BVerwG Beschluss vom 26.04.2000 - 6 P 2.00

Tenor

Auf den Antrag zu 2. wird festgestellt, daß das gegenüber dem Beteiligten zu 3 ausgesprochene unbeschränkte Zugangs- und Betätigungsverbot betreffend die Dienststelle … Rechte des Antragstellers aus § 47 Abs. 1 BPersVG sowie des Beteiligten zu 2 aus § 8 BPersVG verletzt hat.

Der Antrag zu 1. wird abgelehnt.

Der Gegenstandswert wird auf 8 000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Der Beteiligte zu 3 ist seit dem Juni 1994 als Hausmeister bei der Außenstelle … des Bundesnachrichtendienstes beschäftigt. Im Januar 1999 nahm er eine persönliche Beziehung zu der aus dem heutigen Rußland stammenden Frau H. auf. Frau H. reiste erstmals im Juni 1998 in die Bundesrepublik Deutschland ein. Im Oktober 1998 und Juli 1999 unternahm sie jeweils erneut Reisen nach Rußland. Sie besitzt inzwischen die deutsche und weiterhin die russische Staatsangehörigkeit. Aus der Verbindung stammt ein im Januar 2000 geborenes Kind. Mitte Januar 2000 hat der Beteiligte zu 3 gegenüber seiner dienstvorgesetzten Stelle angegeben, daß die Beziehung zu Frau H. konstant sei, eine Heirat zwar nicht als eilig angesehen werde, man das Kind aber gemeinsam erziehen wolle.

Der Geheimschutzbeauftragte des Bundesnachrichtendienstes teilte dem Beteiligten zu 3 mit Bescheid vom 19. Januar 2000 mit, der ihm 1994 erteilte Sicherheitsbescheid werde entzogen. Es werde ihm keine Zulassung zum Zugang zu Verschlußsachen erteilt. Als Begründung wurde auf die Beziehung zu Frau H. verwiesen. Dadurch habe er gegen ihm bekannte Dienstvorschriften verstoßen, wonach allen Beschäftigten aus Gründen des vorbeugenden Sicherheitsschutzes die Aufnahme privater Beziehungen zu Personen untersagt sei, die die Staatsangehörigkeit eines Staates mit besonderen Sicherheitsrisiken (SmbS) besäßen. Frau H. könne in das gesetzlich vorgesehene Sicherheitsüberprüfungsverfahren nicht einbezogen werden, weil sie sich erst seit Juni 1998 in der Bundesrepublik Deutschland aufhalte. Der Entzug des Sicherheitsbescheids führe dazu, daß er den Sicherheitsbereich des Bundesnachrichtendienstes, d.h. Zentrale und Außenstellen, nicht mehr betreten dürfe.

Der Präsident des Bundesnachrichtendienstes bat den VS-Ausschuß des Personalrates der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes mit Schreiben vom 24. Januar 2000 um Mitwirkung an der außerordentlichen Kündigung des Beteiligten zu 3 gemäß § 47 Abs. 1 BPersVG.

Mit Schreiben vom 26. Januar 2000 untersagte er dem Beteiligten zu 3 mit sofortiger Wirkung die Ausübung jedweder Tätigkeit im Bundesnachrichtendienst sowie den Zugang zur Dienststelle. Außerdem kündigte er an, daß das Kündigungsverfahren mit der Beteiligung des Personalrates der Zentrale/VS-Ausschuß eingeleitet worden sei.

Der Personalrat der Zentrale/VS-Ausschuß teilte dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes mit Schreiben vom 27. Januar 2000 seinen Beschluß mit, die „Zustimmung” gegen die außerordentliche Kündigung des Arbeitsverhältnisses des Beteiligten zu 3 zu verweigern. Der Kündigungsgrund wurde nicht für ausreichend erachtet. Die Maßnahme sei auch angesichts des besonderen Kündigungsschutzes von Personalratsmitgliedern unverhältnismäßig.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2000 an den Personalrat der Außenstelle … bat der Präsident wegen der außerordentlichen Kündigung des Beteiligten zu 3 „rein vorsorglich um Ihre Mitwirkung gemäß § 47 Abs. 1 BPersVG”.

Unter dem 3. Februar 2000 teilte der Personalrat der Außenstelle … dem Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes mit, der außerordentlichen Kündigung des Beteiligten zu 3 werde nicht zugestimmt. Es sei nicht nachvollziehbar, warum eine Sicherheitsüberprüfung der Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 nicht unternommen würde.

