BVerwG Beschluss vom 17.02.1995 - 6 P 52.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Schulungsveranstaltung, Teilnahme eines Personalratsmitglieds an einer –. Schulungskosten, Erforderlichkeit und Angemessenheit als Voraussetzung der Übernahme von – durch die Dienststelle. Schulungskosten, Zulässigkeit einer Höchstgrenzenregelung für die Erstattung von –

Leitsatz (amtlich)

Der Beschluß des Pesonalrats, ein Personalratsmitglied zu einer erforderlichen Schulungsveranstaltung zu entsenden, ist eine Personalratstätigkeit, die die Dienststelle zur Erstattung der notwendigen Schulungskosten verpflichten kann.

Die in Nr. 6 c der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift des Finanzministeriums Baden-Württemberg (VV-LRKG) zu § 1 LRKG festgelegte Höchstgrenzenregelung für die Erstattung der Schulungskosten ist eine die Gerichte nicht bindende interne Verwaltungsvorschrift, die weder im Personalvertretungsgesetz noch im Landesreisekostengesetz eine Rechtsgrundlage hat und die deshalb die Erstattung der Schulungskosten der Höhe nach nicht begrenzen kann.

(Parallelsache zum Beschluß vom 7. Dezember 1994 – BVerwG 6 P 36.93)

Normenkette

BaWüPersVG § 45 Abs. 1, § 47 Abs. 5, § 79 Abs. 3 Nr. 9, § 13; LRKG BaWü § 4 Nr. 6, §§ 9-10, 14, 23 Abs. 2, §§ 17-18

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 07.09.1993; Aktenzeichen PL 15 S 2711/92)

VG Stuttgart (Entscheidung vom 23.09.1992; Aktenzeichen PVS-L 16/92)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 7. September 1993 – Fachsenat für Personalvertretungssachen – wird zurückgewiesen.

Der Gegenstandswert wird für das Rechtsbeschwerdeverfahren auf 64,94 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über Art und Höhe der Kosten, die die Dienststelle dem Vorsitzenden des Antragstellers, des Bezirkspersonalrats der Lehrer an Grund-, Haupt-, Real- und Sonderschulen beim Oberschulamt Stuttgart, für die Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung zu erstatten hat.

Der Vorsitzende des Antragstellers nahm in der Zeit vom 14./15. November 1991 an einer Schulungsveranstaltung der Gewerkschaft Erziehung und Wissenschaft teil. Die Veranstaltung fand in einem Hotel statt und hatte das Thema „Alkohol am Arbeitsplatz”. Für diese Schulungsveranstaltung hatte ihn der Beteiligte, der Präsident des Oberschulamts Stuttgart, freigestellt. Dem Vorsitzenden des Antragstellers wurde von der Gewerkschaft ein Teilnehmerbetrag von 220,94 DM, aufgeschlüsselt in Verpflegung und Unterkunft in Höhe von 141 DM und anteilige Schulungskosten in Höhe von 79,94 DM, in Rechnung gestellt.

Der Beteiligte erstattete dem Vorsitzenden des Antragstellers lediglich die Fahrkosten und den Betrag von 156 DM. Dieser Betrag sollte sich zusammensetzen aus dem nach § 12 LRKG gekürzten Tagegeld für den Hin- und Rückreisetag in Höhe von 19,50 DM und einen Teilnehmerbeitrag entsprechend § 14 LRKG als Nebenkosten, begrenzt auf 175 v.H. des Tagegeldsatzes täglich. Er begründete diese Kürzung mit Nr. 6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Finanzministeriums Baden-Württemberg zum Landesreisekostengesetz vom 20. Dezember 1983 (VV zu § 1 LRKG).

Der Antragsteller hat beim Verwaltungsgericht den Antrag gestellt, festzustellen, daß die beteiligte Dienststelle verpflichtet ist, dem Vorsitzenden des Antragstellers Schulungskosten für die Teilnahme an dem Seminar in Höhe von 64,94 DM zu erstatten.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben.

Der Verwaltungsgerichtshof hat die dagegen eingelegte Beschwerde des Beteiligten mit im wesentlichen folgender Begründung zurückgewiesen:

Die Kostentragungspflicht des Beteiligten ergebe sich aus den §§ 45 Abs. 1 und 47 Abs. 5 BaWüPersVG in Verbindung mit dem Landesreisekostengesetz. Die Regelung über die Pflicht der Dienststelle zur Kostentragung in § 45 Abs. 1 BaWüPersVG erfasse auch die durch die Teilnahme des Personalratsvorsitzenden an der Schulungsveranstaltung entstandenen Kosten. Der Beschluß, mit dem der Antragsteller die Entsendung des Personalratsvorsitzenden beschlossen habe, sei als kostenverursachende Tätigkeit im Sinne des § 45 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG anzusehen. Der Entsendungsbeschluß des Personalrats begründe in Verbindung mit der Freistellung die Pflicht des Personalratsvorsitzenden, an der Veranstaltung teilzunehmen. Die Voraussetzungen für die Übernahme der Kosten durch die Dienststelle seien erfüllt. Diesbezügliche Einwendungen hinsichtlich der Erforderlichkeit der Teilnahme des Personalratsvorsitzenden an der Schulungsveranstaltung seien weder vom Beteiligten vorgebracht worden, noch sonst zu erkennen. Streitig sei allein die Höhe der erstattungsfähigen Kosten. Deren Art und Höhe ergebe sich aus dem Landesreisekostengesetz.

