BVerwG Beschluss vom 24.11.1986 - 6 P 3.85

Entscheidungsstichwort (Thema)

Haushaltsplan, Bindung des Personalrats an den – bei kostenwirksamen Entscheidungen

Normenkette

BremPersVG § 39 Abs. 5, § 41 Abs. 1, § 70 Abs. 1

Verfahrensgang

OVG der Freien Hansestadt Bremen (Beschluss vom 27.11.1984; Aktenzeichen PV B 5/84)

VG Bremen (Entscheidung vom 07.05.1984; Aktenzeichen PV 34/83)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 27. November 1984 wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 4.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der beim Ausbildungs- und Prüfungsamt für die einstufige Juristenausbildung in B. gebildete Ausbildungspersonalrat, der Beteiligte, wurde im Juni 1983 neu gewählt. Von den neun seinerzeit gewählten Mitgliedern des Beteiligten hatte nur eines dieser Personalvertretung bereits in der vorausgegangenen Amtszeit angehört, die übrigen hatten bis dahin nicht in einer Personalvertetung mitgewirkt. Um seine Mitglieder in die Personalratsarbeit einzuführen, beschloß der Beteiligte am 21. September 1983, alle seine Mitglieder in der Zeit vom 14. bis 18. November 1983 zu einem Schulungsseminar mit dem Thema „Die Arbeit des Ausbildungspersonalrats – Mitbestimmung und Mitwirkung nach dem BremPersVG –” zu entsenden, für das eine Gebühr von 300,– DM je Teilnehmer zu entrichten war. Der Leiter des Ausbildungs- und Prüfungsamts für die einstufige Juristenausbildung, der Antragsteller, der am 27. September 1983 von diesem Beschluß unterrichtet worden war, wies den Beteiligten unter dem 21. Oktober 1983 darauf hin, daß die für die Aus- und Fortbildung von Personalratsmitgliedern verfügbaren Haushaltsmittel für das Jahr 1983 bis auf 600,– DM erschöpft seien, so daß nur zwei Mitglieder des Beteiligten an der Schulung teilnehmen könnten. Der Beteiligte hielt in einem weiteren Beschluß vom 26. Oktober 1983 an der Entsendung von acht seiner Mitglieder zu der Schulungsveranstaltung fest. Die Teilnehmergebühr für zwei von ihnen hat der Antragsteller später erstattet.

Schon vor der Durchführung der Schulungsveranstaltung hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt, festzustellen, daß die Beschlüsse des Beteiligten vom 21. September 1983 und 26. Oktober 1983 insoweit rechtswidrig sind, als der Beteiligte damit mehr als zwei seiner Mitglieder zu der vom 14. bis 18. November 1983 durchgeführten Schulungsveranstaltung entsandt hat.

Er meint, der Beteiligte habe bei seinen Entsendungsbeschlüssen berücksichtigen müssen, daß die im Haushaltsjahr 1983 für die Aus- und Fortbildung seiner Mitglieder bereitgestellten Haushaltsmittel seinerzeit bereits soweit verbraucht gewesen seien, daß der verbleibende Rest nur noch die Kosten der Teilnahme von zwei Mitgliedern des Beteiligten an der Schulungsveranstaltung im November 1983 gedeckt habe.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag entsprochen. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Antragsteller habe die Beschlüsse des Beteiligten, durch die dieser acht seiner Mitglieder zu der im November 1983 durchgeführten Schulung entsandt habe, mit Recht beanstandet. Zwar sei die Schulungsveranstaltung objektiv geeignet gewesen, den Teilnehmern Kenntnisse zu vermitteln, die für ihre Personalratsarbeit erforderlich seien; auch hätten die neu gewählten Mitglieder des Beteiligten seinerzeit der Schulung bedurft. Gleichwohl hätten nur zwei der neu gewählten Mitglieder des Beteiligten zu der Schulungsveranstaltung entsandt werden dürfen, weil die bei den in Betracht kommenden Haushaltstiteln noch verfügbaren Mittel es dem Antragsteller Ende 1983 nicht mehr gestattet hätten, die Kosten der Teilnahme weiterer Mitglieder des Beteiligten an der Schulung zu erstatten. Daran habe sich der Beteiligte halten müssen, da er die Gesetze, zu denen auch die Haushaltspläne zählten, ebenso wie jedes andere Organ der öffentlichen Verwaltung zu beachten habe und deswegen keine Beschlüsse habe fassen dürfen, deren Verwirklichung Kosten verursache, für die keine Haushaltsdeckung bestehe. Dem habe der Beteiligte zuwidergehandelt; seine unsubstantiierten Zweifel daran, daß die Haushaltsmittel im Zeitpunkt seiner Beschlußfassung bis auf 600,– DM erschöpft gewesen seien, griffen nicht durch. Der Beteiligte könne sich auch nicht darauf berufen, daß ihm die Haushaltslage bei seiner Beschlußfassung nicht bekannt gewesen sei. Denn der Antragsteller habe ihn vor seiner Beschlußfassung im Oktober 1983, mit der er seinen ursprünglichen Beschluß im wesentlichen wiederholt habe, auf die haushaltsrechtliche Situation hingewiesen gehabt.