Der Präsident des Bundesnachrichtendienstes wies demgegenüber mit Schreiben vom 7. Februar 2000 an den Personalrat der Außenstelle … darauf hin, auf die Kündigung des Beteiligten zu 3 könne nicht verzichtet werden. Wegen eines zu kurzzeitigen Aufenthaltes der Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 könne die Sicherheitsüberprüfung nicht den gesetzlichen Anforderungen entsprechend durchgeführt werden. Der Geheimschutzbeauftragte lehne konsequenterweise jede weitere Beschäftigung des Beteiligten zu 3 im Bereich des Bundesnachrichtendienstes ab. Im übrigen bestünden aus Sicht des Bundesnachrichtendienstes erhebliche Zweifel an der Mitwirkungszuständigkeit des örtlichen Personalrates. Die Sondervorschrift des § 86 Nr. 9 BPersVG gehe den in § 47 BPersVG enthaltenen Regelungen mit dem Ergebnis vor, daß an die Stelle der Zustimmung des Personalrates lediglich seine Mitwirkung trete. Außerdem träte nach § 86 Nr. 10 BPersVG an die Stelle des örtlichen Personalrates als Beteiligungsgremium der VS-Ausschuß des Personalrates der Zentrale.

Der Personalrat der Zentrale/VS-Ausschuß hielt an seiner Ansicht fest und wandte sich mit Schreiben vom 3. Februar 2000 an das Bundeskanzleramt zur Entscheidung über die außerordentliche Kündigung gemäß § 72 Abs. 4 i.V.m. § 86 Nr. 8 BPersVG.

Im vorliegenden Beschlußverfahren verfolgen die Personalvertretungen ihren Rechtsstandpunkt weiter. Als Antragsteller ist zunächst der „Personalrat der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes” aufgetreten. Nach entsprechenden Hinweisen durch das Gericht ist an seine Stelle der „VS-Ausschuß des Personalrates der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes” getreten. Er ist der Auffassung, entsprechend der Regelung in § 47 Abs. 1 BPersVG sei eine Zustimmung des Personalrates zur außerordentlichen Kündigung zwingend erforderlich und könne nicht durch ein Mitwirkungsverfahren ersetzt werden. Mit dem Antrag zu 1. werde die Feststellung des Gerichts zur Verletzung der Rechte des Antragstellers aus § 47 Abs. 1 BPersVG erbeten. Der Antrag zu 2. folge daraus, daß das unbeschränkte Betretensverbot ein rechtliches Minus gegenüber der unanfechtbaren außerordentlichen Kündigung sei. Durch die außerordentliche Kündigung eines Mitglieds der Personalvertretung werde die Rechtsstellung des Antragstellers insgesamt berührt.

Der Antragsteller beantragt,

1. festzustellen, daß die beabsichtigte außerordentliche Kündigung eines Mitglieds einer Personalvertretung beim Bundesnachrichtendienst der vorhergehenden Zustimmung nach §§ 47, 86 Nr. 10, § 93 BPersVG bedarf,
2. festzustellen, daß das gegenüber dem Beteiligten zu 3 ausgesprochene unbeschränkte Zugangs- und Betätigungsverbot betreffend die Dienststelle … Rechte des Antragstellers aus § 47 Abs. 1 BPersVG sowie des Beteiligten zu 2 aus § 8 PBersVG verletzt hat.

Der Beteiligte zu 1 beantragt,

die Anträge abzulehnen.

Den Antrag zu 1. hält er mangels Zustimmungserfordernis und im übrigen jedenfalls deshalb für unbegründet, weil es dem Antragsteller an der Aktivlegitimation fehle. Hinsichtlich des Antrags zu 2. sieht er Gründe für die Unzulässigkeit. Jedenfalls sei der Antrag aber unbegründet, denn es fehle dem Antragsteller an der Zuständigkeit für die Mitwirkung an der Kündigung. Die Rechtsstellung des Antragstellers sei auch deshalb nicht beeinträchtigt, weil der Beteiligte zu 3 nicht Personalratsmitglied bei ihm, sondern bei dem Beteiligten zu 2 sei. Das Zugangsverbot sei nach Entzug des Sicherheitsbescheids aus gesetzlichen Gründen (§ 1 Abs. 1 SÜG) zwingend gewesen.

Die Beteiligten zu 2 und 3 schließen sich den Ausführungen des Antragstellers an.