Für Verpflegung und Unterkunft seien gemäß §§ 9 und 10 LRKG die geltend gemachten Aufwendungen als erstattungsfähig anzuerkennen. Danach seien pauschal zwei volle Tagegelder (Satz von 39 DM) und ein nachgewiesenes Übernachtungsgeld bis zur Höhe von 66 DM zu erstatten. Da die geltend gemachten Aufwendungen unter dem erstattungsfähigen Gesamtbetrag von 144 DM lägen, sei der in Rechnung gestellte Betrag von 141 DM voll zu erstatten. Die Kürzungsregelung nach § 12 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 2, wonach das Tagegeld gekürzt und ein Übernachtungsgeld nicht gewährt wird, wenn von dritter Seite Verpflegung und Unterkunft bereitgestellt wird und das Entgelt für sie in den erstattbaren Fahr- und Nebenkosten enthalten ist, komme nicht zum Tragen. Dieser Fall sei hier nicht gegeben, da die Kostenabrechnung des Veranstalters die Kosten für Verpflegung und Unterkunft sowie die anteiligen Schulungskosten getrennt ausweise. Eine Doppelabrechnung derselben Kosten auch über die Erstattung von Nebenkosten gemäß § 14 LRKG sei daher nicht gegeben. Die vom Veranstalter in Rechnung gestellten Schulungskosten in Höhe von 79,49 DM seien als Nebenkosten gemäß § 14 LRKG zu erstatten. Sie seien notwendig und nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit angemessen; das Gebot der sparsamen Verwendung der Mittel der öffentlichen Verwaltung sei beachtet worden.

Demgegenüber könne die in der Erstattungsregelung in Nr. 6 c der VV des Finanzministeriums Baden-Württemberg zu § 1 LRKG enthaltene Höchstgrenze von täglich 175 v.H. (jetzt 228 v.H.) des Tagegeldsatzes nach § 9 Abs. 2 LRKG die Gerichte nicht binden. Es sei bereits fraglich, ob diese Begrenzung nicht allein Sachverhalte betreffe, bei denen der Veranstalter die Schulung in seiner eigenen Tagungsstätte durchführe und zugleich Unterkunft und Verpflegung zur Verfügung stelle, bei denen also Unterkunft, Verpflegung und Schulung in einer Hand lägen. Ein derartiger Sachverhalt sei hier nicht gegeben gewesen. Die Veranstaltung sei nicht in einer gewerkschaftseigenen Schulungsstätte, sondern in einem gewerblich geführten Hotel abgehalten worden. Außerdem begegne es Zweifeln, ob es für diese Erstattungsregelung überhaupt eine reisekostenrechtliche Grundlage gebe, die für die Kostenerstattung im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 BaWüPersVG entsprechend herangezogen werden könne. Sie könne sich auch nicht auf § 17 LRKG (Aufwandsvergütung) stützen, weil sich diese Möglichkeit der Abgeltung nicht auch auf Nebenkosten im Sinne des § 14 LRKG erstrecke. Abgesehen davon könne bei einer Unterbringung in einem gewerblichen Hotel nicht schlechthin gesagt werden, dem Teilnehmer entstünden erfahrungsgemäß geringere Kosten für Verpflegung und Unterkunft, wie dies in § 17 LRKG unterstellt werde. Die Vorschrift des § 23 Abs. 2 LRKG (Erstattung von Auslagen bei Reisen zum Zwecke der Ausbildung und Fortbildung) komme gleichfalls nicht zum Tragen, weil ein solcher Auslagenersatz keine Reisekostenvergütung sei. Die Mitglieder der Personalvertretung hätten aber gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BaWüPersVG einen Anspruch auf Reisekostenvergütung.

Im übrigen sollten die im Reisekostenrecht geregelten Zahlungen der Idee nach einen vollen Ausgleich für einen durch Dienstreisen entstehenden Aufwand sicherstellen. Dies gelte auch für Reisen von Personalratsmitgliedern zu Schulungsveranstaltungen. Dem werde die Erstattungsregelung in Fällen der vorliegenden Art nicht gerecht.

Hiergegen richtet sich die vom Verwaltungsgerichtshof wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten.

Er ist der Auffassung, entgegen der Meinung des Verwaltungsgerichtshofs ergebe sich aus dem Landesreisekostengesetz eine Beschränkung der erstattungsfähigen Kosten in Fällen der vorliegenden Art. Die Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung im Sinne von § 47 Abs. 5 BaWüPersVG sei keine Personalratstätigkeit im eigentlichen Sinne. Reisen von Personalratsmitgliedern zu Schulungs- und Bildungsveranstaltungen seien deshalb keine Dienstreisen, sondern sie seien Reisen zum Zwecke der Fortbildung vergleichbar. Schulungsveranstaltungen dieser Art lägen zwar vor allem im Interesse der Beschäftigten und einer ordnungsgemäßen Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben; an der Schulung bestehe jedoch teilweise auch ein Interesse des zur Teilnahme entsandten und dazu verpflichteten Personalratsmitglieds. Auf derartige Sachverhalte finde § 23 Abs. 2 LRKG entsprechende Anwendung. Diese Vorschrift lege Obergrenzen für die Kostenerstattung fest, die nicht überschritten werden dürften. Sie bestimme auch abschließend die Art des Kostenersatzes. Das für das Personalvertretungsrecht zuständige Landesinnenministerium habe den Umfang des Auslagenersatzes in Nr. 5 seiner VV über die Kosten der Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen im Sinne des § 47 Abs. 5 LPVG vom 16.5.1991 (GABl S. 601) hinsichtlich der Reisekostenerstattung konkretisiert und auf die Nr. 6 der VV des Finanzministeriums verwiesen. Danach seien die Reisekosten nur in dem dort geregelten begrenzten Umfang erstattungsfähig. Diese Festlegung einer an der durchschnittlichen Aufwandssituation orientierten Obergrenze sei im Rahmen des § 23 Abs. 2 LRKG rechtlich zulässig. Sie werde auch den Fällen gerecht, in denen Unterkunft, Verpflegung und Schulung nicht in einer Hand lägen. Die Erstattungsobergrenze habe auch ihre sachliche Berechtigung. Sie sei im Interesse der sparsamen Verwendung der Haushaltsmittel geboten. Demgemäß seien auch die zu erstattenden Reisekosten im weiteren Sinne auf das notwendige Maß zu beschränken. Die Höchstgrenzenregelung gelte auch für Fälle der vorliegenden Art, in denen der Veranstalter die Schulung nicht in eigenen Schulungsstätten durchführe.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden- Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 7. September 1993 zu ändern und den Antrag des Antragstellers abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Rechtsbeschwerde des Beteiligten zurückzuweisen.

