BVerwG Beschluss vom 19.07.1994 - 6 P 33.92

Entscheidungsstichwort (Thema)

Versetzung. Mitbestimmung des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle bei Wechsel des Geschäftsbereichs zweier oberster Dienstbehörden eines Landes. Einverständniserklärung der aufnehmenden obersten Dienstbehörde

Leitsatz (amtlich)

Soll ein Landesbeamter vom Geschäftsbereich einer obersten Dienstbehörde eines Landes in den einer anderen obersten Landesbehörde versetzt werden, so hat die Stufenvertretung der aufnehmenden obersten Landesbehörde bei der Versetzung mitzubestimmen.

Normenkette

SPersVG § 54 Abs. 1, §§ 73, 80 Abs. 1a) Nr. 3; SBG § 35 Abs. 1-2; SVerf Art. 91 Abs. 2; GOReg § 19 Abs. 1d)

Verfahrensgang

OVG des Saarlandes (Beschluss vom 29.09.1992; Aktenzeichen 5 W 4/91)

VG des Saarlandes (Entscheidung vom 28.10.1991; Aktenzeichen 9. (A) K 6/90)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes – Senat für Personalvertretungssachen – Land – vom 29. September 1992 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Frage, ob bei der Versetzung des Regierungsdirektors K. vom Ministerium des Innern des Saarlandes zur Oberfinanzdirektion Saarbrücken eine Beteiligung des Antragstellers, des Bezirkspersonalrats-Land bei der Oberfinanzdirektion Saarbrücken, erforderlich war.

Im Jahre 1990 wurde die Beihilfebearbeitung für alle Landesbehörden des Saarlandes bei der Oberfinanzdirektion Saarbrücken – Zentrale Besoldungsstelle – ZBS – zentralisiert. Im Zuge dieser Maßnahme wurde Regierungsdirektor K., der bisher im Innenministerium des Saarlandes Leiter des hauptsächlich für Beihilfen zuständigen Referats war, vom Innenministerium an die Oberfinanzdirektion Saarbrücken versetzt, um die dort eingerichtete zentrale Beihilfestelle zu leiten. Der Beteiligte, der Minister der Finanzen des Saarlandes, erteilte sein Einvernehmen gemäß § 35 Saarländisches Beamtengesetz (SBG). Dem Antragsteller gab er den Vorgang zur Kenntnis.

Der Antragsteller vertrat erfolglos den Standpunkt, daß er an der Versetzungsmaßnahme zu beteiligen sei. Er leitete deshalb das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren mit dem Antrag ein, festzustellen, daß der Minister der Finanzen bei der Versetzung des Regierungsdirektors K. vom Ministerium des Innern an die Oberfinanzdirektion Saarbrücken auf die Stelle des Referatsleiters in der Beihilfeabrechnung das Mitbestimmungsrecht dadurch verletzt habe, daß er das Verfahren nach § 73 i.V.m. § 80 Abs. 1 Buchst. a SPersVG nicht eingeleitet, sondern ihm die Maßnahme lediglich „zur Kenntnis” gebracht habe.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Beteiligten mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle im Falle von Versetzungen zu beteiligen, wenn diese einen bestimmenden Einfluß auf die Versetzung ausgeübt habe. Im vorliegenden Fall lasse sich unter Zugrundelegung einer engeren Meinung der bestimmende Einfluß sowohl bejahen wie verneinen. Den bestimmenden Einfluß könne man verneinen, weil wegen der Umorganisation des gesamten Beihilfewesens der Beteiligte keine irgendwie geartete personelle Auswahl habe treffen können. Gehe man hingegen von einer abstrakten Betrachtungsweise aus, wonach entscheidendes Kriterium die Tatsache sei, daß eine Versetzung nicht gegen den Willen der aufnehmenden Dienststelle bzw. deren oberster Dienstbehörde erfolgen dürfe, so sei der entscheidende Einfluß des Beteiligten zu bejahen. Gehe man vom Schutzzweck der Mitbestimmungsvorschrift aus, der auch die Interessen der Beschäftigten der aufnehmenden Dienststelle umfasse, so spreche gleichfalls alles dafür, auch die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle zu beteiligen, soweit sich der Versetzungsvorgang auf der Seite der aufnehmenden Dienststelle überhaupt als „Maßnahme” begreifen lasse. Der Fall unterscheide sich nicht wesentlich von dem Fall der Versetzung mit Dienstherrnwechsel, bei dem die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle mitzubestimmen habe. Nicht zuletzt spreche für diese Annahme auch der Gedanke der Rechtsklarheit und die Entstehungsgeschichte des § 80 Abs. 1 Buchst. a) Nr. 3 SPersVG.