Das Bundeskanzleramt als Beteiligter zu 4 hat dem Beteiligten zu 1 während des vorliegenden Verfahrens mitgeteilt, es werde vorerst keine die Zustimmung des Personalrates ersetzende Zustimmung erteilt. Es bestünden erhebliche Zweifel an den Voraussetzungen für eine außerordentliche Kündigung des Beteiligten zu 3; die Auffassung, daß die Sicherheitsüberprüfung des Beteiligten zu 3 durch die Lebenspartnerschaft mit Frau H. undurchführbar sei, werde nicht geteilt. Das vorläufige Betretensverbot halte er in der Sache für gerechtfertigt. Eine Suspendierung nach § 86 Nr. 11 Satz 1 BPersVG liege darin aber nicht.

Entscheidungsgründe

II.

1. Das mit dem Antrag zu 1. verfolgte Begehren der Feststellung, daß die beabsichtigte außerordentliche Kündigung eines Mitglieds einer Personalvertretung beim Bundesnachrichtendienst der vorhergehenden Zustimmung nach §§ 47, 86 Nr. 10, § 93 BPersVG bedarf, ist zulässig (a), aber unbegründet (b).

a) Der Antragsteller hat für sein Begehren sowohl ein Rechtsschutzbedürfnis (aa), als auch ein allgemeines Rechtsschutzinteresse (bb).

aa) Im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren antragsberechtigt ist derjenige, der durch die begehrte Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen ist (Beschlüsse vom 16. September 1977 – BVerwG 7 P 10.75 – Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 4 S. 18; vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 10.78 – a.a.O. Nr. 7 S. 47; vom 29. April 1981 – BVerwG 6 P 37.79 – a.a.O. § 47 BPersVG Nr. 3 S. 2; vom 29. April 1981 – BVerwG 6 P 34.79 – a.a.O. Nr. 4 S. 6; vom 10. Juni 1998 – BVerwG 6 P 7.97 – BVerwGE 107, 45).

Dies ist vorliegend der Fall; denn der antragstellende VS-Ausschuß macht geltend, in seinem Zustimmungsrecht aus § 47 Abs. 1 BPersVG verletzt zu sein.

bb) Für den Antrag besteht das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis in Gestalt eines Feststellungsinteresses, obwohl nach den letzten dem Gericht bekannten Informationen der Chef des Bundeskanzleramts noch keine endgültige Entscheidung nach § 86 Nr. 8 BPersVG getroffen hat, das Beteiligungsverfahren noch nicht abgeschlossen ist und deshalb die Rechte des Antragstellers als zuständiges Personalvertretungsgremium noch nicht verletzt sind. Auf die Letztentscheidung des Chefs des Bundeskanzleramts kommt es nämlich nur an, wenn die personalvertretungsrechtliche Beteiligungsform lediglich als Mitwirkung zu qualifizieren ist. Der Antragsteller ist aber gerade der Ansicht, es komme gemäß der direkt anzuwendenden Vorschrift des § 47 Abs. 1 BPersVG auf die personalvertretungsrechtliche Zustimmung an. Diese Frage kann letztverbindlich nicht durch eine Entscheidung des Chefs des Bundeskanzleramts, sondern nur durch das Gericht geklärt werden.

b) Der Antrag ist unbegründet. Der Antragsteller ist zwar für die Geltendmachung des behaupteten Beteiligungsrechts zuständig (aa), jedoch besteht ein ihm zustehendes Recht zur personalvertretungsrechtlichen Zustimmung nicht (bb), auch ist ein solches zur Mitwirkung (cc) bislang nicht verletzt worden.

aa) Der antragstellende VS-Ausschuß beim Personalrat der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes ist für die beanspruchte personalvertretungsrechtliche Beteiligung zuständig. Seine Zuständigkeit bestimmt sich aus § 86 Nr. 10 Buchst. a) BPersVG. Danach sind Angelegenheiten, die einzelne Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes betreffen, wie Verschlußsachen im Sinne des § 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG zu behandeln. Die beabsichtigte außerordentliche Kündigung des Beteiligten zu 3 zählt zu diesen Angelegenheiten. In einem solchen Fall tritt an die Stelle der normalerweise zuständigen Personalvertretung der sog. VS-Ausschuß (§ 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG). Bei der Dienststelle in … handelt es sich um eine solche im Sinne von § 86 Nr. 1 BPersVG, für die gemäß § 86 Nr. 10 Buchst. b) BPersVG kein eigener VS-Ausschuß gebildet wird, sondern an deren Stelle der VS-Ausschuß des Personalrates der Zentrale tritt.