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und trägt ergänzend vor: Unter dem Gesichtspunkt der Kostenerstattung sei eine Schulungsveranstaltung nicht anders zu behandeln als die übrige Personalratstätigkeit. Deshalb komme § 23 Abs. 2 LRKG nicht zum Tragen. Die Teilnahme an der Schulungsveranstaltung liege nicht, auch nicht teilweise, im Interesse des Teilnehmers, hier des Personalratsvorsitzenden. Die Obergrenzenregelung in Nr. 6 c der VV zu § 1 LRKG verstoße unabhängig davon, daß sie keine reisekostengesetzliche Grundlage habe, gegen den Grundsatz der Kostentragungspflicht der Dienststelle gemäß § 45 Abs. 1 Satz 1 LPVG. Außerdem sei diese Regelung auch sachlich nicht angemessen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß die in Nr. 6 c der VV zu § 1 LRKG getroffene Regelung in rechtlich zulässiger Weise die Kostentragungspflicht der Dienststelle begrenze. Grundsätzlich sei davon auszugehen, daß Teilnehmern an Schulungsveranstaltungen geringere Aufwendungen entstünden, als dies üblicherweise bei Dienstreisen der Fall sei. Dies gelte auch bei einer Unterbringung in einem Hotel. Derartige Betriebe seien bei Buchungen von Gruppen zu erheblichen Preisnachlässen bereit. Reisekostenrechtliche Grundlage für die Höchstbetragsregelung in Nr. 6 c der VV zu § 1 LRKG sei § 18 LRKG.

Entscheidungsgründe

II.

Die Rechtsbeschwerde ist zulässig, aber nicht begründet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zu Recht die Zulässigkeit des Feststellungsbegehrens des Antragstellers bejaht, obwohl diesem Erstattungsansprüche eines einzelnen Personalratsmitglieds zugrunde liegen. Zwar steht der Erstattungsanspruch selbst nur dem jeweiligen Personalratsmitglied zu, das an der Schulungsveranstaltung teilgenommen hat (Beschlüsse vom 22. März 1984 – BVerwG 6 P 5.82 – BVerwGE 69, 100 und vom 14. Februar 1990 – BVerwG 6 P 13.88 – Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 17). Der Personalrat kann nicht Träger derartiger vermögensrechtlicher Ansprüche gegen die Dienststelle sein. Er kann aber die gerichtliche Feststellung eines Erstattungsanspruchs selbst begehren, wenn dies im Interesse seiner am Verfahren nicht beteiligten Mitglieder geschieht; es handelt sich dann um einen Fall organschaftlicher Prozeßstandschaft (Beschluß des Senats vom 9. März 1992 – BVerwG 6 P 11.90 – BVerwGE 90, 76, 79 mit weiteren Hinweisen). Das ist hier der Fall. Der antragstellende Personalrat hat nicht selbst von der Dienststelle die Erstattung der Kosten beantragt, sondern er begehrt lediglich die Feststellung, daß der Beteiligte verpflichtet ist, die Kosten für die Teilnahme an einer Schulungsveranstaltung dem Personalratsvorsitzenden zu erstatten.

Dem Verwaltungsgerichtshof ist auch darin zu folgen, daß das Feststellungsbegehren des Antragstellers in der Sache gerechtfertigt ist. Dem Vorsitzenden des Antragstellers stehen die geltend gemachten Kostenerstattungsansprüche gegen den Beteiligten sowohl hinsichtlich der Reise- und Übernachtungskosten als auch hinsichtlich der anteiligen Schulungskosten zu, die ihm durch die Teilnahme an der Schulungsveranstaltung am 14./15. November 1991 unstreitig entstanden sind. Zutreffend hat der Verwaltungsgerichtshof die Verpflichtung des Beteiligten, diese Kosten zu erstatten, aus § 45 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 Abs. 5 BaWüPersVG hergeleitet. Danach trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden notwendigen Kosten (§ 45 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG). Gemäß § 47 Abs. 5 BaWüPersVG sind die Mitglieder des Personalrats unter Fortzahlung der Bezüge für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind; dabei sind die dienstlichen Interessen angemessen zu berücksichtigen.

