Entscheidungsstichwort (Thema)

Klageart bei Widerrufsvorbehalt. Gleichwertigkeit einer Ersatzschule in Lehrzielen und Einrichtungen. Qualifikation der Schüler zum Schuljahresende. Durchlässigkeitsprinzip

 

Leitsatz (amtlich)

1. Ein Verpflichtungsantrag mit dem Begehren, einen begünstigenden Verwaltungsakt ohne den ihm beigefügten Widerrufsvorbehalt zu erlassen, ist zulässig, wenn er dem Kläger einen im Vergleich zum Anfechtungsantrag weitergehenden Rechtsschutz verschafft.

2. Der Ausbildungs- und Leistungsstand der einzelnen Jahrgangsklasse am Ende des jeweiligen Schuljahres gehört nicht zu den Lehrzielen, hinsichtlich derer die privaten Ersatzschulen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen. Auch die Möglichkeit des dadurch erleichterten Überwechselns in die öffentliche Schule („Durchlässigkeitsprinzip”) rechtfertigt ein derartiges Erfordernis nicht.

 

Normenkette

GG Art. 7 Abs. 4; BayVwVfG Art. 36

 

Verfahrensgang

Bayerischer VGH (Entscheidung vom 08.09.1999; Aktenzeichen 7 B 98.2621)

VG Regensburg (Entscheidung vom 08.07.1998; Aktenzeichen 1 K 97.845)

 

Tenor

Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 8. September 1999 wird aufgehoben.

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 8. Juli 1998 wird in vollem Umfang zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens in zweiter und dritter Instanz.

 

Tatbestand

I.

Der Kläger betreibt nach der Pädagogik von Maria Montessori mit staatlicher Genehmigung seit dem Schuljahr 1990/91 eine private Grundschule und seit dem Schuljahr 1994/95 eine private Teilhauptschule I mit den Jahrgangsstufen fünf und sechs. Mit Bescheid vom 21. Februar 1997 erteilte die Regierung von Niederbayern dem Kläger die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer privaten Teilhauptschule II ab dem Schuljahr 1997/98. Die Schule sollte ihren Betrieb zunächst mit einer Klasse der 7. Jahrgangsstufe aufnehmen, der in den jeweils folgenden Jahren die Jahrgangsstufen acht und neun folgen sollten. Nach Nr. 6 des Bescheides wurde die Genehmigung unter der Bedingung erteilt, dass bis zur Aufnahme des Schulbetriebes zum Schuljahresbeginn 1997/98 in der 7. Jahrgangsstufe eine Zahl von mindestens 20 Schülern erreicht werde, die ab dem Schuljahr 1999/2000 auf 25 Schüler anzuheben sei. Der Bescheid enthielt ferner „Hinweise”, deren Nr. 7 lautete: „Sollten sich an der Teilhauptschule II künftig aus Schülermangel nur kombinierte Klassen bilden lassen, so wird die Genehmigung widerrufen.”

Der Kläger hat nach erfolglosem Widerspruch gegen die Bedingung Nr. 6 und den Hinweis Nr. 7 des Bescheids vom 21. Februar 1997 Klage erhoben.

