BVerwG Urteil vom 07.12.2023 - 2 C 5.22

Verfahrensgang

OVG Berlin-Brandenburg (Urteil vom 12.10.2016; Aktenzeichen OVG 4 B 38.12)

VG Berlin (Urteil vom 21.11.2012; Aktenzeichen 26 K 255.09)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Oktober 2016 wird aufgehoben, soweit es nicht durch Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Mai 2022 - 2 C 6.22 - hinsichtlich des Zeitraums 2009 bis 2015 für wirkungslos erklärt worden ist.

Die Sache wird zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückverwiesen.

Die Kostenentscheidung bleibt der Schlussentscheidung vorbehalten.

Tatbestand

Rz. 1

Der Kläger begehrt (noch) die Feststellung, dass seine Alimentation von Januar 2016 bis März 2020 nicht amtsangemessen und verfassungswidrig zu niedrig bemessen war.

Rz. 2

Der 1976 geborene Kläger ist ledig und hat keine Kinder. Er wurde im Juli 2004 in den Richterdienst des Landes Berlin eingestellt, im Mai 2017 vom Richter am Amtsgericht (Besoldungsgruppe R 1) zum Vorsitzenden Richter am Landgericht (Besoldungsgruppe R 2) befördert und im Februar 2018 zum Richter am Kammergericht (Besoldungsgruppe R 2) ernannt. Am 11. März 2020 wechselte er in ein Beamtenverhältnis des Bundes und bekleidet seither die Funktion des Vizepräsidenten der Stiftung Preußischer Kulturbesitz.

Rz. 3

Der erstmals im Jahr 2009 gegen die Besoldungshöhe erhobene Widerspruch blieb ebenso wie das nachfolgende Klage- und Berufungsverfahren ohne Erfolg.

Rz. 4

Mit der gegen die Urteile gerichteten Revision hat der Kläger beantragt,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Oktober 2016 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. November 2012 sowie den Bescheid des Präsidenten des Amtsgerichts Lichtenberg vom 9. September 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Präsidentin des Kammergerichts vom 25. November 2009 aufzuheben und festzustellen, dass die Alimentation des Klägers seit dem 1. Januar 2009 verfassungswidrig zu niedrig ist.

Rz. 5

Der Beklagte hat beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Rz. 6

Der Senat hat mit Beschluss vom 22. September 2017 - 2 C 56.16 u. a. - (BVerwGE 160, 1) das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob die in den Jahren 2009 bis 2015 maßgeblichen Besoldungsgesetze im Land Berlin, soweit sie die Besoldungsgruppen R 1, R 2 und R 3 betreffen, mit Art. 33 Abs. 5 GG vereinbar sind.

Rz. 7

Das Bundesverfassungsgericht hat durch Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - (BVerfGE 155, 1) entschieden, dass die Besoldung der Richter und Staatsanwälte im Land Berlin in den Besoldungsgruppen R 1 bis R 3 in den Jahren 2009 bis 2015 nicht amtsangemessen und daher mit Art 33 Abs. 5 GG unvereinbar war.

Rz. 8

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts und der daraus folgenden Verpflichtung des Landesgesetzgebers, eine verfassungskonforme Neuregelung zu treffen, hat der Senat auf Antrag der Beteiligten das unter dem Aktenzeichen - 2 C 24.20 - wiederaufgerufene Verfahren durch Beschluss vom 14. September 2020 ruhend gestellt.

Rz. 9

Nach Erlass des Gesetzes über die rückwirkende Herstellung verfassungskonformer Regelungen hinsichtlich der Besoldung in den Besoldungsgruppen R 1 und R 2 in den Jahren 2009 bis 2015 und der Besoldungsgruppe R 3 im Jahr 2015 und zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 23. Juni 2021 (Reparaturgesetz zur R-Besoldung im Land Berlin von 2009 bis 2015 - RBesRepG 2009-2015, GVBl. I S. 678) ist das Verfahren auf Antrag des Klägers unter dem Aktenzeichen - 2 C 5.22 - wiederaufgenommen worden. Mit Beschlüssen des Senats vom 17. Mai 2022 ist das Verfahren, soweit die Feststellung der Verfassungswidrigkeit der Alimentation für die Jahre 2009 bis 2015 begehrt wurde, abgetrennt und das unter dem Aktenzeichen fortgeführte Verfahren - 2 C 6.22 - nach übereinstimmender Erledigungserklärung der Beteiligten eingestellt worden.