Nach der ständigen Rechtsprechung des erkennenden Senats (vgl. Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – BVerwGE 58, 54) ist der Beschluß des Personalrats, einen Vertreter zu einer Schulungsveranstaltung zu entsenden, die nach dem Gesetz vorausgesetzte „kostenverursachende Tätigkeit” des Personalrats. Für den Betroffenen ist dies keine Vergünstigung, von der er nach Belieben Gebrauch machen kann, sondern der Beschluß begründet für ihn eine Pflicht, an der Schulung teilzunehmen. Die Entsendung eines Personalratsmitglieds zu einer Schulungsveranstaltung ist nicht anders zu beurteilen als dessen Verpflichtung zur Teilnahme an einer Prüfung oder an einer Unfalluntersuchung. Die Schulung liegt hauptsächlich im Interesse der vom Personalrat vertretenen Beschäftigten und der Dienststelle und allenfalls in geringem persönlichen Interesse des entsandten Personalratsmitglieds. Die Dienststelle und die Beschäftigten dürfen auf eine ordnungsgemäße Wahrnehmung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben vertrauen. Dem dient die Teilnahme eines Personalratsmitglieds an einer Schulungsveranstaltung. Sie trägt dazu bei, daß die Personalratsmitglieder ihre Personalvertretungstätigkeit sachkundig ausüben.

Die dagegen vom Beteiligten erhobenen Bedenken können nicht überzeugen. Nach seiner Auffassung war die Teilnahme des Personalratsvorsitzenden an der Schulungsveranstaltung keine Personalratstätigkeit im engeren Sinne, sondern vielmehr einer Reise zum Zwecke der Fortbildung vergleichbar. Reisekostenrechtliche Grundlage soll nach seiner Meinung § 23 Abs. 2 LRKG sein, der die Erstattung von Auslagen für die Teilnahme von Beschäftigten an Fortbildungsveranstaltungen regelt.

Diese Vorschrift ist hier jedoch schon deshalb nicht anwendbar, weil nicht die Schulung oder die Teilnahme an ihr die „kostenverursachende Tätigkeit” im Sinne des § 45 Abs. 1 BaWüPersVG ist, sondern – wie bereits angeführt wurde – der Entsendungsbeschluß des Personalrats (vgl. Beschluß vom 27. April 1979, a.a.O. S. 58). Davon abgesehen, würde die Gleichstellung der Teilnahme eines Personalratsmitglieds an einer personalvertretungsrechtlichen Schulungsveranstaltung mit dem Besuch einer Fortbildungsveranstaltung durch einen Beschäftigten der Dienststelle den Besonderheiten der personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit nicht gerecht werden, weil es grundlegende Unterschiede gibt:

Mit der Fortbildung des Beschäftigten sollen dessen bereits vorhandene fachliche und berufliche Kenntnisse vertieft, weiterentwickelt und aktualisiert werden (vgl. Beschlüsse vom 19. Oktober 1983 – BVerwG 6 P 16.81 – Buchholz 238.31 § 79 BaWüPersVG Nr. 4 und vom 27. November 1991 – BVerwG 6 P 7.90 – PersV 1992, 385). Der Beschäftigte besucht in erster Linie aus eigenem persönlichen Interesse die Fortbildungsveranstaltung, selbst wenn dies auch im Interesse der Dienststelle liegt, weil die vertieften Fachkenntnisse eines Mitarbeiters ihr ebenfalls zugute kommen. Der Vertreter im Personalrat, der an einer Schulungsveranstaltung teilnimmt, tut dies dagegen nicht in seinem eigenen persönlichen Interesse, auch wenn er selbst davon profitiert, sondern vielmehr hauptsächlich im Interesse der Personalvertretung, der er angehört und die ihn zu dieser Veranstaltung entsendet. Die Personalvertretungen sind darauf angewiesen, daß ihre Mitglieder die für die Personalratstätigkeit benötigten Grundkenntnisse haben. Nur dann, wenn die Personalratsmitglieder über einen Grundbestand an derartigem personalvertretungsrechtlich relevanten Wissen verfügen, können die Personalvertretungen als gleichberechtigte und sachkundige Partner mit der Dienststelle verhandeln. Der Beschäftigte, der in den Personalrat gewählt wird, verfügt normalerweise nicht über diese notwendigen speziellen Grundkenntnisse. Sie sind in der Regel anderer Art als das Wissen, das er in der Dienststelle für seine dienstlichen Tätigkeiten benötigt. Er ist deshalb gehalten, sich dieses zusätzlich benötigte Wissen selbst zu verschaffen. Das kann er sich entweder durch das Sammeln von praktischen Erfahrungen, durch Selbststudium oder durch die Teilnahme an Schulungsveranstaltungen aneignen.