Das Verwaltungsgericht hat den Beklagten unter entsprechender Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet, die Genehmigung ohne Nebenbestimmungen über die erforderliche Schülerzahl und den Widerruf der Genehmigung bei Jahrgangsmischung zu erteilen. Auf die auf die Frage der Jahrgangsmischung beschränkte Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof unter Abweisung der Klage im Übrigen den Beklagten verpflichtet, über den Antrag auf Genehmigung von Jahrgangsmischungen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden. Zur Begründung hat das Berufungsgericht ausgeführt: Bei dem Hinweis Nr. 7 des Genehmigungsbescheides handele es sich nicht um eine unverbindliche Erklärung der Behörde, sondern um einen den Kläger rechtlich bindenden Widerrufsvorbehalt. Die Verpflichtungsklage sei die richtige Klageart, weil die Genehmigung für die Errichtung und den Betrieb der Teilhauptschule II des Klägers untrennbar mit dem Verbot einer Jahrgangsmischung und dem sich hierauf gründenden Widerrufsvorbehalt verknüpft worden sei. Der Widerrufsvorbehalt sei rechtswidrig. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG sowie die einschlägigen Bestimmungen des Bayerischen Landesrechts schrieben übereinstimmend vor, dass die private Schule nur genehmigt werden dürfe, wenn sie in ihren Lehrzielen und Einrichtungen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehe. Diese Genehmigungsvoraussetzung betreffe auch die Frage der Jahrgangsmischung, weil sie sich auf die Leistungen der Schüler auswirken könne. Das Gleichwertigkeitserfordernis verlange von der Behörde eine auf konkreten Feststellungen beruhende, nachprüfbare Prognose, ob im Vergleich mit öffentlichen Schulen Defizite zu erwarten seien. Die für die Genehmigung maßgeblichen Vorschriften schlössen nicht von vornherein die beantragte Jahrgangsmischung für die Teilhauptschule II aus. Mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Privatschulfreiheit müsse die Schulaufsichtsbehörde prüfen, wie sich die Jahrgangsmischung auf die Leistungen der Schüler auswirke. Die mit der Jahrgangsmischung für die Unterrichtsarbeit verbundenen Probleme stünden der Genehmigung nicht entgegen, wenn die private Schule im konkreten Fall dennoch die Gewähr dafür biete, dass sie in ihren pädagogischen Leistungen und mit ihrem Unterrichtserfolg nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehe. Diese Rechtslage habe die Regierung von Niederbayern nicht ausreichend erkannt und deshalb hinsichtlich der Schule des Klägers die erforderliche Überprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht unterlassen. Im Rahmen der nachzuholenden Prüfung habe die Schulaufsichtsbehörde auch darüber zu befinden, ob die Gleichwertigkeit in den Lehrzielen bzw. Einrichtungen nur hinsichtlich des Abschlusses der Hauptschule oder auch hinsichtlich des Ausbildungs- und Leistungsstandes der einzelnen Jahrgangsklassen gegeben sei. Der Schüler einer Ersatzschule müsse nämlich am Ende des Schuljahres befähigt sein, ohne Zeitverlust in den entsprechenden nächst höheren Schülerjahrgang der öffentlichen Schule derselben Schulart einzutreten. Der Privatschulfreiheit sei Genüge getan, wenn die Schule in der Stoffverteilung innerhalb des Schuljahres, in den pädagogischen Methoden der Stoffvermittlung sowie in der gesamten übrigen Art der schulischen Erziehung frei sei. Eine abschließende gerichtliche Entscheidung sei mangels Spruchreife nicht möglich. Diese könne in der Regel vom Gericht nicht hergestellt werden, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein Ermessens-, Prognose- oder Beurteilungsspielraum zustehe. So liege es hier: Über die Frage von Nebenbestimmungen habe die Behörde – unbeschadet eines Rechtsanspruchs auf Privatschulgenehmigung – grundsätzlich nach Ermessen zu entscheiden. Die Frage kombinierter Klassen erfordere darüber hinaus umfassende und komplexe pädagogische Erwägungen, die das Gericht nicht von sich aus anstellen könne. Die Behörde habe eine Prognoseentscheidung zu treffen, ob der Ausbildungsstand der Schüler zum Ende des jeweiligen Schuljahres hinter den Lehrzielen der öffentlichen Hauptschule zurückstehe.

Der Kläger trägt zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Revision vor: Dem in der öffentlichen Schule geltenden Prinzip der Jahrgangsklasse liege die Idee zugrunde, dass Kinder bzw. Jugendliche gleichen Alters in ihrer Entwicklung jeweils gleich weit seien und ihnen deshalb der gleiche Unterrichtsstoff anzubieten sei. Demgegenüber gehe die Montessori-Pädagogik davon aus, dass sie Kinder und Jugendliche in heterogenen Gruppen unterrichten müsse, weil es homogene Gruppen nicht gebe. Folge dieser Grundauffassung sei, dass der zu vermittelnde Unterrichtsstoff zur Erreichung des Hauptschulabschlusses an der Teilhauptschule II nicht in selbständige Einheiten für die 7., 8. und 9. Klasse aufgeteilt werde, sondern der gesamte dreijährige Zeitrahmen in Anspruch genommen werde. Es sei heute möglich, dass sich die Schule auf jeden Schüler einstelle und ihn entsprechend seiner individuellen Entwicklung bestmöglich fördere. Jeder Schüler der 7. Klasse der Montessori-Schule habe die Möglichkeit, den an der 7. Klasse einer öffentlichen Schule gebotenen Unterrichtsstoff zu lernen. Sie verlange dies aber nicht um jeden Preis und vermeide somit die für den Schüler negative Erfahrung einer Nichtversetzung. Es sei unverhältnismäßig, der Montessori-Schule ausschließlich wegen möglicherweise beim Schulwechsel auftretender Probleme die Beibehaltung der Jahrgangsklassen aufzuerlegen. Im Übrigen sei durch Sondermaßnahmen sichergestellt, dass Schüler einen Wechsel zur öffentlichen Schule ohne Zeitverlust bestehen könnten. Die Vorgabe des Berufungsgerichts zwinge die Montessori-Schule, im Widerspruch zu der ihr eigenen Pädagogik sich der öffentlichen Schule anzupassen.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil aufzuheben und die Berufung des Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil in vollem Umfang zurückzuweisen.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er trägt vor: Die Ersatzschule müsse nach ihrer Struktur, ihren Aufgaben und ihrem Ziel einer vergleichbaren öffentlichen Schule entsprechen und sich dadurch in die Gesamtkonzeption des jeweiligen Schulwesens einfügen. Das bayerische Schulwesen sei von der stufenweisen Vermittlung des Unterrichtsstoffes an die Schüler geprägt. Der Unterrichtsstoff werde deshalb so vermittelt, dass der jeweilige Abschluss einer Jahrgangsstufe eine Zäsur darstelle, die einen Wechsel auf eine andere Schule, insbesondere derselben Schulart, erleichtert zulasse. Dem widerspreche das klägerische Begehren, erst nach einer bestimmten Anzahl von Schuljahren einen bestimmten Kenntnisstand vermitteln zu müssen. Die in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG geforderte Gleichwertigkeit sei mehr als nur die Vorbereitung auf den Abschluss einer Schulart. Eine Ersatzschule müsse sich messen lassen an den Grundlagen des öffentlichen Schulwesens. Dazu gehörten Stundentafeln und Lehrpläne, die dazu dienten, die Bildungs- und Lehrziele in sinnvoller Entwicklung den Schülern zu vermitteln. Dem trage das vom Berufungsgericht hervorgehobene Durchlässigkeitsprinzip Rechnung, das die Vergleichbarkeit der Lehrziele auf die einzelnen Jahrgangsstufen beziehe. Auch Erziehungsberechtigte, die ihre Kinder in eine private Ersatzschule schickten, dürften zu Recht erwarten, dass in etwa vergleichbare Lernfortschritte wie in einer öffentlichen Schule erbracht würden. Es genüge nicht, den Schülern die Möglichkeit von Lernfortschritten nur anzubieten, vielmehr müssten jene durch die Schule auch angehalten werden, diese Möglichkeiten wahrzunehmen. Auch das Elternrecht ändere nichts daran, dass beim Besuch einer privaten Schule der staatliche Erziehungsauftrag wirksam bleibe.