Rz. 10

Mit der noch anhängigen Revision verfolgt der Kläger seinen Anspruch auf amtsangemessene Alimentation hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Januar 2016 bis zum 10. März 2020 weiter. Zur Begründung trägt er im Wesentlichen vor: Die in diesem Zeitraum gewährte Besoldung sei durchgängig hinter der Entwicklung der Einkommen der Tarifbeschäftigten im öffentlichen Dienst zurückgeblieben, in den Jahren 2016 bis 2017 übermäßig in Höhe von mehr als 5 %. Die Entwicklung des Nominallohnindex habe die Besoldungsentwicklung in den Jahren 2016 bis 2019 überstiegen, im Jahr 2017 übermäßig um mehr als 5 %. Die Entwicklung des Verbraucherpreisindex habe die Besoldungsentwicklung in den Jahren 2016 und 2017 überschritten. Schließlich habe der Besoldungsgesetzgeber das Mindestabstandsgebot durchgängig evident missachtet. Die Nettoalimentation in der niedrigsten Besoldungsgruppe bleibe um mehr als 20 % hinter der aus dem Grundsicherungsniveau abgeleiteten Mindestalimentation zurück. Die Gesamtabwägung unter Heranziehung weiterer alimentationsrelevanter Kriterien, insbesondere den hohen Anforderungen an die Qualifikation eines Richters, bestätige den Befund der unzureichenden Alimentation.

Rz. 11

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 12. Oktober 2016 und des Verwaltungsgerichts Berlin vom 21. November 2012 sowie den Bescheid des Präsidenten des Amtsgerichts Lichtenberg vom 9. September 2009 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids der Präsidentin des Kammergerichts vom 25. November 2009 aufzuheben und festzustellen, dass die Alimentation des Klägers in der Zeit von Januar 2016 bis zum 10. März 2020 verfassungswidrig zu niedrig war.

Rz. 12

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Entscheidungsgründe

Rz. 13

Die Revision des Klägers, über die der Senat mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 i. V. m. § 141 Satz 1 und § 125 Abs. 1 Satz 1 VwGO), ist mit der Maßgabe begründet, dass das Berufungsurteil aufzuheben und die Sache an das Oberverwaltungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung zurückzuverweisen ist (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Die Prüfung des mit der Feststellungsklage geltend gemachten und noch anhängigen Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation hinsichtlich des Zeitraums vom 1. Januar 2016 bis zum 10. März 2020 erfordert eine verfassungsrechtliche Bewertung der in diesem Zeitraum maßgeblichen besoldungsrechtlichen Regelungen. Dafür bedarf es weiterer tatsächlicher Feststellungen, die dem Revisionsgericht verwehrt sind (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Rz. 14

1. Die Ämter der Richter und Staatsanwälte und ihre Besoldungsgruppen sind gemäß Art. I § 1 Nr. 6 Buchst. a des Gesetzes zur Besoldungsneuregelung für das Land Berlin (BerlBesNG) vom 29. Juni 2011 (GVBl. S. 306) seit dem 1. August 2011 in der Landesbesoldungsordnung R (Anlage IV des Landesbesoldungsgesetzes - LBesG BE) geregelt. Die Grundgehaltssätze der Landesbesoldungsordnung R ergeben sich aus Anlage 2 zum BerlBesNG. Im noch verfahrensgegenständlichen Zeitraum von 2016 bis 2020 entwickelten sich die Grundgehaltssätze der Richter und Staatsanwälte wie folgt: Nachdem zum 1. August 2015 gemäß Art. I § 2 Abs. 4 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2014/2015 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2014/2015) vom 9. Juli 2014 (GVBl. S. 250) die Grundgehaltssätze um 3,2 % erhöht worden waren, erhöhten sich zum 1. August 2016 gemäß Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2016 und zur Änderung weiterer dienstrechtlicher Vorschriften vom 17. Juni 2016 (BerlBVAnpG 2016, GVBl. S. 334, S. 522) die Grundgehaltssätze um 2,8 % (vermindert um die Versorgungsrücklage von 0,2 % gemäß Art. I § 2 Abs. 3 BerlBVAnpG 2016). Zum 1. August 2017 erhöhten sich gemäß Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2017/2018, zur Änderung des Sonderzahlungsgesetzes und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2017/2018) vom 20. Juli 2017 (GVBl. S. 382, 439) die Grundgehaltssätze um 2,6 % (vermindert um die Versorgungsrücklage von 0,2 % gemäß Art. I § 2 Abs. 7 BerlBVAnpG 2017/2018). Zum 1. August 2018 erhöhten sich gemäß Art. I § 2 Abs. 4 BerlBVAnpG 2017/2018 die Grundgehaltssätze um 3,2 %. Zum 1. April 2019 erhöhten sich gemäß Art. I § 2 Abs. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und Versorgung für das Land Berlin 2019/2020 und zur Änderung weiterer besoldungsrechtlicher Vorschriften (BerlBVAnpG 2019/2020) vom 5. September 2019 (GVBl S. 551, 635) die Grundgehaltssätze um 4,3 %. Zum 1. Februar 2020 erhöhten sich gemäß Art. I § 3 Abs. 1 BerlBVAnpG 2019/2020 die Grundgehaltssätze um weitere 4,3 %.