Die im vorliegenden Fall durch die Teilnahme des Personalratsvorsitzenden an der fraglichen Schulungsveranstaltung entstandenen Kosten waren auch notwendige Kosten der Personalratstätigkeit im Sinne des § 45 Abs. 1 BaWüPersVG. Notwendig sind derartige Kosten dann, wenn sie nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, insbesondere dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel, angemessen sind und wenn die Veranstaltungen Kentnisse vermitteln, die für die Tätigkeit des Personalrats erforderlich sind (Beschlüsse vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 36.78 – Buchholz 238.3 A § 46 BPersVG Nr. 9, vom 22. März 1984, a.a.O., vom 14. November 1990 – BVerwG 6 P 4.89 – Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 25 und vom 25. Juni 1992 – BVerwG 6 P 29.90 – Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 27). Das ergibt sich mittelbar aus § 47 Abs. 5 BaWüPersVG, der schon die Freistellung eines Personalratsmitglieds für die Teilnahme an einer Schulungs- und Bildungsveranstaltung unter Fortzahlung der Bezüge nur soweit zuläßt, als diese Kenntnisse vermittelt, die für die Tätigkeit des Personalrats erforderlich sind. Das Merkmal der Erforderlichkeit bestimmt sich danach, daß die Schulung objektiv für die Personalratstätigkeit, aber auch subjektiv im Hinblick auf das Schulungsbedürfnis des entsandten Mitglieds geboten sein muß. Die Schulungsveranstaltung muß von ihrer Thematik her die Vermittlung von Kenntnissen zum Gegenstand haben, die ihrer Art nach für die Tätigkeit des Personalrats benötigt werden. Sie muß die Gewähr für eine ordentliche und sachgerechte Schulung bieten (Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O.). Außerdem muß in objektiver Hinsicht ein Schulungsbedürfnis für das zu entsendende Personalratsmitglied bestehen (Beschluß vom 25. Juni 1992, a.a.O.). Subjektiv erforderlich ist die Teilnahme an der Schulung dann, wenn gerade der von der Personalvertretung Ausgewählte die Schulung in den Themenbereichen benötigt, die den Gegenstand der Veranstaltung bilden. Dieses Schulungsbedürfnis kann sich daraus ergeben, daß das Mitglied einer personalvertretungsrechtlichen Schulung bedarf, um seine Tätigkeit im Personalrat überhaupt sachgerecht ausüben zu können, oder wenn eine Spezialausbildung erforderlich ist, um den besonderen Aufgaben, die ihm innerhalb der Personalvertretung zukommen, gerecht werden zu können (Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O.).

Die Fragen, ob die Schulung für die Personalratstätigkeit erforderlich ist und ob die zu erwartenden Kosten in einem angemessenen Verhältnis zum Schulungseffekt stehen, sind von der Personalvertretung zu prüfen, ehe der Entsendungsbeschluß gefaßt wird. So hat sie zu prüfen, ob nicht in geringerer Entfernung vergleichbare Schulungsveranstaltungen durchgeführt werden, deren Besuch – insbesondere hinsichtlich der Reisekosten – billiger wäre (Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O.). Zu dieser Prüfung ist die Personalvertretung verpflichtet, weil sie als zwar dienststelleninterner, nicht aber rechtlich verselbständigter Bestandteil der Dienststelle den bei der Verwendung öffentlicher Mittel geltenden Grundsatz der Sparsamkeit bei der Verursachung der Kosten für ihre Tätigkeit zu beachten hat (Beschluß vom 28. Juli 1989 – BVerwG 6 P 1.88 – Buchholz 251.6 § 68 Nds.PersVG Nr. 1 m.w.Nachw.).

Auch die jeweilige Dienststelle hat das Recht und die Pflicht, die Erforderlichkeit und Angemessenheit der zu erstattenden Kosten zu prüfen. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts anerkannt, daß die Dienststelle, die die durch die Tätigkeit des Personalrats entstandenen Kosten zu tragen hat, auch ein Prüfungsrecht dahin gehend hat, ob die Kosten durch die Wahrnehmung der dem Personalrat gesetzlich übertragenen Aufgaben entstanden sind. Dazu gehört gleichfalls die Prüfung, ob eine Reise zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats erforderlich war (Beschluß vom 28. Juli 1989, a.a.O. m.w.Nachw.), ob sie innerhalb des gesetzlichen Aufgabenbereichs des Personalrats erfolgte und ob ihre Ausführung vom Personalrat als vertretbar angesehen werden durfte (Beschluß vom 27. August 1990 – BVerwG 6 P 26.87 – Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18). Diese Prüfung ist – soweit wie möglich – vor der Übernahme der Kostenzusage durchzuführen. Es wäre mit dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zwischen Personalvertretung und Dienststelle (§ 2 Abs. 1 BaWüPersVG) nicht zu vereinbaren, wenn der Leiter der Dienststelle in Kenntnis der zu erwartenden Kosten eine Zusage erteilt, diese nach Durchführung der Schulungsveranstaltung aber widerruft, weil er nunmehr deren Erforderlichkeit und Angemessenheit in Zweifel zieht. Es liegt im berechtigten Interesse des jeweiligen Personalrats zu wissen, ob die Dienststelle bereit ist, die Kosten für die Entsendung eines Mitglieds zu einer Schulungsveranstaltung zu übernehmen. Der Dienststelle ist es auch zuzumuten, diese Prüfung vor der Zusage der Kostenübernahme durchzuführen. Dies wird in der Regel in der Weise geschehen, daß sie sich einen Kostenvoranschlag des Veranstalters vorlegen läßt, aus dem die voraussichtlichen Kosten der Schulungsveranstaltung ersichtlich sind. Hat der Dienststellenleiter begründete Zweifel hinsichtlich der Berechtigung von Art und Höhe der zu erwartenden Kosten, so hat er diese Bedenken unverzüglich mit der Personalvertretung zu erörtern. Hierbei hat er nicht nur den Grundsatz der sparsamen Verwaltung der Haushaltsmittel zu beachten, sondern er muß auch die berechtigten Interessen der Personalvertretung an der notwendigen Schulung ihrer Mitglieder berücksichtigen. Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und der Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit erlauben die Ablehnung der Kostenübernahme nur dann, wenn aus der Sicht eines objektiven Betrachters die Schulungsveranstaltung tatsächlich nicht erforderlich ist oder wenn die Kosten in einem unangemessenen Verhältnis zu dem zu erwartenden Schulungseffekt stehen bzw. wenn keine Haushaltsmittel mehr vorhanden sind. Können Dienststelle und Personalvertretung sich nicht verständigen, so muß gegebenenfalls eine gerichtliche Entscheidung im Rahmen des personalvertretungsrechtlichen Beschlußverfahrens herbeigeführt werden (Beschluß vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 30.78 – a.a.O.).