 

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass der Kläger einen Anspruch auf Genehmigung seiner Schule ohne eine Nebenbestimmung über den Widerruf der Genehmigung bei Jahrgangsmischung hat.

1. Zu Recht haben die Vorinstanzen die Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) als zulässige Klageart angesehen.

a) Das im Berufungsrechtszug noch streitige und vom Revisionsgericht zu beurteilende Klagebegehren ist darauf gerichtet, die Ersatzschulgenehmigung ohne den Hinweis Nr. 7 des Genehmigungsbescheides vom 21. Februar 1997 zu erhalten. Hierbei handelt es sich nicht nur um einen deklaratorischen Hinweis auf eine gesetzlich zugelassene Möglichkeit des Widerrufs, sondern um einen konstitutiven Widerrufsvorbehalt nach Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG (vgl. dazu Henneke in: Knack, VwVfG, 6. Aufl. 1998, § 36 Rn. 5.2; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 36 Rn. 25; Janßen in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl. 1999, § 36 Rn. 18). Der Kläger durfte und musste als Empfänger des Genehmigungsbescheides bei vernünftiger Betrachtungsweise den Hinweis Nr. 7 trotz des Umstandes, dass dieser sich nicht in demjenigen Abschnitt des Bescheides befand, der die sonstigen verbindlichen Regelungen enthielt, als belastende Nebenbestimmung ansehen. Denn die Behörde hat sich im Hinweis Nr. 7 nicht etwa darauf beschränkt, die Rücknahme der Genehmigung nach Art. 48 Abs. 1 BayVwVfG oder ihren Widerruf nach Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 BayVwVfG generell für den Fall anzukündigen, dass die Genehmigungsvoraussetzungen wegfallen. Vielmehr hat sie dort eine spezifische, den Bestand der Genehmigung berührende Aussage zur Frage der Jahrgangsmischung getroffen. Der Kläger musste dem Hinweis Nr. 7 entnehmen, dass ihm jedes Vertrauen in den Fortbestand der Genehmigung für den Fall genommen werden sollte, dass er sich zur Bildung kombinierter Klassen entschloss. Die Regelung zielte demnach auf jene besondere Rechtsfolge ab, die ein konstitutiver Widerrufsvorbehalt gemäß Art. 36 Abs. 2 Nr. 3 BayVwVfG mit Blick auf Art. 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BayVwVfG und Art. 49 Abs. 5 Satz 1 BayVwVfG hat (vgl. Stelkens in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl. 1998, § 36 Rn. 22).

