Rz. 1

Mit dem Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (Art. 72, 105 und 125b) v. 15.11.2019, BGBl I 2019, 1546, wurde einerseits zur grundgesetzlichen Absicherung des Grundsteuer-Reformgesetzes die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer durch eine Änderung des Art. 105 Abs. 2 GG auf den Bund übertragen, ohne dass für deren Ausübung die Voraussetzungen des Art. 72 Abs. 2 GG, die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung, vorliegen müssen.

Anderseits wurde insbesondere auf Druck aus Bayern bzw. der CSU[1] den Ländern für die Grundsteuer (und das dazugehörende Bewertungsrecht) in Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 GG das Recht zu abweichenden landesrechtlichen Regelungen eingeräumt (Regelungskompetenz der Länder für abweichende landesrechtliche Regelungen – sog. Länderöffnungsklausel). Das abweichende Landesrecht darf nach Art. 125b Abs. 3 GG der Erhebung der Grundsteuer frühestens für Zeiträume ab dem 1.1.2025 zugrunde gelegt werden.

Es handelt sich um ein umfassendes Abweichungsrecht ohne abweichungsfesten Kern, das den Ländern eine grundlegend andere Ausgestaltung der Grundsteuer ermöglicht.[2] Gewahrt werden müssen allerdings der Charakter einer Steuer, die i. S. d. § 3 Abs. 1 AO eine Geldleistung ohne – direkte – Gegenleistung darstellt, und der verfassungsrechtlich überlieferte Typus der Grundsteuer, die i. S. v. Art. 105 Abs. 2 und 106 Abs. 6 GG an das Innehaben von Grundbesitz anknüpft und persönliche Verhältnisse außer Betracht lässt (Objektsteuer). Das BVerfG hat in seiner Entscheidung v. 10.4.2018 hinsichtlich des Belastungsgrundes der Grundsteuer keine Aussagen getroffen, insbesondere seine frühere Rechtsprechung, nach der die Grundsteuer die im Grundbesitz fundierte Leistungsfähigkeit erfassen soll[3], nicht aufgegriffen. Dem Gesetzgeber hat das BVerfG einen weiten Spielraum für die Ausgestaltung der Bemessungsgrundlage attestiert. Die vom Landesgesetzgeber gewählte Bemessungsgrundlage und die Ausgestaltung der Bewertungsregeln müssen jedoch geeignet sein, den Belastungsgrund der Steuer zu erfassen und dabei die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht abzubilden.[4] Jedes Land, das die sog. Länderöffnungsklausel in Anspruch nimmt, trägt insoweit ein verfassungsrechtliches Risiko.

Ergänzend ist anzumerken, dass im Bereich der Grundsteuer gemäß Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG im Verhältnis von Bundes- und Landesrecht das jeweils spätere Gesetz vorgeht (sog. Ping-Pong-Gesetzgebung). Sofern das Bundesgesetz auf das Abweichungsgesetz eines Landes zeitlich nachfolgt, geht es diesem daher grundsätzlich vor. Die Reichweite des Anwendungsvorrangs ist unter Verfassungsrechtlern jedoch umstritten.[5] Klärende Entscheidungen des BVerfG sind hierzu noch nicht ergangen. Die Reichweite des Anwendungsvorrangs gegenüber dem Landesrecht ist im Einzelfall durch Auslegung zu bestimmen. Bezweckt der Bundesgesetzgeber keine inhaltlichen Änderungen, wie bei rein redaktionellen Änderungen, und hat er in Bezug auf das abweichende Landesrecht überhaupt keinen Änderungswillen, sprechen mehr Gründe für die Annahme, dass der Anwendungsvorrang des Art. 72 Abs. 3 S. 3 GG nicht ausgelöst wird.

 

Rz. 2

Bereits im Vorwort der Erstkommentierung zum reformierten Grundsteuergesetz mit Bewertungsrecht wurde darauf hingewiesen, dass die Einräumung der umfassenden abweichenden Regelungskompetenz für die Länder einen politischen Kompromiss darstellte, der eingegangen werden musste, um ein Scheitern der Reform und damit einen Wegfall der Grundsteuer als bedeutende Einnahmequelle für die Kommunen zu verhindern.

Insbesondere wegen des finanzverfassungsrechtlichen Streits über die Gesetzgebungskompetenz für die Grundsteuer und der unterschiedlichen politischen Vorstellungen hinsichtlich der Frage, wie eine gerechte Bemessungsgrundlage für Zwecke der Grundsteuer auszugestalten sei, ist aus der Debatte – als Ausgleich zwischen den Positionen – die Idee einer Öffnungsklausel für die Länder hervorgegangen.[6]

Während für die Inanspruchnahme der sog. Länderöffnungsklausel vor allem die Vorzüge des Föderalismus, die Reduzierung des Erfüllungsaufwands sowie die Berücksichtigung von regionalen Besonderheiten angeführt werden, hat der Bundesgesetzgeber bereits in der Begründung zum Entwurf des Grundsteuer-Reformgesetzes auf die nicht unerheblichen problematischen Folgen hingewiesen, die eine Rechtszersplitterung bei der Grundsteuer in bis zu 16 unterschiedliche Landesgesetze hätte.[7] Gegen eine derartige Zersplitterung des Grundsteuer- und Bewertungsrechts sprechen insbesondere folgende Gründe:

  • Sicherstellung einer steuerkraftgerechten Berücksichtigung der Grundsteuer im Länderfinanzausgleich (unterschiedliche Steuergegenstände und Bemessungsgrundlagen für Zwecke der Grundsteuer konterkarieren dieses Ziel)
  • Einbindung der Grundsteuer in das deutsche Steuerrechtssystem

    • Kürzung des Gewinns und der Hinzurechnungen nach § 9 Nr. 1 S. 1 GewStG um einen Prozentsatz des Einheitswerts bzw. künftig des Grundsteuerwerts der zum Betriebsvermö...

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