Diese Voraussetzungen für eine Pflicht zur Kostenübernahme durch den Beteiligten waren nach dem festgestellten Sachverhalt im vorliegenden Fall erfüllt. Die Verfahrensbeteiligten haben nicht in Frage gestellt, daß das Seminar objektiv für die Tätigkeit im Personalrat geeignet und auch erforderlich war.

Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs ist auch hinsichtlich der Höhe der von der Dienststelle zu erstattenden Kosten für Verpflegung, Unterkunft und der Schulungskosten, über die die Verfahrensbeteiligten allein streiten, nicht zu beanstanden. Das Beschwerdegericht hat zu Recht die Höhe dieser Kosten aufgrund des Landesreisekostengesetzes (LRKG) ermittelt. Gemäß § 45 Abs. 1 Satz 2 BaWüPersVG findet das Landesreisekostengesetz in vollem Umfang auf Reisen von Personalratsmitgliedern Anwendung, wenn die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. Beschluß vom 27. August 1990 – BVerwG 6 P 26.87 – Buchholz 250 § 44 BPersVG Nr. 18 m.w.Nachw.). Nach dieser Vorschrift erhalten Mitglieder der Personalvertretung bei Reisen, die zur Erfüllung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben notwendig sind, Reisekostenvergütungen nach dem Landesreisekostengesetz, die nach den für Beamte der Besoldungsgruppe A 15 geltenden Bestimmungen zu bemessen sind.

Ausgehend von dieser Grundlage hat der Verwaltungsgerichtshof die Kosten für Verpflegung und Unterkunft, die dem Personalratsvorsitzenden durch die Teilnahme an der Schulungsveranstaltung entstanden sind, zutreffend aufgrund der §§ 9 und 10 LRKG bemessen. Diesbezüglich sind von den Verfahrensbeteiligten keine Einwendungen erhoben worden. Ihre Erstattung ist auch nicht Gegenstand des Feststellungsantrags.

Der Verwaltungsgerichtshof hat weiterhin zutreffend die Höhe der von der Dienststelle dem Personalratsvorsitzenden zu erstattenden anteiligen Schulungskosten mit 79,94 DM angesetzt. Dies sind Nebenkosten, die gemäß § 14 LRKG in Verbindung mit § 4 Nr. 6 LRKG vom Beteiligten zu übernehmen sind. Nebenkosten im Sinne des § 14 LRKG sind die zur Erledigung des Dienstgeschäfts notwendigen Auslagen, die nicht nach den §§ 5 bis 12 LRKG zu erstatten sind. Darunter sind solche Auslagen zu verstehen, die in unmittelbarem Zusammenhang mit dem zu erledigenden Dienstgeschäft stehen und die notwendig sind, um den dienstlichen Auftrag überhaupt oder unter zumutbaren Bedingungen ausführen zu können (in diesem Sinne: Allgemeine Verwaltungsvorschriften des Finanzministeriums Baden-Württemberg vom 20. Dezember 1983 – VV-LRKG – zu § 1 – GemABl 1984, S. 1). Die Schulungskosten erfüllen diese Voraussetzungen. Der Verwaltungsgerichtshof hat die Notwendigkeit und Angemessenheit der Gebühren geprüft und auch bejaht, wobei er insbesondere näher dargelegt hat, daß sie nicht übersetzt seien. Diese in sich schlüssigen Ausführungen sind tatsächliche Feststellungen des Beschwerdegerichts, an die der Senat gebunden ist. Sie könnten nur dann zum Gegenstand des Rechtsbeschwerdeverfahrens gemacht werden, wenn sie von einem Verfahrensbeteiligten mit Verfahrensrügen angegriffen worden wären. Das ist nicht geschehen.

Der Erstattungspflicht in dieser Höhe steht – wie der Verwaltungsgerichtshof im Ergebnis zutreffend ausgeführt hat – nicht Nr. 6 c zu § 1 VV-LRKG entgegen. Nach dieser Regelung wird bei Reisen von Personalratsmitgliedern zu Schulungs- und Bildungsveranstaltungen i.S. des § 45 Abs. 1 BaWüPersVG ein Teilnehmerbeitrag entsprechend § 14 als Nebenkosten nur begrenzt bis zur Höhe von täglich 175 v.H. des Tagegeldsatzes (§ 9 Abs. 2) erstattet, wenn der Beitrag die Kosten für Unterkunft und Verpflegung mit einschließt. Außerdem werden, sofern mit dem Teilnehmerbeitrag die Kosten für Unterkunft und Verpflegung nicht oder nicht vollständig abgedeckt sind, die dafür notwendigen zusätzlichen Auslagen unter Berücksichtigung der häuslichen Ersparnis (§ 9 Abs. 6) auf Nachweis erstattet, soweit sie zusammen mit dem Teilnehmerbeitrag täglich 175 v.H. des Tagegeldsatzes (§ 9 Abs. 2) nicht übersteigen.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, diese die Höhe der Erstattung begrenzende Regelung erfasse nur Sachverhalte, bei denen der Veranstalter die Schulung in einer eigenen Tagungsstätte durchführe und zugleich Unterkunft und Verpflegung zur Verfügung stelle, nicht aber solche, in denen – wie hier – Unterkunft, Verpflegung und Schulung nicht in einer Hand lägen, wird durch den Wortlaut und den erkennbaren Zweck der Regelung nicht bestätigt. Satz 2 von Nr. 6 c der VV-LRKG, der hier in Betracht kommt, trifft diese Unterscheidung nicht, sondern sieht die Begrenzung auf 175 v.H. für alle notwendigen zusätzlichen Auslagen vor, bei denen der Teilnehmerbeitrag die Kosten für Unterkunft und Verpflegung nicht oder nicht vollständig abdeckt. Von einer Ausnahme, wenn Unterkunft, Verpflegung und Schulung nicht von derselben Stelle bereitgestellt werden, ist darin nicht die Rede.