b) Der Kläger war nicht gehalten, statt des Verpflichtungsantrages einen Anfechtungsantrag zu stellen. Zwar wird in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gegen belastende Nebenbestimmungen die Anfechtungsklage als gegeben angesehen, und zwar unabhängig davon, ob es sich bei der streitigen Nebenbestimmung um eine Befristung, eine Bedingung oder einen Widerrufsvorbehalt handelt (BVerwGE 60, 269, 274 f.). Damit ist jedoch die Zulässigkeit eines Verpflichtungsantrages nicht ausgeschlossen, wenn dieser einen im Vergleich zum Anfechtungsantrag weitergehenden Rechtsschutz verschafft (vgl. Janßen a.a.O. Rn. 51). Ein solcher Fall liegt hier vor. Bei einer Beschränkung auf den Anfechtungsantrag müsste der Kläger besorgen, dass die isolierte Aufhebung des Widerrufsvorbehaltes keinen endgültigen Rechtsfrieden in seinem Sinne stiftet. Nach seinem Wortlaut bezieht sich der Hinweis Nr. 7 des Genehmigungsbescheides nur auf den Fall, dass kombinierte Klassen „aus Schülermangel” gebildet werden. Damit ist die Zusammenlegung mehrerer Jahrgangsklassen zwecks Erreichung der vorgeschriebenen Schülermindestzahl angesprochen. Demgegenüber will der Kläger erreichen, dass die von ihm aus pädagogischen Gründen angestrebte Praxis der Jahrgangsmischung keinesfalls zum Anlass für einen Widerruf der Genehmigung genommen wird. Dem trägt die gerichtliche Verpflichtung der Behörde, die Genehmigung ohne den Widerrufsvorbehalt zu erteilen, besser Rechnung, weil ihr damit generell untersagt ist, die Genehmigung allein wegen jahrgangsübergreifenden Unterrichts zu widerrufen.

2. Rechtsgrundlage des vom Kläger verfolgten Anspruchs ist Art. 7 Abs. 4 GG. Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG gewährleistet jedermann das Freiheitsrecht, Privatschulen als Ersatz für öffentliche Schulen (sog. Ersatzschulen) zu errichten. Solche Schulen bedürfen gemäß Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG der staatlichen Genehmigung. Diese Genehmigung setzt nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG u.a. voraus, dass die zu genehmigende Schule in ihren Lehrzielen und Einrichtungen nicht hinter den entsprechenden öffentlichen Schulen zurücksteht. Bei Erfüllung dieser und der weiteren in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 und 4 und Abs. 5 GG genannten Genehmigungsvoraussetzungen besteht ein verfassungsrechtlicher Rechtsanspruch auf Erteilung der Genehmigung (vgl. BVerfGE 27, 195, 200; BVerwG, Beschluss vom 10. September 1990 – BVerwG 7 B 119.90 – Buchholz 11 Art. 7 Abs. 4 GG Nr. 34 S. 27).

Der Beklagte hat, ohne dass dagegen Einwände zu erheben wären, die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Genehmigung der Schule des Klägers grundsätzlich für gegeben erachtet. Er war nicht gemäß Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG berechtigt, die von ihm erteilte Genehmigung mit einer Nebenbestimmung über den Widerruf der Genehmigung im Falle der Jahrgangsmischung zu versehen. Da ein solcher Widerrufsvorbehalt nicht durch eine spezielle Rechtsvorschrift gedeckt ist, könnte er nur dann als zulässig angesehen werden, wenn er erforderlich wäre, um die Einhaltung der genannten verfassungsrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen zu gewährleisten. Das ist nicht der Fall. Der Widerrufsvorbehalt ist weder erforderlich, um den Charakter der Schule des Klägers als Ersatzschule zu wahren, noch hängt von ihm die Gleichwertigkeit des Lehrangebots der Schule mit demjenigen der entsprechenden öffentlichen Schulen ab.

a) Der Einwand des Beklagten in der mündlichen Verhandlung des Senats, die vom Kläger beabsichtigte Jahrgangsmischung mache aus der Schule des Klägers einen im bayerischen Landesschulrecht nicht vorgesehenen Schultyp, für den es daher keinen privaten „Ersatz” geben könne, greift nicht durch. Ersatzschulen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG sind Privatschulen, die nach dem mit ihrer Errichtung verfolgten Gesamtzweck als Ersatz für eine in dem Land vorhandene oder grundsätzlich vorgesehene öffentliche Schule dienen sollen (BVerfGE 27, 195, 201 f.; 90, 128, 139). Nach bayerischem Landesschulrecht gliedert sich das Schulwesen in Schularten (vgl. Art. 6 des Bayerischen Gesetzes über das Erziehungs- und Unterrichtswesen – BayEUG – i.d.F. der Bekanntmachung vom 31. Mai 2000, BayGVBl S. 414). Im Bereich der allgemein bildenden Schulen gehört dazu – als Teil der Volksschule – die Hauptschule. Für diese sind in Art. 7 Abs. 6 und 7 BayEUG Bestimmungen getroffen, die namentlich im Verhältnis zur Realschule (Art. 8 BayEUG) und zum Gymnasium (Art. 9 BayEUG) typenprägend sind. Zu den dort getroffenen grundlegenden Aussagen über Bildungsweg und vermittelte Qualifikation gehört nicht der Grundsatz der Jahrgangsklasse an Schulen im Allgemeinen (Art. 49 Abs. 1 Satz 1 BayEUG) oder an Volksschulen im Besonderen (Art. 32 Abs. 2 BayEUG). Dementsprechend dient die vom Kläger betriebene, ausdrücklich als solche bezeichnete „Hauptschule”, die am Ende der Jahrgangsstufe 9 zu den in Art. 7 Abs. 6 und 7 BayEUG beschriebenen Qualifikationen hinführen soll, als Ersatz für die öffentliche Hauptschule.

