch schwerer zu gewichten ist. Die Bestimmung des § 82 Abs. 1 BPersVG stellt daher auf den Akt der Entscheidung ab, durch welche mit Wirkung nach außen auch die Verantwortung durch den Entscheidungsträger übernommen wird. Damit verträgt sich die Unterscheidung von formeller und materieller Entscheidungsträgerschaft nicht. Auch wenn sich die Entscheidung hinsichtlich einer von anderer Seite vorbereiteten Maßnahme inhaltlich in der bloßen Zustimmung oder Ablehnung zu der Vorbereitungshandlung erschöpft, bleibt doch allein erheblich, daß in Ausübung von Staatsgewalt mit Wirkung nach außen entschieden worden ist. Dieser Akt der Entscheidung wird durch vorbereitende Tätigkeiten, die noch der Überprüfung durch die zur Entscheidung befugte Stelle bedürfen, nicht ersetzt. Solange der Entscheidungsträger sich noch die Wahl zwischen Zustimmung, Ablehnung oder Modifikation vorbehalten hat, ist und bleibt er entscheidungsbefugt. Von einer die eigene Entscheidung ausschließenden „Briefträgerfunktion” wäre allenfalls dann auszugehen, wenn der Bundesminister der Verteidigung offensichtlich nur scheinbar selbst entschieden hätte, etwa wenn er aufgrund vorgezogener Vollzugsakte keinen wirklichen Entscheidungsspielraum mehr gehabt hätte. Eine solche Fallgestaltung ist hier aber für den streitauslösenden Vorgang nicht festgestellt worden. Derartige Rechtsfragen stehen hier daher nicht im Streit.

Unerheblich hingegen ist, wenn – wie vom Antragsteller vorgetragen – der Beteiligte zu 2 nicht über eigenes Tatsachenwissen verfügte, um den vom Beteiligten zu 1 ausgearbeiteten Vorschlag kritisch prüfen zu können. Der Beteiligte zu 2 hätte – wenn er dies für erforderlich gehalten hätte – die Vorlage von weiterem Tatsachenmaterial jederzeit anordnen und ebenso weitere Stellen mit der Prüfung des Vorschlags beauftragen können. Auch dies zeigt, daß die tatsächliche Entscheidungsbefugnis im Gegensatz zur Auffassung des Antragstellers nicht etwa auf den Beteiligten zu 1 übergegangen war.

Die Interessen der von der Entscheidung der übergeordneten Dienststelle betroffenen Beschäftigten der nachgeordneten Dienststelle hat der Gesetzgeber, wie erwähnt, in § 82 Abs. 2 BPersVG ausdrücklich geschützt. Die von der entscheidungsbefugten Dienststelle zu beteiligende Stufenvertretung hat den Personalrat der durch die Entscheidung betroffenen Dienststelle anzuhören, bevor sie ihre Stellungnahme zu der beabsichtigten Maßnahme erarbeitet. Auf diese Weise ist grundsätzlich gewährleistet, daß die Stufenvertretung Anregungen und Bedenken des angehörten Personalrats aufgreifen kann und so auch Belange der betroffenen Dienststelle berücksichtigt. Dies wird in der Regel eine angemessene Repräsentation der Interessen der betroffenen Beschäftigten sichern.

d) Der vom Antragsteller geltend gemachte Anspruch auf Mitwirkung läßt sich auch nicht dem Gebot der vertrauensvollen Zusammenarbeit in § 2 Abs. 1 BPersVG entnehmen. Die Fälle der förmlichen Beteiligung der Personalvertretung in der Form der Mitwirkung sind abschließend in § 78 Abs. 1 und § 79 Abs. 1 BPersVG geregelt (BVerwG, Beschluß vom 11. Dezember 1991 – BVerwG 6 P 5.91 – Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7). Eine Erweiterung der Beteiligungsrechte und damit des Aufgabenkreises der Personalvertretung durch § 2 Abs. 1 BPersVG ist nicht zulässig. Allerdings kann es nach § 2 Abs. 1 BPersVG auch der nicht entscheidungszuständigen Dienststelle obliegen, ihren Personalrat frühzeitig an allen Entwicklungen teilhaben zu lassen, die für die betroffenen Beschäftigten der Dienststelle von Bedeutung sein können. Hiernach kann er auch außerhalb einer förmlichen Beteiligung verpflichtet sein, seinen Personalrat über derartige Entwicklungen zu unterrichten und diesbezügliche Anregungen und Bedenken entgegenzunehmen. Derartige Fragen der nicht förmlichen Beteiligung haben hier jedoch nicht im Streit gestanden. Sie können mit der Rechtsbeschwerde nicht erstmals in den Streit eingeführt werden. Hiervon abgesehen hat der Beteiligte den Antragsteller in die Sitzungen der Arbeitsgruppe zur Vorbereitung der Eingliederung der ML in die WTD 61 einbezogen.

3. Die Festsetzung des Gegenstandswertes für das Rechtsbeschwerdeverfahren beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Albers, Vogelgesang, Eckertz-Höfer, Rubel

Fundstellen

Dokument-Index HI1200519