Die Haushaltslage habe der beanstandeten Beschlußfassung des Beteiligten auch dann entgegengestanden, wenn der Beteiligte mit dem Veranstalter des Schulungsseminars die Abrede getroffen haben sollte, daß dieser die Zahlung der Teilnahmegebühren nicht eher verlangen werde, als ausreichende Haushaltsmittel dafür zur Verfügung ständen. Denn der Entsendungsbeschluß des Beteiligten begründe für den Fall, daß er bestehen bleibe, einen unmittelbaren Erstattungsanspruch der Schulungsteilnehmer, dem das Fehlen entsprechender Haushaltsmittel nicht entgegengehalten werden dürfe. Deswegen habe der Beteiligte bereits bei seiner Beschlußfassung von der Haushaltslage ausgehen müssen.

Dem Antragsteller könne schließlich nicht entgegengehalten werden, daß er die Haushaltslage, welche die beanstandete Beschlußfassung des Beteiligten im wesentlichen ausschloß, zu Lasten des Beteiligten herbeigeführt habe. Er habe die Haushaltsmittel, die im Jahre 1983 für Zwecke der Aus- und Fortbildung von Rechtspraktikanten zur Verfügung standen, mit Ausnahme eines Restes von 600,– DM bis zum Monat Oktober des Jahres im Einvernehmen mit dem Beteiligten zweckgerecht verwendet gehabt.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er ist der Auffassung, das Haushaltsrecht habe den vom Antragsteller beanstandeten Beschlüssen unabhängig von der konkreten Haushaltslage im Zeitpunkt der Beschlußfassung nicht entgegengestanden. Die Beschlüsse hätten keine finanziellen Verpflichtungen begründet, sondern die gesetzliche Verpflichtung des Antragstellers, die notwendigen Kosten der Schulung von Personalratsmitgliedern zu tragen, lediglich konkretisiert. Im übrigen hätten im Jahre 1983 auch noch genügend Haushaltsmittel zur Deckung der durch die Teilnahme von acht Mitgliedern des Beteiligten an der Schulungsveranstaltung entstandenen Kosten zur Verfügung gestanden. Falls die unmittelbar zur Deckung von Kosten der Aus- und Fortbildung zur Verfügung stehenden Haushaltstitel bis auf einen Betrag von 600,– DM ausgeschöpft gewesen sein sollten, hätten die erforderlichen weiteren Haushaltsmittel aus anderen deckungsfähigen Haushaltstiteln oder dem Gesamthaushalt entnommen werden müssen, oder der Antragsteller hätte die Nachbewilligung der erforderlichen Mittel beantragen müssen.

Der Beteiligte beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 27. November 1984 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Bremen – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 7. Mai 1984 aufzuheben und den Antrag zurückzuweisen.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Die Vorinstanzen haben zu Recht festgestellt, daß die Beschlüsse des Beteiligten vom 21. September 1983 und 26. Oktober 1983 insoweit rechtswidrig waren, als danach mehr als zwei Mitglieder des Beteiligten an der in der Zeit vom 14. bis 18. November 1983 durchgeführten Schulungsveranstaltung teilnehmen sollten.