Hiergegen richtet sich die vom Beschwerdegericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten. Er ist im Gegensatz zum Oberverwaltungsgericht der Auffassung, eine Beteiligung des Antragstellers sei nicht geboten gewesen. Vorliegend habe der Ministerrat des Saarlandes beschlossen, die Bearbeitung der Beihilfen bei der Oberfinanzdirektion Saarbrücken zu konzentrieren. Die Versetzung des Regierungsdirektors K. sei in Vollziehung dieses Beschlusses erfolgt. Es sei zwangsläufig gewesen, den Referatsleiter des Innenministeriums des Saarlandes, der hauptsächlich für Beihilfen zuständig gewesen sei, zur neu gegründeten Zentralen Besoldungs- und Versorgungsstelle zu versetzen. Der Beteiligte habe deshalb keinen bestimmenden Einfluß ausüben können. Eine Mitbestimmung der Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle bei einer Versetzung sei nur dann zu bejahen, wenn das Schwergewicht der Maßnahme bei der aufnehmenden Dienststelle liege. Voraussetzung dafür sei ein Zusammenwirken beider Dienststellen. Davon könne hier keine Rede sein.

Der Beteiligte beantragt,

unter Abänderung des Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 29. September 1992 sowie des Beschlusses des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 28. Oktober 1991 den Antrag des Antragstellers vom 28. Februar 1990 zurückzuweisen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß. Entscheidend für die Bejahung der Beteiligung des Antragstellers sei es, daß gemäß § 35 SBG die aufnehmende Dienststelle ihr Einverständnis zur Versetzung erteilen müsse. Dadurch werde ihr ein bestimmender Einfluß eingeräumt. Die Geschäftsordnung der Landesregierung ändere daran nichts und könne dies auch nicht. Anderenfalls stehe es im Belieben der Landesregierung, durch interne Organisationsmaßnahmen eine Beteiligung der zuständigen Personalvertretung zu verhindern. Das sei durch das Gesetz nicht gedeckt.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet. Für die vom Antragsteller begehrte Feststellung, daß der Minister der Finanzen bei der Versetzung des Regierungsdirektors K. vom Ministerium des Innern an die Oberfinanzdirektion in Saarbrücken sein Mitbestimmungsrecht dadurch verletzt habe, daß er das Mitbestimmungsverfahren nach § 73 i.V.m. § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 3 SPersVG nicht eingeleitet, sondern die Maßnahme lediglich „zur Kenntnis” gebracht habe, besteht weiterhin ein Rechtsschutzinteresse.

Zwar ist die beanstandete Maßnahme vollzogen worden, weil Regierungsdirektor K. durch Verfügung vom 10. April 1990 mit Wirkung vom 15. April 1990 zur Oberfinanzdirektion versetzt worden ist. Die Versetzung kann aber wieder rückgängig gemacht werden, wenn sich herausstellt, daß wegen der unterlassenen Beteiligung des Antragstellers dessen Mitbestimmungsrechte verletzt worden sind. Wird in einem solchen Fall später die Verletzung oder das Fortbestehen eines Mitbestimmungsrechts rechtskräftig festgestellt, so hat der Dienststellenleiter entweder die mitbestimmungspflichtige Maßnahme, wenn sie von ihm ohne das gebotene Beteiligungsverfahren getroffen worden ist, wieder rückgängig zu machen oder das nachzuholende Mitbestimmungsverfahren unverzüglich einzuleiten. Dies kann die betroffene Personalvertretung gegebenenfalls wiederum in einem personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren durchsetzen (Beschlüsse vom 20. Januar 1993 – BVerwG 6 P 18.90 – Buchholz 251.0 § 79 BaWüPersVG Nr. 14 und vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 27.92 –).

Die Rechtsbeschwerde ist aber nicht begründet.

Im Ergebnis zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht die Mitbestimmungspflichtigkeit der Versetzung des Regierungsdirektors K. und die notwendige Beteiligung des Antragstellers bejaht.