b) Das Berufungsgericht ist davon ausgegangen, es könne nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG verlangt und daher nach Art. 36 Abs. 1 BayVwVfG zum Gegenstand einer sicherstellenden Nebenbestimmung gemacht werden, dass die Kenntnisse und Fähigkeiten eines Schülers der privaten Ersatzschule nicht nur am Ende der Abschlussklasse, sondern auch jeweils am Ende der vorhergehenden Schuljahre denjenigen von Schülern der entsprechenden öffentlichen Schulen gleichwertig sein müssten. Damit überspannt das Berufungsgericht jedoch die Anforderungen, die nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG an die Gleichwertigkeit der Ausbildung an einer Ersatzschule gestellt werden können.

aa) Der Ausbildungs- und Leistungsstand der einzelnen Jahrgangsklasse am Ende des jeweiligen Schuljahres gehört nicht zu den Lehrzielen, hinsichtlich derer die privaten Ersatzschulen nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehen dürfen. Die Lehrziele im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG beziehen sich maßgeblich auf die inhaltliche Seite des Unterrichts (vgl. Vogel, Das Recht der Schulen und Heime in freier Trägerschaft, 3. Aufl. 1997, S. 21). Gleichwertigkeit der Lehrziele bedeutet, dass die Ersatzschulen die allgemeinen Bildungs- und Erziehungsziele sowie fachlichen Qualifikationen anstreben müssen, die den ihnen entsprechenden öffentlichen Schulen nach geltendem Recht vorgeschrieben sind (vgl. Niehues, Schulrecht, 3. Aufl. 2000 Rn. 241; Avenarius/Heckel, Schulrechtskunde, 7. Aufl. 2000, S. 209; Robbers in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz I 4. Aufl. 1999 Art. 7 Abs. 4 Rn. 195; Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog, Grundgesetz, Art. 7 Rn. 74; Schmidt-Kammler in: Sachs, Grundgesetz 2. Aufl. 1999, Art. 7 Rn. 69). Namentlich müssen die Schüler so gefordert werden, dass ihre daraufhin erlangte Qualifikation derjenigen gleichwertig ist, die Schülern einer entsprechenden öffentlichen Schule vermittelt wird (BVerwGE 90, 1, 9). Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG bezweckt nicht, die inhaltliche Einheit des Schulwesens zu sichern, sondern Schüler von Ersatzschulen vor einem ungleichwertigen Schulerfolg zu schützen (Vogel a.a.O. S. 86).

Stellt man allein auf die zu erreichende gleichwertige Qualifikation bei Abschluss des schulischen Bildungsganges ab, so ist es gleichgültig, welchen Leistungsstand die Schüler jeweils am Ende derjenigen Schuljahre haben, welche dem Abschlussschuljahr vorausgehen. Haben die Schüler der Teilhauptschule II des Klägers am Ende des 9. Schuljahres dasselbe Qualifikationsniveau wie die Schüler der öffentlichen Hauptschule, so wird die Gleichwertigkeit des Abschlusses nicht dadurch in Frage gestellt, dass am Ende der 7. oder 8. Klasse der Leistungsstand der öffentlichen Schule unterschritten wurde.

Bedeutung erlangt der Leistungsstand am Ende der Schuljahre, die dem Abschlussschuljahr vorausgehen, auch nicht durch das vom Berufungsgericht herausgestellte und auf die Möglichkeit eines möglichst ungehinderten Wechsels der Schüler auf eine öffentliche Schule nach jedem Schuljahr abzielende sog. „Durchlässigkeitsprinzip”. Ein solches Prinzip – verstanden als eine unabdingbare Voraussetzung für die Genehmigung der Ersatzschule – lässt sich aus dem Gleichwertigkeitserfordernis des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht herleiten; es steht im Gegenteil im Widerspruch zu der in Art. 7 Abs. 4 GG garantierten Privatschulfreiheit.