1. Der Antragsteller war berechtigt, das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren einzuleiten, weil ihn die angegriffenen Beschlüsse des Beteiligten zu einem rechtswidrigen Verhalten gezwungen hätten, wenn er sie widerspruchslos hingenommen hätte. Zwar regelt der Beteiligte als dienststelleninternes Organ die ihm obliegenden Aufgaben auf der Grundlage interner Willensbildung selbständig, ohne den Weisungen oder der Rechtsaufsicht des Antragstellers zu unterliegen. Der Antragsteller ist daher auch nicht befugt, Entscheidungen des Beteiligten, die dessen interne Geschäftsführung und Aufgabenwahrnehmung zum Gegenstand haben und an denen er „mitwirken” muß, indem er die zu ihrer Verwirklichung erforderlichen dienstrechtlichen Maßnahmen trifft, ohne Einschränkung darauf zu prüfen, ob sie verfahrensfehlerfrei zustande gekommen sind und inhaltlich mit den Vorschriften des Personalvertretungsrechts oder anderen in Betracht kommenden Vorschriften vereinbar sind (BVerwGE 69, 222). Er ist aber nicht nur befugt, sondern aus seiner Bindung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) heraus sogar verpflichtet, seine „Mitwirkung” an der Verwirklichung solcher Beschlüsse des Beteiligten zu verweigern, deren Ausführung ihn zu rechtswidrigem Handeln zwingen würde. Da ihm das Personalvertretungsrecht aber auch für diesen Fall weder die Befugnis einräumt, die Beschlüsse des Beteiligten mit aufschiebender Wirkung zu beanstanden, noch ihm erlaubt, einen solchen Beschluß unter Berufung auf seine rechtliche Beurteilung als rechtswidrig unbeachtet zu lassen, kann er sich der „Mitwirkung” an der Verwirklichung derartiger Beschlüsse nur dadurch entziehen, daß er die Rechtswidrigkeit der sich in den Beschlüssen ausdrückenden Geschäftsführung des Beteiligten im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren feststellen läßt (§ 70 Abs. 1 Buchst. c BremPersVG).

Die Antragsbefugnis des Antragstellers ergibt sich aus seiner unmittelbaren Rechtsbetroffenheit. Er hält die angegriffenen Beschlüsse des Beteiligten nicht nur für rechtswidrig, sondern fühlt sich durch sie gezwungen, eine Dienstpflichtverletzung zu begehen, weil sie ihm eine Erstattungsverpflichtung auferlegen, die er nach seiner Auffassung nur unter Verstoß gegen haushaltsrechtliche Bestimmungen erfüllen kann. Damit ist der Antragsteller in seiner eigenen personalvertretungsrechtlichen Stellung als Partner des Beteiligten berührt und im Hinblick auf das zuvor Gesagte insoweit berechtigt, im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren Rechtsschutz zu suchen.

2. Die angefochtene Entscheidung des Beschwerdegerichts beruht auf der Feststellung, Personalvertretungen hätten ihre Tätigkeit so zu gestalten, daß die dadurch entstehenden, von der Dienststelle zu tragenden Kosten die zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel nicht überschreiten. Dem ist im Ergebnis zuzustimmen.

Die Personalvertretungen haben zwar als kollektive Vertretungsorgane der in den staatlichen Verwaltungen und bei den Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts beschäftigten Angehörigen des öffentlichen Dienstes auf der Grundlage interner Willensbildung selbständig und alleinverantwortlich, d.h. ohne den Weisungen oder der Rechtsaufsicht des Dienststellenleiters zu unterliegen, darüber zu bestimmen, wie sie ihre Geschäfte führen und die ihnen obliegenden Aufgaben erfüllen. Das hat im Grundsatz auch dann zu gelten, wenn dadurch Kosten entstehen, die die Dienststelle gemäß § 41 Abs. 1 BremPersVG zu tragen hat. Deswegen darf der Dienststellenleiter die Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen, welche die Personalvertretung durch die Wahrnehmung der ihr obliegenden Aufgaben verursacht hat, nicht ohne weiteres mit der Begründung verweigern, die dafür vorgesehenen Haushaltsmittel seien erschöpft.