Zu Recht hat das Oberverwaltungsgericht den Antragsteller als die zuständige Personalvertretung angesehen. Sie war gemäß § 54 Abs. 1 SPersVG als Stufenvertretung anstelle des örtlichen Personalrats zu beteiligen, weil die aufnehmende Dienststelle, die Oberfinanzdirektion, nicht zur Entscheidung über die Aufnahme des Regierungsdirektors K. befugt war. Gemäß § 35 Abs. 1 SBG hatte die oberste Dienstbehörde, der saarländische Minister der Finanzen, und nicht die Oberfinanzdirektion das Einvernehmen zur Versetzung des K. zu erteilen, weil die Versetzung ohne Dienstherrnwechsel in den Geschäftsbereich eines anderen Landesministeriums erfolgte. Der Minister der Finanzen hat sein Einverständnis auch mit Schreiben vom 19. Dezember 1989 erteilt.

Dem Oberverwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, daß der Beteiligte zu Unrecht das Mitbestimmungsverfahren gegenüber dem Antragsteller gemäß § 73 SPersVG nicht eingeleitet hat. Dazu war er aber verpflichtet, weil der Antragsteller an der Versetzung des Regierungsdirektors K. gemäß §§ 80 Abs. 1 Buchst. a) Nr. 3, 54 Abs. 1 SPersVG mitzubestimmen hatte. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der Senat hat in seinem Beschluß vom 6. November 1987 (BVerwG 6 P 2.85 – BVerwGE 78, 257) ausgeführt, daß bei der Versetzung eines Beamten zu einer Dienststelle eines anderen Dienstherrn nicht nur der Personalrat der abgebenden, sondern auch der der aufnehmenden Dienststelle mitzubestimmen hat. Der Senat hat als entscheidendes Kriterium für die Notwendigkeit der Beteiligung der Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle die Tatsache angesehen, daß gemäß § 123 Abs. 2 BRRG der neue Dienstherr zu der Versetzung sein Einverständnis zu erklären hat. Die Einverständniserklärung des aufnehmenden Dienstherrn ist nicht nur eine Ermächtigung an den abgebenden Dienstherrn, die Versetzung vorzunehmen, sondern zugleich auch ein materielles Wirksamkeitserfordernis der Versetzung selbst. Gegen den Willen des aufnehmenden Dienstherrn kann die Versetzung nicht erfolgen. Die Entscheidung über die Erteilung des Einverständnisses liegt im pflichtgemäßen Ermessen der aufnehmenden Dienststelle. Sie ist grundsätzlich nicht verpflichtet, ihr Einverständnis zur Übernahme des Beamten zu erteilen (Beschluß vom 6. November 1987 a.a.O., S. 261).

Diese Grundsätze für die notwendige Beteiligung des Personalrats der aufnehmenden Dienststelle gelten nicht nur, wenn die Versetzung zu einer Dienststelle eines anderen Dienstherrn erfolgt. Sie müssen in gleicher Weise dann zur Anwendung kommen, wenn – wie es in § 35 Abs. 1 SBG zwingend vorgeschrieben ist – auch ohne Dienstherrnwechsel das Einverständnis der obersten Dienstbehörde, in deren Geschäftsbereich der Beamte versetzt wird, erforderlich ist. Hinsichtlich Inhalt und Rechtsfolge dieser Erklärung bestehen keine grundsätzlichen rechtlichen und tatsächlichen Unterschiede zu einer Versetzung mit Dienstherrnwechsel. Nach dem Saarländischen Beamtengesetz hat zwar bei einem Dienstherrnwechsel der aufnehmende Dienstherr das Einverständnis schriftlich zu erklären (§ 35 Abs. 2 SBG), während dies bei einer Versetzung innerhalb desselben Dienstherrn nicht erforderlich ist (§ 35 Abs. 1 SBG). Dieser Unterschied in der Form der Erteilung des Einverständnisses allein rechtfertigt jedoch nicht eine verschiedenartige personalvertretungsrechtliche Behandlung beider Versetzungsarten. Der Verzicht auf die Schriftform bei der Erklärung des Einverständnisses nach § 35 Abs. 1 SBG dürfte dadurch zu erklären sein, daß beide oberste Dienstbehörden demselben Landesdienstherrn angehören, so daß die Zustimmung nicht, wie beim Dienstherrnwechsel, förmlich erklärt werden muß. Vom Inhalt und von dem mit der Einverständniserklärung verfolgten Zweck her unterscheiden sich die Erklärungen aber nicht. Auch die Einverständniserklärung nach § 35 Abs. 1 SBG ist materielles Wirksamkeitserfordernis für die Versetzung. Ohne sie kann der Wechsel in den Geschäftsbereich des anderen Ministers nicht erfolgen. Wie beim Wechsel des Dienstherrn liegt die Entscheidung über die Erteilung des Einvernehmens allein im pflichtgemäßen Ermessen der aufnehmenden obersten Dienstbehörde. Auch sie ist grundsätzlich nicht verpflichtet, ihre Zustimmung zu der Versetzung zu erteilen. In beiden Fällen wird mit dem Erfordernis der Einverständniserklärung der Tatsache Rechnung getragen, daß die Versetzung in einen Geschäftsbereich erfolgt, dem ein anderer Verantwortungsträger mit eigenen selbständigen Personalbefugnissen vorsteht, ohne dessen Zustimmung in seinem Bereich keine Personalmaßnahme getroffen werden kann. Im Falle der Versetzung zu einem anderen Dienstherrn ergibt sich die personelle Verantwortlichkeit aus der Dienstherrnqualität, beim Wechsel des Geschäftsbereichs nach § 35 Abs. 1 SBG folgt dies aus dem gemäß Art. 91 Abs. 2 SVerf dem jeweiligen Landesminister eingeräumten Recht, seinen Geschäftsbereich im Rahmen der von dem Ministerpräsidenten bestimmten Richtlinien selbständig zu leiten.

