Die Dienstvereinbarung ist eine einvernehmlich zwischen Dienststelle und Personalrat getroffene Abmachung zur Regelung innerdienstlicher, die Arbeitsbedingungen der Bediensteten betreffende Angelegenheiten. Nach überwiegender Meinung handelt es sich um einen öffentlich-rechtlichen Vertrag.
Das Bundesverwaltungsgericht misst dem Regelungsinstrument der Dienstvereinbarung dieselbe Funktion bei wie der Betriebsvereinbarung im BetrVG. Durch sie werden die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten normativ gestaltet.[1] Durch den Abschluss von Dienstvereinbarungen wird damit dienststelleninternes Recht gesetzt, und zwar für die Dienststelle und die Beschäftigten mit unmittelbarer Wirkung. Anders gesagt, ist die Dienstvereinbarung Gesetz der Dienststelle. Folglich gilt sie für alle derzeit und auch später in der Dienststelle eingesetzten Beschäftigten.
Was den zulässigen Inhalt von Dienstvereinbarungen anbetrifft, ist zu unterscheiden:
2.1 Zulässiger Inhalt nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz und Landespersonalvertretungsgesetze mit Erlaubnisvorbehalt
Das Bundespersonalvertretungsgesetz und einige Landespersonalvertretungsgesetze insbesondere süddeutscher Länder(z. B. Art. 73 Abs. 1 Bayerisches Personalvertretungsgesetz) erlauben Dienstvereinbarungen nur zur Regelung von im Gesetz ausdrücklich aufgeführten mitbestimmungs- und teilweise auch mitwirkungspflichtigen Angelegenheiten. Nicht der Beteiligungspflicht unterliegende Sachverhalte können in diesen Vertretungsgesetzen daher nicht durch Dienstvereinbarung geregelt werden; das Gleiche gilt für zwar mitbestimmungspflichtige Sachverhalte, für die das Gesetz jedoch nicht die Möglichkeit der Regelung durch Dienstvereinbarung vorsieht. Treffen Dienststelle und Personalrat in solchen Angelegenheiten dennoch eine "freiwillige Dienstvereinbarung", so ist diese Abmachung unwirksam (siehe dazu Punkt 4).
Nach § 63 BPersVG sind Dienstvereinbarungen nur in den Angelegenheiten des § 78 Abs. 1 Nr. 12 bis 15, des § 79 Abs. 1 Nr. 4 und 5 sowie des § 80 Abs. 1 BPersVG zulässig. Es ist also beispielsweise nicht möglich, in einer Dienstvereinbarung die Anzeige und Untersagung von Nebentätigkeiten (§ 78 Abs. 1 Nr. 10BPersVG) zu regeln, Bestimmungen zur Dienstbefreiung und Freistellung von Personalratsmitgliedern (§ 52 BPersVG) zu treffen oder Abmachungen zur Beschäftigungssicherung (z. B. ein Verzicht auf betriebsbedingte Kündigungen) zu beschließen.
2.2 Zulässiger Inhalt nach dem Personalvertretungsrecht von Ländern ohne Erlaubnisvorbehalt
Zahlreiche Bundesländer haben in ihren Personalvertretungsgesetzen Regelungen zu Dienstvereinbarungen ohne abschließenden Erlaubnisvorbehalt. Diese Länder haben dem Modell einer beschränkten Regelungsautonomie – wie z. B. im Bundesrecht – eine Absage erteilt. Vielmehr enthalten diese Personalvertretungsgesetze Generalklauseln, welche Dienststelle und Personalrat zum Abschluss von Dienstvereinbarungen ermächtigen. So lautet z. B. § 70 Abs. 1 Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen: "Dienstvereinbarungen sind zulässig, soweit nicht gesetzliche oder tarifliche Regelungen entgegenstehen."
Enthält das einschlägige Landespersonalvertretungsgesetz eine solche generelle Ermächtigungsgrundlage, so können Dienststelle und Personalrat im Rahmen ihrer Zuständigkeit grundsätzlich in allen die Arbeitsbedingungen der Bediensteten betreffenden Angelegenheiten Dienstvereinbarungen treffen, soweit nicht Gesetze oder Tarifverträge entgegenstehen.
Jedoch ist auch in Ländern mit so weitreichender Ermächtigungsgrundlage zu beachten, dass Dienstvereinbarungen stets akzessorisch zu den durch den Landesgesetzgeber dem Personalrat übertragenen Aufgaben sein müssen. Dienstvereinbarungen mit von den gesetzlichen Beteiligungsrechten des Personalrats unabhängigen Inhalten sind damit unzulässig.[1] Andernfalls könnte im Wege von Dienstvereinbarungen das jeweilige Personalvertretungsgesetz sozusagen beliebig erweitert oder auch beschränkt werden. Zum Ausdruck kommt dieses Gebot, Dienstvereinbarungen stets innerhalb des jeweiligen Personalvertretungsgesetzes zu schließen, z. B. in § 4 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen. Im Ergebnis ist damit auch in den Ländern mit grundsätzlich weiter Regelungsautonomie indirekt ein stets zu beachtender Erlaubnisvorbehalt zum Abschluss von Dienstvereinbarungen gegeben.
Grenzen für den Abschluss von Dienstvereinbarungen ergeben sich zudem aus Überlegungen zur Sicherung der verfassungsrechtlich geschützten Tarifautonomie. Regelungen zu abschließend durch geltende Tarifnormen erfassten Inhalten sowie alle Regelungen, die Arbeitsentgelte oder sonstige Arbeitsbedingungen betreffen, die ihrerseits im Tarifvertrag selbst oder üblicherweise durch einen solchen geregelt werden können, dürfen nicht Gegenstand von Dienstvereinbarungen sein.
Prüfen Sie zunächst, ob das für Ihre Dienststelle/Ihren Betrieb geltende Personalvertretungsgesetz eine generelle Ermächtigung zum Erlass von Dienstvereinbarungen enthält oder aber deren Zulässigkeit lediglich auf bestimmte, im Gesetz aufgeführte Angelegenheiten beschränkt.
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