Damit ist der Personalrat jedoch nicht von jeder haushaltsrechtlichen Verantwortlichkeit freigestellt. Als zwar dienststellenintern, nicht aber rechtlich verselbständigter Bestandteil der nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebundenen vollziehenden Gewalt (BVerwGE 58, 54) ist er vielmehr verpflichtet, neben allen sonstigen Rechtsvorschriften auch die Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit zu beachten, die ihren Ausdruck unter anderem in dem durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan (§ 1 Satz 1 der Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen vom 25. Mai 1971) finden. Der Haushaltsplan ist nicht nur ein Zahlenwerk ohne rechtliches Gewicht, sondern er bildet mit dem Haushaltsgesetz eine tatsächliche und rechtliche Einheit (BVerfGE 20, 56). Als Teil dieses Gesetzeswerks schafft er die Grundlage der staatlichen Haushalts- und Wirtschaftsführung, indem er die Verwaltung ermächtigt, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, diese Ermächtigung aber zugleich insgesamt und regelmäßig auch hinsichtlich der einzelnen Ausgabenzwecke auf den Betrag der mit ihm zweckgebunden bereitgestellten Mittel begrenzt (§ 2 Satz 2, § 3 Abs. 1 LHO). Der Haushaltsplan ist damit ein Teil der von der vollziehenden Gewalt zu beachtenden Rechtsordnung.

Von der rechtlichen Bindungswirkung, die der Haushaltsplan entfaltet, sind Personalvertretungen nicht deswegen ausgenommen, weil sie selbst nicht über Haushaltsmittel verfügen, sondern die Dienststelle die Kosten ihrer Tätigkeit zu tragen hat (§ 41 Abs. 1 BremPersVG). Diese Regelung ist Ausdruck der Tatsache, daß die Personalvertretung weder rechtlich verselbständigt noch organisatorisch aus der Dienststelle ausgegliedert ist, bei der sie gebildet wird; sie ist lediglich innerhalb der Dienststelle organisatorisch verselbständigt und dienststellenintern mit eigenen Aufgaben und Befugnissen ausgestattet. Demzufolge bildet sie hinsichtlich der Haushalts- und Wirtschaftsführung einen Teil der Dienststelle mit der Folge, daß ihre kostenwirksamen Entscheidungen und Betätigungen im Prinzip denselben haushaltsmäßigen Bindungen unterliegen, welchen die Dienststelle insgesamt unterworfen ist.

Der von der Rechtsbeschwerde befürchteten Gefahr, die Betätigung der Personalvertretung werde damit letztlich einer inhaltlichen Kontrolle seitens der Dienststelle ausgesetzt, ihre Handlungsfreiheit könne entgegen dein eingangs dargestellten Grundsatz „eingeschnürt” werden, indem die Erstattung der ihr in eigenverantwortlicher Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Befugnisse entstehenden Kosten unter Berufung auf die Erschöpfung des Haushalts verweigert werde, läßt sich mit den Mitteln des Haushaltsrechts begegnen. Wie bei allen anderen Einrichtungen der staatlichen Verwaltung und der sonstigen öffentlich-rechtlichen Rechtsträger läßt sich auch bei den Personalvertretungen im voraus im wesentlichen absehen, welche Mittel sie zur Erfüllung ihrer regelmäßigen Aufgaben benötigen. Diesen voraussehbaren finanziellen Bedarf haben sie rechtzeitig vor Aufstellung des Haushaltsplanes bei der Dienststelle geltend zu machen, um diese in den Stand zu setzen, entsprechende Haushaltsanforderungen zu stellen. In Bremen gibt das Recht der Personalvertretung zur Mitwirkung an der Aufstellung des Haushaltsplanes (§ 67 Abs. 1 BremPersVG) ihr überdies die Möglichkeit, sich mit einer eigenen Stellungnahme an der Formulierung der Haushaltsanforderungen zu beteiligen. Allerdings läßt sich nicht ausschließen, daß einer Personalvertretung während des laufenden Haushaltsjahres unvorhersehbare und unvermeidliche Aufwendungen entstehen, die bei der Haushaltsanforderung nicht berücksichtigt werden konnten und die mit den vom Haushalt bereitgestellten Mitteln nicht gedeckt werden können. Auch insoweit unterscheiden sich die Personalvertretungen indes nicht von Einrichtungen der staatlichen Verwaltung. Für diesen Fall besteht die in § 37 Abs. 2 LHO vorgesehene Möglichkeit einer Nachbewilligung von Haushaltsmitteln zum Ausgleich der über- oder außerplanmäßigen Ausgaben (vgl. § 37 BHO). Damit bietet das Haushaltsrecht alle Voraussetzungen dafür, die Dienststelle in den Stand zu setzen, alle unter Beachtung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit erforderlichen Kosten der Arbeit der bei ihr gebildeten Personalvertretung zu erstatten. Dar haushaltsrechtliche Grundsatz, daß Verpflichtungen nicht ohne Deckung im Haushalt eingegangen werden dürfen, gebietet es der Personalvertretung allerdings, einen die Ansätze des Haushaltsplans übersteigenden, unvorhersehbaren und unabweisbaren Mittelbedarf so rechtzeitig anzuzeigen, daß die dafür benötigten zusätzlichen Mittel vor dem Entstehen der Verpflichtung nachbewilligt werden können.