Das Saarländische Personalvertretungsgesetz hat, wie die anderen Personalvertretungsgesetze, aufbauend auf dem Partnerschaftsprinzip zwischen Dienststelle und Personalvertretung gemäß § 73 Abs. 1 SPersVG derjenigen Personalvertretung ein Mitbestimmungsrecht eingeräumt, deren Dienststelle eine mitbestimmungspflichtige Maßnahme beabsichtigt. Da im Falle der Versetzung des Regierungsdirektors K. zwei verschiedene Dienststellen zwei rechtlich selbständige Personalentscheidungen getroffen haben, die unmittelbare Auswirkungen auf die abgebende wie die aufnehmende Dienststelle hatten, gebot es dieses Partnerschaftsprinzip, daß der Antragsteller als die für die aufnehmende Oberfinanzdirektion zuständige Stufenvertretung an der Einverständniserklärung des saarländischen Finanzministers gemäß § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 3 SPersVG zu beteiligen war. Die Einverständniserklärung war auch keine bloße Formalie. Mit dieser Zustimmung traf der Minister der Finanzen eine Entscheidung mit erheblichen personalwirtschaftlichen Auswirkungen im Bereich der Oberfinanzdirektion; denn damit wurde die nicht unbedeutende Stelle des Leiters der zentralen Beihilfestelle „von außen” besetzt, obwohl es möglicherweise innerhalb der Dienststelle zahlreiche Interessenten für diesen Dienstposten gab. In dieser Hinsicht unterschied sich die Versetzung des Regierungsdirektors K. nicht wesentlich von einer mitbestimmungspflichtigen Einstellung, bei der die Dienststelle gleichfalls eine selbständige Personalentscheidung trifft und die Personalvertretung die Interessen der bereits vorhandenen Beschäftigten geltend macht (in diesem Sinne auch Beschluß vom 18. Mai 1994 – BVerwG 6 P 6.92 – und vom 16. September 1994 – BVerwG 6 P 32.92 –).

Für die notwendige Beteiligung des Antragstellers auf der Seite der aufnehmenden Dienststelle spricht auch die Entstehungsgeschichte des § 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 3 SPersVG, worauf das Oberverwaltungsgericht zutreffend hingewiesen hat. Anhand der Niederschrift der Sitzung des Innenausschusses des saarländischen Landtags vom 20. März 1973 (IV – 6/54 – S. 5) hat es schlüssig ausgeführt, eine klarstellende Regelung des Inhalts, daß die Personalvertretung der aufnehmenden Dienststelle mitzubestimmen habe, sei offenbar deshalb unterblieben, weil man unter Hinweis auf den Wechsel von der Zuständigkeit eines Personalrats zu der eines anderen und zusätzlich in Fehlinterpretation der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts fälschlicherweise angenommen habe, daß der Personalrat der aufnehmenden Dienststelle ohnehin zu beteiligen sei.

Der Einwand des Beteiligten, diese Deutung sei Spekulation und könne nicht erklären, warum der Landesgesetzgeber nicht zwischenzeitlich die Rechtslage durch eine eindeutige Regelung klargestellt habe, widerspricht dieser Bewertung nicht. Das spätere Schweigen des Landesgesetzgebers kann auch in dem Sinne verstanden werden, daß er keinen Klarstellungsbedarf sah oder daß er die weitere Konkretisierung der Zuständigkeitsfragen einer Fortentwicklung des Rechts durch Gesetzesinterpretation überlassen wollte.