Art. 7 Abs. 4 Satz 1 GG sichert der Privatschule eine ihrer Eigenart entsprechende Verwirklichung. Der dem staatlichen Einfluss damit entzogene Bereich ist dadurch gekennzeichnet, dass in der Privatschule ein eigenverantwortlich geprägter und gestalteter Unterricht erteilt wird, insbesondere soweit er die Erziehungsziele, die weltanschauliche Basis, die Lehrmethode und Lehrinhalte betrifft (BVerfGE 27, 200 f.; 75, 40, 61 f.). Bezieht sich somit die Gestaltungsfreiheit auch der privaten Ersatzschule auf Lehrmethode und Lehrinhalte bei anzustrebender Gleichwertigkeit des Bildungsabschlusses, so muss sie nach eigenem pädagogischen Ermessen darüber entscheiden dürfen, auf welchem Wege und mit welchen Mitteln sie zu diesem Gesamtergebnis gelangt; eine strikte Bindung an die von der Schulverwaltung erlassenen Lehrpläne und Stundentafeln verbietet sich (vgl. Niehues, a.a.O., Rn. 243; Maunz, a.a.O., Rn. 75; Vogel, a.a.O., S. 87; Avenarius/Heckel, a.a.O., S. 209). Im Widerspruch dazu würde eine auf jede Jahrgangsklasse bezogene Verbindlichkeit des Qualifikationsniveaus an öffentlichen Schulen die Unterrichtsfreiheit der privaten Ersatzschule derart einengen, dass die für die Genehmigung nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG ausreichende Gleichwertigkeit in Richtung Gleichartigkeit verschoben würde.

Eine andere Auslegung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG ist nicht im Hinblick auf die Belange derjenigen Schüler und ihrer Eltern geboten, die bereits vor dem Erreichen des Abschlusses der Ersatzschule auf eine öffentliche Schule überwechseln wollen oder hierzu gezwungen sind.

Der Beklagte weist zutreffend darauf hin, dass die Nichteinhaltung des das öffentliche Schulwesen durchgängig kennzeichnenden Prinzips der Jahrgangsklassen den vorzeitigen Wechsel der Schüler der Ersatzschule auf eine öffentliche Schule erheblich erschwert, weil der mangelnde Gleichstand des Leistungsniveaus am Ende eines jeden Schuljahrs dazu führen kann, dass der die Schule wechselnde Schüler um eine Klasse zurückgestuft werden muss. Dem Beklagten ist auch darin zu folgen, dass die Belange derartiger Schüler bei der Auslegung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht von vornherein unbeachtet bleiben dürfen; denn die Forderung nach der Gleichwertigkeit des Ausbildungsangebots der Ersatzschule ist eine unmittelbare Konsequenz der staatlichen Schulaufsicht nach Art. 7 Abs. 1 GG. Diese zielt darauf ab, der Persönlichkeitsentwicklung sowohl in den Ersatz- wie auch in den öffentlichen Schulen den erforderlichen Raum zu eröffnen (vgl. BVerwGE 90, 1, 7). Die staatliche Schulaufsicht hat zudem auch auf die Verwirklichung des elterlichen Erziehungsrechts nach Art. 6 Abs. 2 GG zu achten, die das Recht der Eltern einschließt, ihr Kind von einer Ersatzschule auf eine öffentliche Schule wechseln zu lassen. Ein derartiger Schulwechsel kann im Übrigen unumgänglich sein, wenn Veränderungen im beruflichfamiliären Bereich der Eltern für das Kind mit einem Ortswechsel verbunden sind, der den weiteren Besuch der Ersatzschule ausschließt.

Andererseits müssen aber auch die Interessen derjenigen Schüler und ihrer Eltern in den Blick genommen werden, die den Bildungsgang an der Ersatzschule in Übereinstimmung mit den dort verwirklichten besonderen pädagogischen Vorstellungen bis zu seinem Abschluss durchlaufen wollen. Deren Belange haben ebenfalls Verfassungsrang. Die Verfassungsentscheidung für die Privatschulfreiheit ist von den staatlichen Organen auch dort zu beachten, wo es um das Verhältnis des Schulbenutzers zur Schule geht. Daraus folgt das Recht der Eltern, ihre Kinder in eine private Ersatzschule zu schicken, die den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG entspricht (BVerfGE 34, 165, 198). Die inhaltliche Substanz der elterlichen Wahlfreiheit ist davon abhängig, ob und inwieweit sich die Ersatzschule von entsprechenden öffentlichen Schulen signifikant unterscheidet. Gerade darauf legen Eltern Wert, die sich dafür entschieden haben, dass ihre Kinder eine Privatschule anstelle einer öffentlichen Schule besuchen, weil sie sich davon für deren Persönlichkeitsentwicklung besondere Vorteile versprechen. Da der Abschluss des Bildungsgangs an der Ersatzschule die Regel, der vorzeitige Wechsel auf eine öffentliche Schule hingegen die Ausnahme ist, haben diese Belange ein größeres Gewicht. Es verbietet sich daher, bei der Auslegung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG entscheidend auf die punktuelle Situation zum Zeitpunkt eines vorzeitigen Schulwechsels abzustellen.