Bei den für die Arbeit der Personalvertretung benötigten Haushaltsmitteln ist sonach zu unterscheiden zwischen solchen, die der Deckung regelmäßiger Aufwendungen dienen, und solchen, die über- oder außerplanmäßig benötigt werden. Hinsichtlich der ersteren ist die Personalvertretung angesichts ihrer eingangs dargestellten rechtlichen Bindungen auf die Ansätze des Haushaltsplans beschränkt, an deren Festlegung sie, wie dargelegt, derart beteiligt ist, daß sie ihre Belange ausreichend wahrnehmen und einer späteren „Einschnürung” ihrer Tätigkeit entgegenwirken kann. Das bedeutet, daß sie entweder den Verbrauch der für ihre Zwecke zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel vom Beginn des Haushaltsjahres an selbst zu kontrollieren und ihre Tätigkeiten auf den jeweiligen Mittelbestand einzurichten hat oder daß sie sich vor kostenwirksamen Entscheidungen bei dem Dienststellenleiter darüber zu unterrichten hat, ob die erforderlichen Haushaltsmittel bereitstehen. Versäumt sie beides, dann gebietet es das partnerschaftliche Zusammenwirken zwischen Personalvertretung und Dienststelle, daß der Dienststellenleiter die Personalvertretung seinerseits benachrichtigt, wenn die für ihre Tätigkeit zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel erschöpft sind oder wenn dies bevorsteht. Des letzteren bedarf es insbesondere dann, wenn die zur Erstattung der durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten verfügbaren Mittel im Haushaltsplan nicht besonders ausgewiesen werden, sondern – wie offenbar im vorliegenden Fall – aus Haushaltstiteln zu leisten sind, die auch für andere Zwecke zur Verfügung stehen (Reisekosten- und Fortbildungsaufwendungen für die gesagte Dienststelle).

Bei den Kosten, die aus Anlaß der Schulung von Mitgliedern des Beteiligten entstanden sind, handelte es sich entgegen der Auffassung der Rechtsbeschwerde nicht um über- oder außerplanmäßige Aufwendungen, hinsichtlich deren eine Nachbewilligung von Haushaltsmitteln in Betracht gekommen wäre, sondern um Kosten der regelmäßigen Tätigkeit des Beteiligten, welche unter Beachtung der dargestellten Bindungen aus dem Haushalt des Jahres 1983 hätten geleistet werden müssen. Das ergibt sich aus folgendem:

Der Beteiligte ist ein Personalrat, welcher einen Personenkreis vertritt, der sich in der Ausbildung befindet und in seiner Zusammensetzung naturgemäß starken, verhältnismäßig kurzfristigen Veränderungen unterliegt. Daher wird sich der Beteiligte – anders als Personalräte, die bei Dienststellen ohne starke Fluktuation der Beschäftigten gebildet sind – nach jeder Neuwahl überwiegend oder insgesamt aus Mitgliedern zusammensetzen, die ihm in der vorangegangenen Amtszeit nicht angehört haben, sondern erstmals in einer Personalvertretung arbeiten. Das macht es regelmäßig erforderlich, zumindest einige seiner neugewählten Mitglieder im Personalvertretungsrecht zu schulen, um ihnen eine sinnvolle Mitarbeit zu ermöglichen und sie in den Stand zu setzen, ihre Kenntnisse an die anderen Mitglieder des Beteiligten weiterzugeben.

Dieses Erfordernis kehrt im Zusammenhang mit Neuwahlen des Beteiligten regelmäßig wieder und ist daher grundsätzlich voraussehbar. Die für die Schulung benötigten Mittel gehören somit zum üblichen Aufwand des Beteiligten, der bei der Haushaltsanforderung für dasjenige Haushaltsjahr zu berücksichtigen ist, in dem die Schulung voraussichtlich durchzuführen ist. Während dieses Haushaltsjahres haben der Antragsteller und der Beteiligte bei der Verwendung der in Betracht kommenden planmäßigen Haushaltsmittel darauf Bedacht zu nehmen, daß die Schulungskosten gedeckt werden können. Unterlassen sie das und fehlt es infolgedessen im laufenden Haushaltsjahr an den zur Erstattung der Schulungskosten erforderlichen Haushaltsmitteln, dann muß der Beteiligte darauf verzichten, während dieses Jahres aus Anlaß der Schulung seiner Mitglieder finanzielle Verpflichtungen einzugehen. Die Nachbewilligung von Haushaltsmitteln zur Deckung dieser Kosten kommt nach dem zuvor Gesagten im Hinblick auf deren Voraussehbarkeit grundsätzlich nicht in Betracht.

3. Hiervon ausgehend hat das Beschwerdegericht folgerichtig zunächst geprüft, ob der Antragsteller im Oktober 1983 über ausreichende Haushaltsmittel verfügte, um die durch die Teilnahme von acht Mitgliedern des Beteiligten an der Schulungsveranstaltung entstehenden Kosten zu erstatten. Nach den dazu getroffenen tatsächlichen Feststellungen, an die das Rechtsbeschwerdegericht gebunden ist, war das nicht der Fall. Die im Haushaltsjahr 1983 für Zwecke der Aus- und der Fortbildung im Bereich des Ausbildungs- und Prüfungsamts für die einstufige Juristenausbildung bereitgestellten gegenseitig deckungsfähigen Haushaltsmittel waren seinerzeit bis auf einen Betrag von 600,– DM verbraucht. Die Kosten der Schulung betrugen jedoch für jeden Teilnehmer 300,– DM, für die vorgesehenen acht Mitglieder des Beteiligten insgesamt also 2.400,– DM. Damit überstiegen sie die bereitstehenden Haushaltsmittel um 1.800,– DM. Diese überplanmäßige Ausgabe hätte nicht durch die Inanspruchnahme von Mitteln anderer Ausgabetitel gedeckt werden können, weil zwischen den Haushaltstiteln, aus denen Ausgaben für die Aus- und die Fortbildung zu leisten waren, und anderen Haushaltstiteln keine gegenseitige oder einseitige Deckungsfähigkeit (§ 20 Abs. 2 LHO) bestand, wie das Beschwerdegericht ebenfalls festgestellt hat. Das Beschwerdegericht hat daraus den zutreffenden Schluß gezogen, daß Haushaltsmittel zur Deckung des überplanmäßigen Anteils der vom Beteiligten verursachten Schulungskosten nicht verfügbar waren.

4. Dem Beschwerdegericht ist auch darin beizupflichten, daß der Antragsteller bei Anlegung der zuvor entwickelten Grundsätze nicht verpflichtet war, im Jahre 1983 Haushaltsmittel nachzubeschaffen, um die durch die Teilnahme von acht Mitgliedern des Beteiligten an der Schulungsveranstaltung entstehenden Kosten decken zu können.