An der Zuständigkeit des VS-Ausschusses beim Personalrat der Zentrale ändert auch der Umstand nichts, daß der Bundesnachrichtendienst darüber hinaus den örtlichen Personalrat der Dienststelle in … um „Mitwirkung gemäß § 47 Abs. 1 BPersVG” gebeten hat. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden, daß die Beteiligung des Personalrates durch den Dienststellenleiter bei personellen Maßnahmen über die gesetzliche Regelung hinaus zu keiner gerichtlich zu beachtenden Erweiterung der Rechte des Personalrates führt. Die Beteiligungsrechte der Personalvertretungen sind gesetzlich abschließend geregelt. Beteiligt ein Dienststellenleiter Personalvertretungen über den gesetzlichen Rahmen hinaus, so wird dadurch kein formelles Verfahren ausgelöst und den Personalvertretungen entsteht hieraus kein Anspruch auf eine solche Beteiligung. Bei einer derartigen gesetzlich nicht vorgesehenen Beteiligung kann es sich nur um Informationen oder Konsultationen handeln (Beschluß vom 11. Dezember 1991 – BVerwG 6 P 5.91 – Buchholz 250 § 47 BPersVG Nr. 7). Das Beteiligungsrecht des Antragstellers ist dadurch nicht entfallen.

bb) Der Antragsteller ist aber nicht in einer Kompetenz zur personalvertretungsrechtlichen Zustimmung verletzt worden, denn ihm steht ein solches Beteiligungsrecht nicht zu. Der Beteiligte zu 3 ist Mitglied des örtlichen Personalrates der Außenstelle … des Bundesnachrichtendienstes. Die außerordentliche Kündigung von Mitgliedern eines Personalrates bedarf im Regelfall nach § 47 Abs. 1 BPersVG der Zustimmung des Personalrates. Davon abweichend bestimmt jedoch § 86 Nr. 9 BPersVG, daß für den Bundesnachrichtendienst an die Stelle der Mitbestimmung und der Zustimmung die Mitwirkung des Personalrates tritt. Das gilt auch für das Zustimmungserfordernis nach § 47 BPersG.

Dies hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 11. Dezember 1991 (– BVerwG 6 P 5.91 – a.a.O.) für den in § 47 Abs. 2 BPersVG geregelten Fall der gegen seinen Willen verfügten Versetzung oder Abordnung eines Mitglieds des Personalrates entschieden. Es liegt in der Konsequenz dieser Rechtsprechung, auch in allen anderen Fällen, in denen das Gesetz die Durchführung einer beabsichtigten Maßnahme an sich von der Zustimmung des Personalrates abhängig macht, im Bereich des BND lediglich dessen Mitwirkung zu verlangen (Altvater/Bacher/Hörter/Peiseler/Sabottig/Schneider/Vohs, BPersVG, 4. Auflage 1996, § 86 Rn. 33 b). Dazu zählt auch der Fall der Zustimmung zur außerordentlichen Kündigung eines Personalratsmitglieds nach § 47 Abs. 1 BPersVG. Die Gründe, die für den genannten Beschluß des Senats vom 11. Dezember 1991 maßgeblich waren, sind auch insoweit uneingeschränkt gültig: Da nach dem Wortlaut des § 86 Nr. 9 BPersVG „an die Stelle der Mitbestimmung und der Zustimmung” die Mitwirkung des Personalrates tritt, läßt sich die einschränkende Regelung nicht auf die Beteiligungsrechte aus dem Dritten Abschnitt im Fünften Kapitel des Bundespersonalvertretungsgesetzes (§§ 75 bis 81 BPersVG) begrenzen. Wollte man dies so sehen, machte die ausdrückliche Erwähnung der Zustimmung neben der Mitbestimmung keinen Sinn. Es muß daher auch die neben § 69 BPersVG sonst nur noch in § 47 BPersVG vorgesehene Zustimmung gemeint sein. Dies entspricht auch Sinn und Zweck der Regelung des § 86 Nr. 9 BPersVG: Da bei einer außerordentlichen Kündigung eines Beschäftigten des Bundesnachrichtendienstes, der Mitglied einer Personalvertretung ist, im Zweifel immer auch Sicherheitsbelange berührt sind, soll auch das Beteiligungsverfahren nach § 47 Abs. 1 BPersVG mit einer endgültigen Entscheidung des Chefs des Bundeskanzleramts enden, wie dies für das Mitwirkungsverfahren nach § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG vorgesehen ist.