Die vorstehende Auslegung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG wird durch den verfassungsrechtlich vorgegebenen Unterschied zwischen den nur genehmigten und den anerkannten Ersatzschulen bestätigt.

Der Ersatzschulbegriff in Art. 7 Abs. 4 Satz 2 GG umfasst nicht die Befugnis der Privatschule, Berechtigungen mit Außenwirkung zu verleihen. Diese Befugnis kann der Gesetzgeber von einer besonderen Anerkennung abhängig machen, auf die Art. 7 Abs. 4 GG keinen Anspruch gewährt und für deren Erteilung besondere, über die Genehmigungsvoraussetzung des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG hinausgehende Anforderungen im Landesrecht gestellt werden dürfen (BVerfGE 27, 206 ff.). Nur den anerkannten Ersatzschulen kann auferlegt werden, die für die staatlichen Schulen geltenden Versetzungsordnungen zu übernehmen (vgl. Gröschner in: Dreier, GG, Bd. I, 1996, Art. 7 Rn. 100; Niehues, a.a.O., Rn. 278; Vogel, a.a.O., S. 87 f.). Dem entspricht auch die Rechtslage nach bayerischem Landesschulrecht, welches nur die staatlich anerkannten Ersatzschulen verpflichtet, „beim Vorrücken” die für öffentliche Schulen geltenden Regelungen anzuwenden (Art. 100 Abs. 2 Satz 1 BayEUG). Erst die Anwendung der staatlichen Versetzungsordnung stellt aber rechtlich sicher, dass der Leistungsstand der Schüler an Privatschulen für den Schuljahreswechsel demjenigen der Schüler an den öffentlichen Schulen entspricht.

bb) Da der Kläger nicht zur Vermittlung von Teilqualifikationen am Ende eines jeden der Abschlussklasse vorhergehenden Schuljahres verpflichtet ist, lässt sich das in Rede stehende Verbot der Jahrgangsmischung auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, das für öffentliche Hauptschulen geltende Prinzip der Jahrgangsklassen gehöre zu den Einrichtungen im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG, hinsichtlich derer die Ersatzschule des Klägers nicht hinter den öffentlichen Hauptschulen zurückstehen dürfe. Mit dem Begriff der Einrichtungen zielt Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG auf die sächlich-organisatorische Ausstattung der Schule ab (vgl. Niehues, a.a.O., Rn. 248; Vogel, a.a.O., S. 89; Robbers in: v. Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Rn. 196; Avenarius/Heckel, a.a.O., S. 210; Maunz, a.a.O., Rn. 74); auch unter diesem Gesichtspunkt soll die Ersatzschule den öffentlichen Schulen gleichwertig sein. Zwar kann das Prinzip der Jahrgangsklasse als ein durchgängiges Organisationsmerkmal des öffentlichen Schulwesens angesehen werden. Doch muss der Begriff der Einrichtungen in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG ebenso wie der ihm vorangestellte Begriff der Lehrziele vor dem Hintergrund des Sinns und Zwecks der verfassungsrechtlichen Privatschulfreiheit ausgelegt werden. Der Zweck der Privatschulfreiheit steht aber, wie dargelegt, einem Verbot der Jahrgangsmischung, das ein gleichwertiges Ausbildungsniveau der Ersatzschule nicht erst am Ende des gesamten Ausbildungsgangs, sondern bereits am Ende eines jeden Schuljahres sichern soll, entgegen.

cc) Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner mehrfach zitierten Entscheidung vom 14. November 1969 (BVerfGE 27, 195) die Möglichkeit eines ungehinderten Wechsels von der Ersatzschule auf eine öffentliche Schule am Ende eines jeden Schuljahres nicht zu den Genehmigungsvoraussetzungen nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG gezählt. In kritischer Auseinandersetzung mit der im Schrifttum vertretenen Ansicht, dass der Ersatzschule mit dem Anspruch auf Genehmigung unter den Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG grundsätzlich auch ein Recht auf Anerkennung gewährleistet sei, führt es aus: „Sie führt darüber hinaus zu unannehmbaren Ergebnissen; dann würden nämlich auch diejenigen Ersatzschulen Berechtigungen erhalten, die unbeschadet ihrer Gleichwertigkeit nach ihrer ganzen Struktur von den öffentlichen Schulen so grundlegend verschieden sind, dass sich ein Wechsel ihrer Schüler zur öffentlichen Schule schon von hier aus verbietet” (a.a.O., S. 205). Daraus ist zu schließen, dass es nach Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG zu genehmigende Ersatzschulen gibt, für deren Schüler ein Wechsel zur öffentlichen Schule ausscheidet (im gleichen Sinn BVerfGE 90, 107, 125).