Zu Unrecht meint die Rechtsbeschwerde, dessen habe es bedurft, weil die Dienststelle gesetzlich verpflichtet sei, die Kosten zu tragen, welche durch die Entsendung von Mitgliedern des Beteiligten zu einer objektiv und subjektiv erforderlichen Schulung entstehen; der Entsendungsbeschluß des Beteiligten konkretisiere diese sich unmittelbar aus § 41 Abs. 1 BremPersVG ergebende Verpflichtung nur. Es ist eindeutig und bedarf daher keiner Darlegung, daß diese abstrakte gesetzliche Regelung, nach der die Dienststelle die Kosten der Tätigkeit des Personalrats zu tragen hat, noch keine bestimmbare Leistungs- oder Erstattungsverpflichtung begründet. Dies geschieht erst durch ein kostenwirksames Tätigwerden des Personalrats, dessen er sich aber nach dem zuvor Gesagten zu enthalten hat, wenn die für voraussehbare Aufwendungen bereitgestellten Haushaltsmittel erschöpft sind. Daß der Antragsteller es etwa pflichtwidrig unterlassen hätte, bei seinen Haushaltsanforderungen für das Haushaltsjahr 1983 den „voraussichtlich notwendigen Finanzbedarf” (vgl. § 2 Satz 1 LHO) des Beteiligten einschließlich etwaiger Kosten einer „erforderlichen” Schulung seiner Mitglieder zu berücksichtigen, hat der Beteiligte selbst nicht vorgetragen, so daß auch insoweit, eine Nachbewilligung nicht in Betracht kommt.

Auch die Auffassung der Rechtsbeschwerde, der haushaltsrechtliche Grundsatz der Gesamtdeckung, nach dem alle Einnahmen als Deckungsmittel für alle Ausgaben dienen (§ 8 LHO), schließe es faktisch aus, daß eine Deckung für die vom Beteiligten verursachte überplanmäßige Ausgabe nicht vorhanden gewesen sei, ist unrichtig. Sie beruht auf einem Fehlverständnis dieses Grundsatzes. Er besagt lediglich, daß die Haushaltseinnahmen nur unter den ausdrücklich in der Landeshaushaltsordnung vorgesehenen Voraussetzungen bestimmten Zwecken vorbehalten werden dürfen, im übrigen aber uneingeschränkt zur Deckung aller im Haushalt vorgesehenen Ausgaben zur Verfügung stehen. Das bedeutet nicht, daß der Haushaltsplan eine in sich beliebig ausgleichbare Gesamtrechnung darstellt und damit einer Bilanz gleichzusetzen ist. Sinn und Zweck des Haushaltsplans bestehen im Gegenteil darin, Bedeutung und Verhältnis der einzelnen Staatsaufgaben untereinander durch die in Einzelplänen, Kapiteln und Titeln (§ 13 LHO) differenzierte Zuweisung von Ausgabemitteln bindend zu gewichten und festzulegen. Diese Bindung wird nur ausnahmsweise in den Fällen durchbrochen, in denen der Haushaltsplan selbst bestimmte Ausgaben für gegenseitig oder einseitig deckungsfähig erklärt (§ 20 Abs. 2 LHO), was im vorliegenden Fall – wie dargelegt – nur hinsichtlich der Titel für Ausbildung und Fortbildung geschehen war. Diese Haushaltsgrundsätze stehen der von der Rechtsbeschwerde für zulässig gehaltenen „Kostendeckung aus dem Gesamthaushalt” entgegen.

5. Die haushaltsrechtlichen Bedenken des Antragstellers gegen den Entsendungsbeschluß vom 21. September 1983 und den wiederholenden Beschluß vom 26. Oktober 1983 werden schließlich auch nicht durch die Behauptung des Beteiligten entkräftet, er habe mit dem Veranstalter der Schulung abgesprochen, daß dieser die Schulungskosten erst im Jahre 1984 geltend mache. Denn weder enthalten die Beschlüsse eine entsprechende Einschränkung hinsichtlich des Zeitpunktes der Geltendmachung der Erstattungsansprüche durch die einzelnen Schulungsteilnehmer, noch hat sich der Veranstalter der Schulung an die behauptete Absprache gehalten.