Daran ändert sich entgegen der Ansicht des Antragstellers auch nichts dadurch, daß der Beteiligte zu 1 zunächst den Eindruck erweckt hat, ein Mitbestimmungsverfahren nach § 47 Abs. 1 BPersVG, anstelle eines Mitwirkungsverfahrens nach § 86 Nr. 9 BPersVG zu betreiben. Auch hier gilt, das bereits oben zum Umfang der Beteiligungskompetenz Gesagte, nämlich daß die Beteiligung des Personalrates durch den Dienststellenleiter bei personellen Maßnahmen über die gesetzliche Regelung hinaus zu keiner gerichtlich zu beachtenden Erweiterung der Rechte des Personalrates führt (Beschluß vom 11. Dezember 1991 – BVerwG 6 P 5.91 – a.a.O.). Dies bedeutet, daß mit dem VS-Ausschuß beim Personalrat der Zentrale das zuständige Personalvertretungsgremium beteiligt worden ist.

cc) Der Antrag zu 1. ist seinem Wortlaut nach nur auf die Feststellung einer vermeintlichen Zustimmungsbedürftigkeit der außerordentlichen Kündigung gerichtet, nicht aber auf eine Feststellung zu einem mit dieser Maßnahme zusammenhängenden Verstoß gegen Mitwirkungskompetenzen nach § 47 Abs. 1 i.V.m. § 86 Nr. 9 BPersVG. Der Senat sieht keinen Anlaß, diesen Antrag über seinen Wortlaut hinausgehend weiter auszulegen. Er wäre aber auch mit einem derart erweiterten Inhalt nicht begründet. Ein Verstoß gegen Vorschriften über das Mitwirkungsverfahren und das Stufenverfahren läßt sich nicht feststellen. Zwar hat weder im Mitwirkungsverfahren mit dem Beteiligten zu 1 noch im modifizierten Stufenverfahren mit dem Beteiligten zu 4 eine (mündliche) Erörterung gemäß § 72 Abs. 1 BPersVG bzw. eine (ebenfalls mündliche) Verhandlung mit dem Antragsteller gemäß § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG stattgefunden. Da jedoch das Verfahren noch nicht abgeschlossen ist, der Beteiligte zu 4 vielmehr mit Schreiben vom 24. Februar 2000 an den VS-Ausschuß mitgeteilt hat, vor einer abschließenden Entscheidung solle eine Sicherheitsüberprüfung der Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 doch versucht werden, kann die mündliche Erörterung bzw. Verhandlung also noch nachgeholt werden.

2. Das mit dem Antrag zu 2 verfolgte Begehren, festzustellen, daß das gegenüber dem Beteiligten zu 3 ausgesprochene unbeschränkte Zugangs- und Betätigungsverbot betreffend die Dienststelle … Rechte des Antragstellers aus § 47 Abs. 1 BPersVG sowie des Beteiligten zu 2 aus § 8 PBersVG verletzt hat, ist zulässig (a) und begründet (b).

a) Für das mit dem Antrag verfolgte Begehren gibt es sowohl ein allgemeines Rechtsschutzbedürfnis (aa), als auch eine Antragsbefugnis (bb).

aa) Zwar hat der Chef des Bundeskanzleramts noch keine endgültige Entscheidung nach § 86 Nr. 8 BPersVG getroffen. Vielmehr hat er zuvor den Versuch einer Sicherheitsüberprüfung der Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 durch den Beteiligten zu 1 verlangt. Allerdings ist in diesem Zusammenhang das Zugangsverbot für den Beteiligten zu 3 nicht aufgehoben worden, weshalb allein der gerichtliche Rechtsschutz zur Verwirklichung des behaupteten Rechtsstandpunktes zur Verfügung steht.

bb) Im personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahren ist derjenige antragsberechtigt, der durch die begehrte Entscheidung unmittelbar in seiner personalvertretungsrechtlichen Stellung betroffen ist (Beschlüsse vom 16. September 1977 – BVerwG 7 P 10.75 – a.a.O.; vom 15. Dezember 1978 – BVerwG 6 P 10.78 – a.a.O.; vom 29. April 1981 – BVerwG 6 P 37.79 – a.a.O.; vom 29. April 1981 – BVerwG 6 P 34.79 – a.a.O.; vom 10. Juni 1998 – BVerwG 6 P 7.97 – a.a.O.). Daran könnten vorliegend nur insofern Zweifel bestehen, als durch das Zugangsverbot unmittelbar die Arbeit des örtlichen Personalrates der Dienststelle in … beeinträchtigt wird, nicht aber diejenige des im vorliegenden Verfahren antragstellenden VS-Ausschusses oder auch nur des Personalrates der Zentrale.