Die Pflicht zur Beteiligung des Antragstellers an der Versetzung des Regierungsdirektors K. ist auch nicht dadurch entfallen, daß durch den Beschluß des saarländischen Ministerrates vom 23. Mai 1989 die Konzentration der Bearbeitung der Beihilfen bei der Oberfinanzdirektion beschlossen worden ist, und daß deshalb, wie der Beteiligte geltend macht, die Oberfinanzdirektion keinen bestimmenden Einfluß auf die Versetzung habe ausüben können. Auf einen solchen „bestimmenden Einfluß” des Leiters der aufnehmenden Dienststelle kommt es nach der neueren Rechtsprechung des Senats nicht mehr an (vgl. Beschluß vom 16. September 1994 – BVerwG 6 P 32.92 –).

Abgesehen davon ergibt sich diese Rechtsfolge nicht aus der Geschäftsordnung der Regierung (GOReg), auf die sich der Beteiligte beruft. Sie würde auch im Widerspruch zu der Regelung des § 35 Abs. 1 SBG stehen.

Der Ministerrat hat auch nach dem Vortrag des Beteiligten lediglich die Konzentration der Beihilfebearbeitung bei der Oberfinanzdirektion beschlossen. Einen Beschluß hinsichtlich der Versetzung des K. hat er nach den vorliegenden Unterlagen nicht gefaßt. Einen solchen Beschluß konnte der Ministerrat auch nicht treffen, da er nach § 19 Abs. 1 Buchst. d GOReg nur für Versetzungen in den Landesbereich zuständig war. K. wurde aber nicht in den Landesbereich versetzt, sondern die Versetzung erfolgte innerhalb des Landesbereichs in den Geschäftsbereich eines anderen Ministers. Durch einen solchen Beschluß hätte außerdem die gemäß § 35 Abs. 1 SBG zwingend vorgeschriebene Einverständniserklärung des Ministers der Finanzen nicht ersetzt werden können.

Mit dem Ministerratsbeschluß, der die Bearbeitung der Beihilfesachen auf eine Dienststelle konzentrierte, war auch nicht zwangsläufig die Versetzung aller Beamten verbunden, die bisher Beihilfesachen bearbeitet haben. Selbst der Beteiligte hat nicht vorgetragen, daß damit der personalwirtschaftliche Ermessensspielraum der abgebenden Landesressorts und des aufnehmenden Landesfinanzministeriums eingeschränkt worden ist. Es lag zwar nahe, zum Vollzug des Ministerratsbeschlusses die Beschäftigten aus den verschiedenen Behörden, die bisher mit der Bearbeitung von Beihilfeangelegenheiten betraut waren, auch künftig in der Zentralstelle dafür einzusetzen. Hierbei bot sich möglicherweise an, den Leiter des Beihilfereferats im Innenministerium zur neuen zentralen Beihilfestelle zu versetzen. Zwangsläufig, wie der Beteiligte meint, war dies jedoch nicht mit dem Ministerratsbeschluß verbunden. Nach der dargestellten Rechtslage aufgrund des Art. 91 Abs. 2 SVerf und der Geschäftsordnung der Landesregierung konnten nach dem Ministerratsbeschluß auch andere Beschäftigte dafür verwendet werden. Dies wird auch dadurch bestätigt, daß eine Versetzung aller bisher im Beihilfewesen Beschäftigten zur Oberfinanzdirektion nicht erfolgt ist. Der Minister des Innern hat in der Versetzungsverfügung für den Regierungsdirektor K. vom 3. Januar 1990 selbst darauf hingewiesen, daß (nur) „mehr als die Hälfte” des Beihilfereferates des K. vom Ministerium des Innern zur Oberfinanzdirektion versetzt worden sind.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen. Durch den Ministerratsbeschluß bezüglich der Konzentration der Bearbeitung der Beihilfesachen bei der Oberfinanzdirektion ist weder die gemäß § 35 Abs. 1 SBG dem saarländischen Finanzminister eingeräumte Befugnis, die Versetzung des Regierungsdirektors K. nur mit seinem Einverständnis zu akzeptieren, eingeschränkt worden, noch ist damit die Pflicht des Beteiligten, den Antragsteller gemäß §§ 80 Abs. 1 Buchst. a Nr. 3, 54 Abs. 1, 52 Abs. 3 Satz 1 SPersVG zu beteiligen, entfallen.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Dokument-Index HI1214142