Rz. 15

2. Der verfassungsrechtliche Maßstab, an dem diese besoldungsrechtlichen Regelungen zu messen sind, ergibt sich aus dem zu den hergebrachten Grundsätzen i. S. v. Art. 33 Abs. 5 GG zählenden Alimentationsprinzip. Es verpflichtet den Dienstherrn, Richter und Staatsanwälte sowie ihre Familien lebenslang angemessen zu alimentieren und ihnen nach ihrem Dienstrang, nach der mit ihrem Amt verbundenen Verantwortung und nach der Bedeutung der rechtsprechenden Gewalt und des Berufsbeamtentums für die Allgemeinheit entsprechend der Entwicklung der allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des allgemeinen Lebensstandards einen angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2017 - 2 BvR 883/14 u. a. - BVerfGE 145, 304 Rn. 66). Der Gesetzgeber hat bei der Beurteilung der Angemessenheit der Besoldung einen weiten Spielraum, den er erst überschreitet, wenn die Besoldung evident unzureichend ist (BVerfG, Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 ≪294 f.≫). Ob dies der Fall ist, muss nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts anhand einer Gesamtschau verschiedener Kriterien und unter Berücksichtigung der konkret in Betracht kommenden Vergleichsgruppen geprüft werden (BVerfG, Urteil vom 5. Mai 2015 - 2 BvL 17/09 u. a. - BVerfGE 139, 64 Rn. 96 ff. sowie Beschluss vom 17. November 2015 - 2 BvL 19/09 u. a. - BVerfGE 140, 240 Rn. 72 ff.).

Rz. 16

Diese Gesamtschau vollzieht sich in zwei Schritten: Auf der ersten Prüfungsstufe wird mit Hilfe von fünf Parametern ein Orientierungsrahmen für eine grundsätzlich verfassungsgemäße Ausgestaltung der Alimentationsstruktur und des Alimentationsniveaus ermittelt (Vergleich der Besoldungsentwicklung mit der Entwicklung der Tarifentlohnung im öffentlichen Dienst, des Nominallohnindex sowie des Verbraucherpreisindex, systeminterner Besoldungsvergleich und Quervergleich mit der Besoldung des Bundes und anderer Länder). Die erste Prüfungsstufe bereitet die auf der zweiten Prüfungsstufe stets gebotene Gesamtabwägung aller alimentationsrelevanten Aspekte vor, ersetzt sie aber nicht (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 28). Den auf der ersten Stufe zu den fünf Parametern ermittelten Ergebnissen kommt eine Steuerungsfunktion hinsichtlich der Prüfungsrichtung und -tiefe in der Gesamtabwägung auf der zweiten Stufe zu: Sind mindestens drei Parameter der ersten Prüfungsstufe erfüllt, besteht die Vermutung einer der angemessenen Beteiligung an der allgemeinen Entwicklung der wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse und des Lebensstandards nicht genügenden und damit verfassungswidrigen Unteralimentation. Diese kann im Rahmen der Gesamtabwägung sowohl widerlegt als auch erhärtet werden. Werden umgekehrt bei allen Parametern die Schwellenwerte unterschritten, wird eine angemessene Alimentation vermutet. Aber auch wenn zwei oder nur ein Parameter erfüllt sind, müssen die Ergebnisse der ersten Stufe, insbesondere das Maß der Über- oder Unterschreitung der Parameter, zusammen mit den auf der zweiten Stufe auszuwertenden alimentationsrelevanten Kriterien im Rahmen der Gesamtabwägung eingehend gewürdigt werden (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 84 f.).