3. Da sich nach alledem weder der Begriff der Ersatzschule noch das Gleichwertigkeitserfordernis in Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG auf die Vermittlung eines den Verhältnissen an der öffentlichen Hauptschule entsprechenden Ausbildungsniveaus am Ende eines jeden Schuljahres erstreckt, hat der Kläger einen Anspruch darauf, dass ihm die Genehmigung seiner Teilhauptschule II ohne eine Nebenbestimmung über den Widerruf der Genehmigung im Falle der Jahrgangsmischung erteilt wird. Greifbare Anhaltspunkte dafür, dass eine solche Nebenbestimmung zur Sicherung des Ausbildungserfolgs seiner Schüler insgesamt erforderlich wäre, bestehen nicht. Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG verlangt bei der Genehmigung einer erst noch zu errichtenden Schule nicht den positiven Nachweis der Gleichwertigkeit, sondern lässt die Prognose genügen, dass diese voraussichtlich nicht verfehlt wird (vgl. BVerfGE 27, 195, 204; BVerwGE 90, 1, 15). Eine solche auf den Ausbildungserfolg am Ende des Ausbildungsgangs bezogene Prognose ist hier unabhängig von der Frage der Jahrgangsmischung möglich und auch vom Beklagten in seinem Genehmigungsbescheid vom 21. Februar 1997 gestellt worden. Nach den Angaben seines Bevollmächtigten in der mündlichen Verhandlung des Senats hat der Kläger den genehmigten Schulbetrieb inzwischen aufgenommen, aber bislang von der Einführung der Jahrgangsmischung im Hinblick auf das vorliegende Verfahren abgesehen. Es erscheint ohne weiteres denkbar, die Jahrgangsmischung über die Größe und Zusammensetzung der Lerngruppen und gezielten Einsatz der Lehrkräfte so zu organisieren, dass die für die öffentliche Hauptschule verbindliche Gesamtqualifikation in gleichwertigem Umfang auch von den Schülern an der Schule des Klägers erreicht wird. Zur Sicherung eines solchen Ausbildungserfolgs hat der Beklagte in der Auflage Nr. 7 Buchst. d des Genehmigungsbescheids, die vom Kläger akzeptiert wird, den für die öffentlichen Hauptschulen in Bayern maßgeblichen Lehrstoff nach Art, Inhalt und Umfang auch hinsichtlich der Teilhauptschule II des Klägers für verbindlich erklärt. Mit dem im vorliegenden Verfahren umstrittenen Verbot der Jahrgangsmischung hat er weitergehende Ziele verfolgt, die jedoch aus den dargelegten Gründen mit Art. 7 Abs. 4 GG nicht vereinbar sind. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts, die vom Beklagten nicht mit einer Verfahrens(gegen-)rüge angegriffen worden sind, ist es nicht einmal ausgeschlossen, dass der Kläger auch nach der Einführung der Jahrgangsmischung seinen Schülern durch geeignete Maßnahmen am Ende eines Schuljahres den Übergang in die nächsthöhere Klasse der öffentlichen Hauptschule zu ermöglichen vermag; unter dieser Voraussetzung ist er erst recht ungeachtet der Jahrgangsmischung zur Vermittlung eines gleichwertigen Hauptschulabschlusses imstande. Dem entspricht es, dass das Berufungsgericht nur die Frage, ob der Kläger die jahrgangsstufenbezogenen Voraussetzungen der Gleichwertigkeit tatsächlich erfülle, als unter den Beteiligten umstritten bezeichnet hat (vgl. S. 14 UA).

Durch das vorliegende Senatsurteil ist der Beklagte gehindert, die Ersatzschulgenehmigung zu widerrufen, falls der Kläger sich zur Einführung der Jahrgangsmischung an seiner Schule entschließt. Der Beklagte wird jedoch die Entwicklung an der Schule des Klägers schulaufsichtlich im Auge zu behalten haben. Ergeben seine Feststellungen, dass die Absolventen der Schule des Klägers – wegen Jahrgangsmischung oder aus sonstigen Gründen – keinen gleichwertigen Schulerfolg erzielen, so ist der Beklagte nicht gehindert, die Genehmigung zu widerrufen oder, falls Abhilfe denkbar erscheint, sie nachträglich mit qualitätssichernden Nebenbestimmungen zu versehen.

4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

 

Unterschriften

Bardenhewer, Eckertz-Höfer, Gerhardt, Büge, Graulich

 

Veröffentlichung

Veröffentlicht am 13.12.2000 durch Klebba Justizangestellte als Urkundsbeamtin der Geschäftsstelle

 

Fundstellen

BVerwGE, 263

NVwZ 2001, 178

NVwZ 2001, 919

DÖV 2001, 422

BayVBl. 2001, 474

DVBl. 2001, 813

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