Deswegen kann unerörtert bleiben, ob es rechtlich möglich gewesen wäre, die Erstattungsberechtigten selbst oder den Veranstalter der Schulung als Abtretungsgläubiger verbindlich zu verpflichten, im Jahre 1983 nur denjenigen Teil der Schulungskosten geltend zu machen, der den vorhandenen Haushaltsmitteln entsprach, und die Erfüllung der Restforderung erst im Haushaltsjahr 1984 zu verlangen. Dies auch deswegen, weil der Antragsteller eine derartige Vorausverpflichtung auf den Haushalt 1984 nicht hätte hinnehmen dürfen.

6. Eine von den dargestellten Grundsätzen abweichende Beurteilung des vorliegenden Falles ist nicht deswegen geboten, weil der Beteiligte bei seiner Beschlußfassung am 21. September 1983 mangels Unterrichtung seitens des Antragstellers keine Kenntnis von der Erschöpfung der Haushaltsmittel hatte und weil er, nachdem ihn der Antragsteller auf das Fehlen ausreichender Haushaltsmittel hingewiesen hatte, auf die Richtigkeit seiner Rechtsauffassung vertraut hat, der Entsendung von acht seiner Mitglieder zur Schulung könne das Haushaltsrecht nicht entgegenstehen, weil der Antragsteller gesetzlich verpflichtet sei, die dadurch erwachsenden Schulungskosten in jedem Falle zu erstatten. Zwar hat es der Antragsteller unterlassen, den Beteiligten vor dessen erstem Entsendungsbeschluß über die Höhe der für Zwecke des Beteiligten noch verfügbaren Haushaltsmittel zu unterrichten. Die das Personalvertretungsrecht insgesamt beherrschende Verpflichtung zu partnerschaftlichem Zusammenwirken hätte den Beteiligten aber nach dem Hinweis des Antragstellers auf die Haushaltssituation in dem Beanstandungsschreiben vom 21. Oktober 1983 veranlassen müssen, sich um eine genauere Unterrichtung zu bemühen, bevor er seinen Entsendungsbeschluß wiederholte. Dessen hätte es umso mehr bedurft, als der Beteiligte noch im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren Zweifel daran geäußert hat, daß die Angaben des Antragstellers zur Haushaltslage zutrafen. Jedenfalls war es verfehlt, die unter Hinweis auf eine in anderer Sache ergangene Entscheidung des Beschwerdegerichts geäußerten, mit haushaltsrechtlichen Erwägungen begründeten Bedenken des Antragstellers gegen die Entsendung aller Mitglieder des Beteiligten zur Schulung als „abwegig” zu bezeichnen und unberücksichtigt zu lassen. Dieses Verhalten des Beteiligten zeigt, daß er die Bindung an Gesetz und (Haushalts-)Recht, der er – wie dargelegt – als Organ der als Rechtspraktikanten Beschäftigten unterliegt, nicht erkannt hat, obwohl das Beschwerdegericht seine Rechtsauffassung, der Haushaltsplan könne gesetzlich begründete Ansprüche und Verbindlichkeiten nicht aufheben, in dem vom Antragsteller angeführten Beschluß ausdrücklich und zutreffend auf natürliche Personen beschränkt hatte. Das mag in Unkenntnis des Haushaltsrechts und der von ihm ausgehenden, auch den Beteiligten erfassenden Bindungen geschehen sein. Gleichwohl sind die auf dieser rechtlichen Fehleinschätzung beruhenden Beschlüsse des Beteiligten auch dann rechtswidrig, wenn seinen Mitgliedern diese Unkenntnis nicht zur Last gelegt werden kann.

Die Rechtsbeschwerde ist nach alledem mit dem Ergebnis zurückzuweisen, daß die Beschlüsse des Beteiligten vom 21. September 1983 und 26. Oktober 1983 in dem von den Vorinstanzen festgestellten Umfang rechtswidrig sind.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO und § 18 Abs. 2 KostO.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert

Fundstellen

Haufe-Index 1210605

DVBl. 1987, 420

DVBl. 1987, 423