Davon geht auch das Rundschreiben des Bundesinnenministeriums vom 30. Oktober 1979 (GMBl S. 667) aus, dem die genannten Regelungen in den Verwaltungsvorschriften des Landesfinanzministeriums nachgebildet sind. In Nr. 6 dieses Rundschreibens ist gleichfalls ohne Einschränkung die Erstattungspflicht in derartigen Fällen auf 175 v.H. begrenzt worden.

Es ist aber dem Verwaltungsgerichtshof insoweit zuzustimmen, daß diese Begrenzungsregelung vorliegend deshalb keine Anwendung finden kann, weil es keine reisekostenrechtliche Grundlage gibt, die für eine solche Begrenzung der Kostenerstattung im Rahmen des § 45 Abs. 1 Satz 2 BaWüPersVG herangezogen werden könnte. Die Verwaltungsvorschriften des Landesministeriums sind ebenso wie das Rundschreiben des Bundesinnenministers vom 30. Oktober 1979 eine die Gerichte nicht bindende interne Regelung (Beschluß vom 14. November 1990 – BVerwG 6 P 4.89 – Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 25; in diesem Sinne auch OVG NW, Beschluß vom 24. Januar 1989 – CL 55/86 –, ZBR 1989, 348 und vom 11. März 1992 – CL 60/88 –). Dazu ist im einzelnen zu bemerken:

§ 17 LRKG kommt schon von seinem Wortlaut her nicht als Ermächtigungsgrundlage in Betracht, weil die hier im wesentlichen umstrittenen Seminarkosten Nebenkosten im Sinne des § 4 Nr. 6 LRKG sind, die nicht in dem Katalog der Reisekostenvergütungen enthalten sind, die nach § 17 Abs. 1 LRKG mit einer Aufwandsvergütung abgefunden werden können.

Nr. 6 c der VV-LRKG zu § 1 kann sich entgegen der Meinung des Oberbundesanwalts auch nicht auf § 18 LRKG stützen. Danach kann die oberste Dienstbehörde oder die von ihr ermächtigte nachgeordnete Behörde bei regelmäßigen oder gleichartigen Dienstreisen oder Dienstgängen anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nrn. 1 bis 8 oder Teilen davon eine Pauschvergütung gewähren, die nach dem Durchschnitt der in einem bestimmten Zeitraum sonst anfallenden Einzelvergütungen zu bemessen ist. Die Anwendung dieser Vorschrift kommt schon deshalb nicht in Betracht, weil die Teilnahme an der hier durchgeführten Schulungsveranstaltung keine „regelmäßige oder gleichartige” Dienstreise oder ein entsprechender Dienstgang ist. Das Beschwerdegericht hat keine Feststellungen getroffen, aus denen sich die nach § 18 LRKG vorausgesetzte Regelmäßigkeit oder Gleichartigkeit herleiten ließe. Dies ist im Rechtsbeschwerdeverfahren nicht mit einer Aufklärungsrüge angefochten worden und muß daher hingenommen werden.

Die Berechtigung zur Begrenzung der Erstattung von Schulungskosten durch Nr. 6 c der VV-LRKG zu § 1 läßt sich auch nicht unmittelbar auf § 45 Abs. 1 Satz 1 BaWüPersVG stützen. Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen hat allerdings in der zitierten Rechtsprechung (Beschlüsse vom 24. Januar 1989 und vom 11. März 1992, a.a.O.) zu der vergleichbaren nordrhein-westfälischen Höchstgrenzenregelung (vgl. die mit der Nr. 6 c VV-LRKG zu § 1 inhaltlich übereinstimmende Rundverfügung des Justizministers Nordrhein- Westfalen vom 6. Oktober 1977 sowie den Runderlaß des Innenministers Nordrhein-Westfalen vom 6. Juli 1977) deren Zulässigkeit mit der Begründung bejaht, diese Begrenzungsregelung erweise sich als eine zutreffende Interpretation des Begriffs „angemessene Kosten” im Sinne dieser Vorschrift. Es ist dem Oberverwaltungsgericht zuzugeben, daß sachgerechte Gründe dafür sprechen mögen, eine derartige Begrenzung einzuführen. Insbesondere die von ihm angeführten Gesichtspunkte der Vermeidung eines nicht gerechtfertigten Verwaltungsaufwandes und einer widerspruchsvollen Verwaltungspraxis mit einer möglicherweise unvertretbaren Ausweitung der Kostenerstattung sind gewichtige Anliegen, die eine Höchstgrenzenregelung rechtfertigen könnten. Außerdem ist es ein Merkmal des Reisekosten- und Umzugskostenrechts, daß bestimmte Erstattungsbeträge typisiert und pauschaliert werden, auch wenn damit ein voller Ausgleich der tatsächlich entstehenden Kosten nicht immer erreicht wird. Eine derartige Pauschalierung ist aber nicht für nach dem Gesetz erstattungsfähige Schulungskosten der vorliegenden Art erfolgt. Sie kann auch nicht dem § 45 Abs. 1 BaWüPersVG entnommen werden. Nach Abs. 1 Satz 2 dieser Bestimmung findet das Landesreisekostengesetz in vollem Umfang auf Reisen von Personalratsmitgliedern Anwendung. Sinn und Zweck dieser Regelung ist es, die Mitglieder von Personalräten bei Reisen, die zur Erfüllung ihrer Aufgaben notwendig sind, mit einer Reisekostenvergütung in demjenigen Rahmen abzufinden, der auch für Beamte bei Dienstreisen gilt (vgl. Beschlüsse vom 23. September 1966 – BVerwG 7 P 7.65 – BVerwGE 25, 114, vom 25. Oktober 1977 – a.a.O. und vom 27. August 1990 – a.a.O.). Das bedeutet, daß sich die Höhe der Reisekosten, aber auch die Zulässigkeit der Beschränkung der Erstattungsansprüche für Personalratsmitglieder in gleicher Weise wie für Beamte allein aus dem Landesreisekostengesetz ergibt. Dieses sieht aber – wie dargelegt wurde – eine Begrenzung der Erstattungsansprüche für Nebenkosten, insbesondere für Schulungskosten der vorliegenden Art, nicht vor. Folgte man der Auffassung des nordrhein-westfälischen Oberverwaltungsgerichts, so würden entgegen dem Wortlaut der Vorschrift des § 45 BaWüPersVG und der Bestimmungen des Landesreisekostengesetzes die Erstattungsleistungen für Schulungskosten der Personalratsmitglieder pauschal begrenzt, die der Beamten hingegen nicht, weil es für sie eine entsprechende Einschränkung nicht gibt.

