Die Personalvertretungsgesetze schreiben die Bildung von Personalvertretungen für alle Dienststellen, in denen in der Regel mindestens fünf Wahlberechtigte beschäftigt sind, zwingend vor (vgl. im einzelnen § 12 BPersVG). In der Praxis hängt jedoch die Bildung von Personalräten auch von der Bereitschaft der Beschäftigten ab, sich entsprechend der vom Gesetz eingeräumten Möglichkeiten zu konstituieren, insbesondere von der Bereitschaft, den Wahlvorstand zu bilden bzw. sich als Kandidaten zur Wahl zu stellen. Die Größe des Personalrats einer Dienststelle richtet sich nach der Zahl ihrer wahlberechtigten Beschäftigten; für seine Zusammensetzung aus Beamten, Angestellten und Arbeitern ist maßgebend, in welcher Stärke diese Beschäftigtengruppen in der Dienststelle vertreten sind (§§ 16 bis 18 BPersVG).

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