Denkmalrechtliche Gebote und Pflichten stellen keine Enteignung dar. Sie sind als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zu verstehen.[1] Die sog. "salvatorischen Entschädigungsklauseln" in den Denkmalschutzgesetzen der Bundesländer können daher nicht als enteignungsentschädigungsrechtliche Regelungen angesehen werden, sondern sind als finanzielle Ausgleichsregelungen im Rahmen der Inhaltsbestimmung des Eigentums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG auszulegen. Nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben dient eine solche Ausgleichsregelung dem Zweck, eine dem Eigentümer durch bestimmte rechtliche Maßnahmen auferlegte besondere Belastung durch eine Geldleistung auf ein zumutbares Maß herabzumindern, um so die andernfalls eintretende Folge der Verfassungswidrigkeit zu vermeiden.[2]
Überschreitet eine denkmalrechtliche Entscheidung die Zumutbarkeitsgrenze, stellt sie keine Konkretisierung der Sozialbindung des Eigentums dar und ist damit rechtswidrig. Um die Rechtmäßigkeit der Entscheidung herzustellen, ist ein finanzieller Ausgleich an den Eigentümer zu leisten – und das nicht erst im Nachhinein.[3]
Für die Frage, welche Eigentumsbeschränkungen ein Denkmaleigentümer einerseits entschädigungslos hinzunehmen hat und welche denkmalrechtlichen Entscheidungen andererseits in den Kernbereich des Eigentums eingreifen und einen Ausgleichsanspruch auslösen, sind folgende Fallgruppen zu unterscheiden:
Eintragung in das Denkmalverzeichnis
Allein die Eintragung eines Baudenkmals in die Denkmalliste bzw. das Denkmalbuch sowohl in den Bundesländern mit Normativsystem als auch in denjenigen mit Eintragungssystem (einschließlich der vorläufigen Unterschutzstellung) führt nicht zu einem Ausgleichsanspruch, weil sie keinen Eingriff in Eigentümerrechte darstellt, sondern lediglich eine Verfahrenspflichtigkeit begründet.[4]
Nutzungs- und Erhaltungspflichten
Auch die Erhaltungs- und Nutzungspflichten der Denkmalschutzgesetze dürften sich im Rahmen der Sozialpflichtigkeit des Eigentums halten, da sie alle entweder ausdrücklich oder von Verfassungs wegen durch Zumutbarkeitsklauseln begrenzt sind. Streit kann also allenfalls darüber entstehen, was einem Denkmaleigentümer im konkreten Fall zugemutet werden kann oder nicht.
Genehmigungspflicht für Veränderungen
Werden beantragte Veränderungen an Baudenkmälern oder in deren Nähe nicht genehmigt oder untersagt (etwa Abriss, Vergrößerung, An- und Aufbauten oder Neubauten neben Baudenkmälern), kommt es darauf an, ob im konkreten Fall durch behördliche Entscheidung die Privatnützigkeit und die Verfügungsbefugnis über den Eigentumsgegenstand vollständig oder nahezu vollständig beseitigt wird. Besteht infolge eines Verwaltungsakts auch für einen dem Denkmalschutz aufgeschlossenen Eigentümer eines geschützten Baudenkmals keinerlei sinnvolle Nutzungsmöglichkeit mehr und ist das Baudenkmal praktisch auch unverkäuflich, so kann sich, wenn man noch die gesetzliche Erhaltungspflicht hinzu nimmt, die Rechtsposition des Betroffenen einer Lage nähern, in der sie den Namen Eigentum nicht mehr verdient.[5] Bei Bauwerken von hoher kulturhistorischer Bedeutung wird hier eine Enteignung durchgeführt werden müssen, weil es dem Eigentümer nicht zumutbar ist, sein Baudenkmal zu erhalten und zu behalten.
Im Übrigen liegt es nahe, die Frage der Zumutbarkeit anhand einer Wirtschaftlichkeitsberechnung zu beantworten. Ergibt eine derartige Wirtschaftlichkeitsberechnung unter Berücksichtigung staatlicher Zuschüsse und von Steuervergünstigungen, dass die laufenden Kosten des Baudenkmals die Einnahmen übersteigen, der Denkmaleigentümer somit gezwungen würde, zum Verlustausgleich sein sonstiges Vermögen zuzuschießen, dann wäre die Versagung einer beantragten Abrissgenehmigung ohne finanziellen Ausgleich rechtswidrig, weil unzumutbar. Dieses Ergebnis lässt sich nur vermeiden, wenn der beantragte Abriss des Baudenkmals gestattet wird.
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