Diese Betrachtung würde jedoch zu der – trotz aller Verminderung von personalvertretungsrechtlichen Befugnissen im Bereich des Bundesnachrichtendienstes – vom Gesetz nicht gewollten Konsequenz führen, daß der örtliche Personalrat gerade dann ohne gerichtlichen Schutz bliebe, wenn er in einer besonders empfindlichen Rechtsstellung getroffen würde, nämlich seiner personellen Arbeitsfähigkeit. Es handelt sich vorliegend um ein in der Rechtsordnung nicht seltenes Auseinanderfallen der Verletzung von Rechten einerseits und der Befugnis zu ihrer Ausübung andererseits. Im prozeßrechtlichen Bereich kann diese Kluft vom Gesetzgeber durch die Anordnung einer Prozeßstandschaft überwunden werden. Da vorliegend die Ersetzung des Pesonalrates durch den VS-Ausschuß auf die gesetzliche Regelung von § 86 Nr. 10 Buchst. a) und b) i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG zurückgeht – „tritt an die Stelle der Personalvertretung ein Ausschuß” – läßt sich hier von einer gesetzlich angeordneten Prozeßstandschaft sprechen, in welcher der VS-Ausschuß zutreffend eine Verletzung von Rechten des örtlichen Personalrates der Dienststelle in … geltend machen kann.

b) Der Antrag ist auch begründet. Das gegen den Beteiligten zu 3 ausgesprochene Verbot, seine Dienststelle zu betreten, verstößt gegen das Verbot einer Benachteiligung der Tätigkeit des Beteiligten zu 2 als Personalvertretung aus § 8 BPersVG (aa) und verletzt das Beteiligungsrecht des Antragstellers aus § 47 Abs. 1 BPersVG (bb). Der Antragsteller darf die Verletzung der genannten Rechte auch geltend machen (cc).

aa) Eine Verletzung von Personalvertretungsrechten des Beteiligten zu 2 durch das Zugangsverbot folgt aus § 8 BPersVG. Danach dürfen Personen, die Aufgaben oder Befugnisse nach dem Bundespersonalvertretungsgesetz wahrnehmen, nicht darin behindert werden. Dies ist beim Verbot des Zugangs zur entsprechenden Dienststelle des Personalrates aber zwangsläufig der Fall. In der Person des Beteiligten zu 3 kann ein solcher Verstoß gegen das Behinderungsverbot aus § 8 BPersVG jedenfalls solange vorliegen, wie die gegen ihn ausgesprochene außerordentliche Kündigung nicht wirksam ist. Denn solange ist er Mitglied des Personalrates, wird aber an der Ausübung seiner Funktion faktisch gehindert.

In der arbeitsgerichtlichen Rechtsprechung zu der dem § 8 BPersVG entsprechenden Vorschrift § 78 Satz 1 BetrVG ist anerkannt, daß sowohl das Zugangsrecht eines Betriebsratsmitglieds zum Betriebsrat als auch dessen Teilnahme an Betriebsratssitzungen nichts anderes als die Wahrnehmung existentieller betriebsverfassungsrechtlicher Rechte ist, und zwar für beide, den Betriebsrat als Institution bzw. Organ wie auch das betroffene Betriebsratsmitglied als Funktionsträger.

Danach dürfen gemäß § 78 Satz 1 BetrVG Betriebsratsmitglieder in der Ausübung ihrer Tätigkeit nicht gestört oder behindert werden. § 78 Satz 1 BetrVG ist die zentrale Schutznorm für die Betätigungsfreiheit des Betriebsrates als Gremium und für das einzelne Betriebsratsmitglied. Nach der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts liegt die praktische Bedeutung des Behinderungsverbots des § 78 Satz 1 BetrVG gerade auch darin, den Zutritt der einzelnen Organmitglieder zum Betrieb und insbesondere zu dem Ort, an dem die Sitzungen des betreffenden Organs stattfinden, zu sichern (LAG München, Beschluß vom 27. Februar 1998 – 8 TaBV 98/97 –; BAG, Beschluß vom 21. September 1989 – 1 ABR 32/89 – AP Nr. 72 zu § 99 BetrVG). Dies sieht der beschließende Senat für den Bereich des § 8 BPersVG genauso.