Dieses Ergebnis würde auch im Widerspruch zu der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Angemessenheit der Kostenerstattung für die Teilnahme von Personalratsmitgliedern an Schulungsveranstaltungen stehen. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Entscheidung, ob die Kosten angemessen sind, von der jeweiligen Prüfung des Einzelfalles abhängig gemacht (vgl. Beschlüsse vom 27. April 1979 – BVerwG 6 P 45.78 – a.a.O. und vom 14. November 1990 – BVerwG 6 P 4.89 – Buchholz 250 § 46 BPersVG Nr. 25). Es hat diese Frage (allein) danach beantwortet, ob die Schulungskosten erforderlich und verhältnismäßig waren, insbesondere, ob sie dem Gebot der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel entsprachen. Deshalb hat es beispielsweise die Festlegung einer schematischen Obergrenze für die Dauer der einzelnen Schulung abgelehnt (Beschluß vom 14. November 1990 – a.a.O.). Damit wäre die Festlegung einer pauschalen Höchstgrenze für Schulungskosten, wenn sie allein an die Auslegung des § 45 BaWüPersVG anknüpfen würden, nicht zu vereinbaren. Diese Pauschalierung würde auf jeden Fall dann zu nicht vertretbaren Ergebnissen führen, wenn dadurch die Personalvertretungen oder ihre Mitglieder die Schulungskosten oder einen erheblichen Teil davon übernehmen müßten, obwohl sie nach den Umständen des Einzelfalles nachgewiesenermaßen für die Personalratstätigkeit erforderlich, möglicherweise sogar dringend erforderlich, und der Höhe nach auch angemessen, möglicherweise sogar „preisgünstig” waren.

Wenn demgegenüber der Oberbundesanwalt geltend macht, grundsätzlich sei davon auszugehen, daß Teilnehmern an Schulungsveranstaltungen geringere Aufwendungen entstünden, als dies üblicherweise bei Dienstreisen der Fall sei, so kann auch dies eine allgemeine Höchstgrenzenregelung für alle Bestandteile der Schulungskosten, die im Gegensatz zu den Vorschriften des Landesreisekostengesetzes und des Badenwürttembergischen Personalvertretungsgesetzes stünde, nicht rechtfertigen. Im übrigen gibt es keine allgemeinen gesicherten Erkenntnisse, daß „grundsätzlich” Schulungsveranstaltungen kostengünstiger sind als üblicherweise Dienstreisen.

Aus den obigen Darlegungen folgt aber auch, daß in gewissen Fällen das in den Beschlüssen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen angesprochene Anliegen der Begrenzung der Erstattungsfähigkeit von Nebenkosten berechtigt sein kann. Das gilt insbesondere für wiederkehrende und in ihrer Struktur und Durchführung gleichartige Schulungsveranstaltungen, bei denen die zu erwartenden Kosten erfahrungsgemäß eine vergleichbare und voraussehbare Höhe haben. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn der Veranstalter die Schulung in einer eigenen Tagungsstätte durchführt und zugleich Unterkunft und Verpflegung zur Verfügung stellt. Eine derartige Höchstgrenzenregelung kann aber nicht entgegen dem Wortlaut der Bestimmungen des Personalvertretungs- und des Reisekostenrechts durch Erlasse oder interne Verwaltungsvorschriften getroffen werden. Hierfür ist eine eindeutige gesetzliche Grundlage erforderlich, die es zur Zeit weder beim Bund noch im Lande Baden-Württemberg gibt.

Nach alledem war die Rechtsbeschwerde als unbegründet zurückzuweisen.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts für das Rechtsbeschwerdeverfahren beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO i.V.m. § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Niehues, Ernst, Seibert, Albers, Vogelgesang

Fundstellen

Dokument-Index HI1200547