Rz. 17

Ergibt die Gesamtschau, dass die zur Prüfung gestellte Besoldung grundsätzlich als verfassungswidrige Unteralimentation einzustufen ist, bedarf es auf der dritten Stufe der Prüfung, ob dies im Ausnahmefall verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein kann (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 92).

Rz. 18

3. Ob gemessen an diesen Maßstäben die im verfahrensgegenständlichen Zeitraum maßgeblichen besoldungsrechtlichen Regelungen verfassungsgemäß sind, kann ohne weitere Sachaufklärung nicht abschließend beurteilt werden.

Rz. 19

Zwar ergeben sich die Grundlagen für die Berechnung der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts entwickelten Parameter auf der ersten Prüfungsstufe zum Teil aus den gesetzlichen Festsetzungen der Bezüge und der besonderen Bezügebestandteile im Land Berlin sowie im Bund und in den übrigen Ländern, aus den bundesgesetzlichen Pauschalierungen im Bereich der Grundsicherung (wie etwa bei den Regelbedarfen für Eltern und Kinder nach §§ 20, 23 SGB II oder bei Pauschbeträgen nach § 28 Abs. 7 SGB II) sowie aus den von der Revision unbeanstandet in Bezug genommenen Publikationen, wie etwa den Veröffentlichungen des Statistischen Bundesamtes oder des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg. Allerdings sind bei der Berechnung auch tatsächliche Aufwendungen und Bedarfsposten zu berücksichtigen, die nach den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Vorgaben realitätsgerecht zu ermitteln und zu gewichten sind. Dies betrifft z. B. bei der Bestimmung des Nettoalimentationsniveaus die in Abzug zu bringenden Prämien für eine Krankheitskosten- und Pflegeversicherung oder bei der Bestimmung des Grundsicherungsniveaus einer Bedarfsgemeinschaft mit zwei Kindern die Kosten für Unterkunft, die Bedarfe für Bildung und Teilhabe sowie Mehrbedarfe, aber auch ggf. geldwerte Vorteile (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 53, 57 ff., 76, 79).

Rz. 20

Die realitätsgerechte Erfassung dieser Positionen im verfahrensgegenständlichen Zeitraum erfordert weitere tatsächliche Feststellungen. Diese sind auch nicht mangels Entscheidungserheblichkeit entbehrlich. Wie ausgeführt, kann die Erfüllung eines einzelnen Parameters, wie etwa die Verletzung des Mindestabstandsgebots, nicht dahin gestellt bleiben. Die Ergebnisse sämtlicher fünf Parameter der ersten Prüfungsstufe sind mit den weiteren alimentationsrelevanten Kriterien auf der zweiten Prüfungsstufe im Rahmen einer Gesamtabwägung selbst dann zusammenzuführen, wenn nur ein Parameter gegeben sein sollte. Auch für die Prüfung auf der zweiten Stufe bedarf es weiterer Tatsachenfeststellungen. So werden etwa für die Beurteilung, ob die Alimentation in den verfahrensgegenständlichen Jahren ihre qualitätssichernde Funktion erfüllt hat (BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 2020 - 2 BvL 4/18 - BVerfGE 155, 1 Rn. 88 f.), die notenspezifischen Einstellungsanforderungen für den höheren Justizdienst im Land Berlin zu ermitteln und zu untersuchen sein.

Rz. 21

Da der Senat die erforderlichen weiteren Tatsachenfeststellungen nicht selbst treffen kann, ist die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen (§ 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO). Die noch erforderliche Aufklärung des entscheidungserheblichen Sachverhalts obliegt dem Oberverwaltungsgericht. Dabei kann es ggf. auf das Tatsachenmaterial in den bereits dort anhängigen Verfahren zur Berliner Besoldung durch Beiziehung der Akten zurückgreifen.

Fundstellen

Dokument-Index HI16181672