Eine Rechtfertigung für einen solchen Eingriff kann allerdings darin liegen, daß sich dieser auf kollidierende Rechtsnormen stützen läßt, denen das Bundespersonalvertretungsgesetz ausnahmsweise Vorrang vor dem Verbot der Behinderung des Personalrates aus § 8 BPersVG einräumt. Solche mit den Rechten der Personalvertretung kollidierende Rechtsgrundsätze können in den Regelungen über die Arbeit des Bundesnachrichtendienstes liegen, insbesondere soweit sie mit den besonderen Sicherheitsanforderungen eines Auslandsnachrichtendienstes zusammenhängen. Das gilt jedenfalls für § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG. Im Zweifel hat nach dieser Vorschrift das Sicherheitsinteresse Vorrang vor anderen Belangen. Hierauf hat der Beteiligte zu 1 seine Maßnahme gestützt. Er hat ausgeführt, der Entzug des Sicherheitsbescheids am 19. Februar 2000 habe gemäß § 1 Abs. 1 SÜG unmittelbar das Zugangsverbot zur Folge. Dieser Vorrangregelung hat auch das Bundespersonalvertretungsgesetz Rechnung getragen. Das kommt nicht nur in den abgeschwächten Befugnissen der Personalvertretungen nach § 86 BPersVG zum Ausdruck. Entsprechendes gilt auch für die Unabhängigkeit der Personalvertretungen gegenüber der Dienststelle. Auch insoweit läßt das Gesetz den Vorrang der Sicherheitsinteressen erkennen. Ausdruck dieses Vorranges innerhalb des Personalvertretungsrechts ist insbesondere die Regelung in § 86 Nr. 11 BPersVG, wonach bei Vorliegen einer besonderen Einsatzsituation, von der der Bundesnachrichtendienst ganz oder teilweise betroffen ist, die Rechte und Pflichten der zuständigen Personalvertretungen ruhen. Ein solcher Fall ist vorliegend zwar nicht gegeben. Die Regelung läßt aber erkennen, daß Sicherheitsbelange die Befugnisse der Personalvertretung noch weitergehend zurückdrängen können.

Die Sicherheitsbelange können jedoch nur Vorrang haben, soweit ihre Feststellung auf einer zutreffenden Anwendung des Sicherheitsüberprüfungsgesetzes beruht. Das aber ist nach dem bisherigen Verfahrensgang nicht der Fall.

Der Beteiligte zu 1 begründet seine Sicherheitsbedenken mit Umständen in der Biografie der Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3, die auch die russische Staatsangehörigkeit besitzt. Der Beteiligte zu 1 hat diese Umstände in seiner Entscheidung über die Entziehung des Sicherheitsbescheids des Beteiligten zu 3 berücksichtigt, jedoch ohne Frau H. in die Sicherheitsüberprüfung einbezogen oder sie auch nur angehört zu haben. Insoweit besteht anscheinend keine Übereinstimmung über den sicherheitstechnischen Umgang mit diesem Sachverhalt. Der Beteiligte zu 4 hält es im Unterschied zum Beteiligten zu 1 für erforderlich, die Sicherheitsüberprüfung auf die Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 zu erstrecken oder wenigstens eine Sicherheitsüberprüfung dieser Person zu versuchen. Der Beteiligte zu 1 hat seine strikte Haltung damit begründet, die Lebensgefährtin des Beteiligten zu 3 könne einer Sicherheitsüberprüfung nicht unterzogen werden, weil sie sich erst seit weniger als fünf Jahren in der Bundesrepublik Deutschland aufhalte.

Es kann hier offenbleiben, ob Frau H. in die Sicherheitsüberprüfung im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 1 SÜG zwingend einzubeziehen war. Denn es hatte in jedem Falle zumindest eine Anhörung zu erfolgen. Die Regelung über den Sicherheitsvorrang in § 14 Abs. 3 Satz 2 SÜG muß in ihrem engen Zusammenhang zu dem in demselben Absatz nachfolgenden Satz 3 gesehen werden. Nach § 14 Abs. 3 Satz 3 SÜG ist in jedem Falle § 6 Abs. 1 und 2 SÜG zu beachten. Das bedeutet, daß eine Anhörung nur unter den Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 6 Abs. 1 Satz 4 SÜG unterbleiben darf. Liegt ein solcher Ausnahmefall nicht vor, kann vor Durchführung der Anhörung die Vorrangregelung nicht greifen. Mit der Frage der Einbeziehung nach § 2 Abs. 2 Satz 1 SÜG hat das nichts zu tun. Das Gesetz unterscheidet zwischen Einbeziehung und Anhörung. Für beide Fälle sind selbständige und auch unterschiedliche Ausnahmeregelungen vorgesehen (vgl. einerseits § 2 Abs. 2 Satz 2 SÜG und andererseits § 6 Abs. 1 Satz 4 SÜG). Die Auffassung von der Zweckmäßigkeit einer Gleichsetzung von Einbeziehung und Anhörung, die im Gesetzgebungsverfahren von der Bundesregierung vertreten wurde (vgl. BTDrucks 12/4891, Anlage 3, zu Nummer 6), hat damit in das Gesetz keinen Eingang gefunden. Die dem Gesetzeswortlaut gemäße Anordnung der Regelung ist auch nicht sinnlos, weil sich u.U. erst aus der Anhörung eine umfassende Beurteilungsgrundlage dazu finden läßt, ob eine Einbeziehung sinnvoll möglich ist oder nicht.

bb) Die außerordentliche Kündigung von Mitgliedern des Personalrates, die in einem Arbeitsverhältnis stehen, bedarf nach dem Wortlaut des hier nur in Verbindung mit § 86 Nr. 9 BPersVG anzuwendenden § 47 Abs. 1 BPersVG der Zustimmung des Personalrates; hier also der Mitwirkung. Diese Rechtsnorm räumt dem Personalrat somit ein besonderes Beteiligungsrecht im Falle der außerordentlichen Kündigung eines seiner Mitglieder ein. Die Vorschrift enthält dem Wortlaut nach jedoch keine Aussage zu einem etwa im Zusammenhang mit einer außerordentlichen Kündigung ausgesprochenen Zugangsverbot zur Dienststelle oder einer faktischen Suspendierung eines Bediensteten von seiner Tätigkeit im Personalrat. Für die üblichen Dienststellen, für welche keine der Sonderregelungen im Siebenten Kapitel des BPersVG gelten, mag dies einen besonderen Sinn haben. Hier wird die Suspendierung von der Personalratstätigkeit die seltene Annahme bleiben. Gleichwohl kann die Regelung in § 47 Abs. 1 BPersVG schon ganz allgemein als Spezialnorm zur allgemeinen Schutznorm der Personalvertretungen aus § 8 BPersVG vor Behinderungen ihrer Tätigkeit angesehen werden (Grabendorff/Ilbertz/Widmaier, BPersVG, 9. Auflage 1999, § 8 Rn. 5). Dieser spezifische Schutzzweck wird in den Fällen des § 47 Abs. 1 i.V.m. § 86 Nr. 8 Satz 3 BPersVG in besonderer Weise herausgefordert. Hier gibt praktisch jeder Grund für eine außerordentliche Kündigung zugleich Anlaß für eine Entziehung des Sicherheitsbescheids und damit auch Anlaß für eine faktische Suspendierung von der Personalratstätigkeit. Der Senat hat keinen Zweifel, daß jedenfalls in diesen Sonderfällen als Minus einer außerordentlichen Kündigung auch die faktische Suspendierung eines Personalratsmitglieds von seiner Tätigkeit – hier durch ein Zugangsverbot zur Dienststelle – zum Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 BPersVG zählt. Daher kann der Antragsteller seinen Hauptantrag zu 2. auf eine Verletzung seines Beteiligungsrechts aus § 47 Abs. 1 BPersVG stützen. Die Regelung gilt freilich nach § 86 Nr. 9 BPersVG mit der Maßgabe, daß an die Stelle der Zustimmung die Mitwirkung tritt, und zwar durch den VS-Ausschuß gemäß § 86 Nr. 10 Buchst. a) i.V.m. § 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG. Vorläufige Regelungen sind allerdings – bei Einhaltung der Voraussetzungen – nicht ausgeschlossen (§ 86 Nr. 9 i.V.m. § 72 Abs. 6 i.V.m. § 69 Abs. 5 BPersVG).

cc) Der antragstellende VS-Ausschuß des Personalrates der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes hat auch die Sachbefugnis als personalvertretungsrechtliches Mitwirkungsgremium die festgestellten Rechtsverletzungen geltend zu machen. Dies folgt aus § 86 Nr. 10 Buchst. a) BPersVG, wonach Angelegenheiten, die einzelne Beschäftigte des Bundesnachrichtendienstes betreffen, wie Verschlußsachen im Sinne des § 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG zu behandeln sind. Um eine solche „Einzelangelegenheit” eines Beschäftigten handelt es sich – wie bereits ausgeführt worden ist – bei einem Zugangsverbot, das flankierend zur Vorbereitung einer außerordentlichen Kündigung ausgesprochen worden ist. Danach tritt an die Stelle der Personalvertretung der VS-Ausschuß des Personalrates bei der Zentrale (§ 93 Abs. 1 Satz 1 BPersVG), weil bei der Dienststelle in … gemäß § 86 Nr. 10 Buchst. b) i.V.m. § 86 Nr. 1 BPersVG kein eigener VS-Ausschuß gebildet worden ist. Dies bedeutet, daß der VS-Ausschuß beim Personalrat der Zentrale befugt ist, für sich selbst und den örtlichen Personalrat in … die festgestellten Rechtsverletzungen geltend zu machen.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 8 Abs. 2 Satz 2, § 10 Abs. 1 BRAGO.

Unterschriften

Albers, Kugele, Eckertz-Höfer, Büge, Graulich

Fundstellen

Dokument-Index HI1097415