BVerwG 4 BN 60.01
 

Entscheidungsstichwort (Thema)

Normenkontrolle. Rechtsschutzbedürfnis. untergesetzliche Rechtsvorschrift. inhaltsgleiche gesetzliche Norm. Ziel der Raumordnung. Bestimmtheit der Zielaussage. gemeindliche Beachtenspflicht. Beteiligung der Gemeinde. ggf. wiederholte Beteiligung. Beteiligungsmangel. Beachtlichkeit. Nichtigkeitsfolge

 

Leitsatz (amtlich)

1. Ein auf § 47 VwGO gestützter Normenkontrollantrag gegen eine untergesetzliche Rechtsvorschrift, die eine gesetzliche Norm inhaltlich wiederholt, ist mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig, wenn es auch im Falle der Nichtigerklärung dabei bliebe, dass der Antragsteller die inhaltsgleiche gesetzliche Regelung zu beachten hätte.

2. Hat eine Gemeinde ein Ziel der Raumordnung nach dem maßgebenden Raumordnungsrecht zu beachten, so ist sie im Planaufstellungsverfahren zu beteiligen. Ist sie in einem frühen Verfahrensstadium angehört worden, so ist sie ggf. erneut zu beteiligen, wenn nachträglich Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang ihrer Zielbindung auswirken.

 

Normenkette

GG Art. 28 Abs. 2 S. 1, Art. 100 Abs. 1; VwGO § 47 Abs. 2 S. 1, Abs. 5 Sätze 2, 4; ROG a.F. § 4 Abs. 5; ROG § 5 Abs. 3 S. 2, Abs. 4

 

Verfahrensgang

OVG für das Land Brandenburg (Entscheidung vom 24.08.2001; Aktenzeichen 3 D 4/99.NE)

 

Tenor

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts für das Land Brandenburg vom 24. August 2001 wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 150 000 EUR festgesetzt.

 

Tatbestand

I.

Die Antragstellerinnen, Berliner Umlandgemeinden im Bereich des Flughafens Schönefeld, wenden sich im Wege der Normenkontrolle gegen die Nummer 6.5.1 des gemeinsamen Landesentwicklungsplans für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin – LEP eV –, der in § 1 der Verordnung über den gemeinsamen Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin vom 2. März 1998 (GVBl II S. 186) zum Bestandteil dieser Verordnung erklärt worden ist. Die Regelung hat u.a. folgenden Wortlaut: „Zur Deckung des Luftverkehrsbedarfs in Brandenburg und Berlin sind die Planung und der Ausbau des Internationalen Verkehrsflughafens Berlin-Schönefeld vordringlich zu betreiben. Damit soll gleichzeitig das vorhandene Flughafensystem Berlin-Tegel, Berlin-Tempelhof und Berlin-Schönefeld abgelöst werden.” Eine nahezu wortgleiche Formulierung findet sich bereits in § 19 Abs. 11 des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms der Länder Berlin und Brandenburg – LEPro –, das Bestandteil eines am 7. August 1997 unterzeichneten Staatsvertrages ist, dem der brandenburgische Landtag mit Gesetz vom 4. Februar 1998 zugestimmt hat (GVBl I S. 14). Nach der Nummer 6.5.1 LEP eV bleibt „die landesplanerische Absicherung der ggf. über den Bestand des Flughafengeländes hinaus erforderlichen Flächen einer Fortschreibung des LEP eV auf der Grundlage eines ergänzend aufzustellenden Landesentwicklungsplans in enger Anbindung an die luftverkehrsrechtliche Fachplanung vorbehalten”. Diesem Zweck dient der gemeinsame Landesentwicklungsplan Standortsicherung Flughafen – LEP SF –, der durch Verordnung vom 18. März 1999 (GVBl II S. 262) für verbindlich erklärt worden ist.

Das Normenkontrollgericht hat die Festlegung Nr. 6.5.1 LEP eV mit Urteil vom 24. August 2001 für nichtig erklärt. Es hat die Antragsbefugnis und das Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen bejaht. Die Ungültigkeit der Festlegung hat es aus einer Verletzung der gemeindlichen Beteiligungsrechte und aus einem Abwägungsmangel hergeleitet.

Der Antragsgegner erstrebt mit seiner Beschwerde die Zulassung der Revision.

 

Entscheidungsgründe

II.

A. Die auf § 133 Abs. 2 Nrn. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde ist unbegründet.

I. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr der Antragsgegner beimisst.

1. Der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf es nicht, um zu klären, ob „das Rechtsschutzbedürfnis für den gegen eine untergesetzliche Norm gerichteten Normenkontrollantrag auch dann gegeben (ist), wenn es nicht ausgeschlossen ist, dass eine inhaltlich identische gesetzliche Norm in einem anderen gerichtlichen Verfahren im Weg einer Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Überprüfung werden kann und dass das Verfassungsgericht die gesetzliche Norm für mit der Verfassung unvereinbar oder für nichtig erklärt”. Der Senat hat wiederholt zu der Frage Stellung genommen, unter welchen Voraussetzungen ein Normenkontrollantrag wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig ist. Gemeinsamer Nenner aller Entscheidungen ist, dass das Rechtsschutzbedürfnis nur in engen Grenzen verneint werden darf. Im Beschluss vom 18. Juli 1989 – BVerwG 4 N 3.87 – (BVerwGE 82, 225) hat der Senat darauf abgehoben, ob sich die Inanspruchnahme des Gerichts als nutzlos erweist, weil der Antragsteller seine Rechtsstellung mit der begehrten Normenkontrollentscheidung nicht verbessern kann. Im Beschluss vom 25. Mai 1993 – BVerwG 4 NB 50.92 – (NVWZ 1994, 268) hat er ausgeführt, dass ein Normenkontrollantrag erst dann mangels Rechtsschutzinteresses unzulässig ist, wenn die Feststellung der Nichtigkeit nichts dazu beizutragen vermag, das Rechtsschutzziel zu erreichen. Im Beschluss vom 26. Mai 1993 – BVerwG 4 NB 3.93 – (UPR 1993, 307) hat er diesen Standpunkt bekräftigt und dargelegt, dass von einem fehlenden Rechtsschutzbedürfnis nur dann auszugehen ist, wenn feststeht, dass der Antragsteller dem mit seinem Normenkontrollantrag verfolgten Ziel selbst dann auf unabsehbare Zeit nicht näher kommen kann, wenn die von ihm angegriffene Rechtsvorschrift für nichtig erklärt wird. Auf der Grundlage dieser Rechtsprechung ist dem Zulässigkeitserfordernis des Rechtsschutzbedürfnisses genügt, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die gerichtliche Entscheidung für den Rechtsschutzsuchenden ggf. von Nutzen sein kann. Unnütz wird das Normenkontrollgericht nur dann in Anspruch genommen, wenn der Antragsteller unabhängig vom Ausgang des Normenkontrollverfahrens keine reale Chance hat, den von ihm geltend gemachten Nachteil abzuwenden. Der Antragsgegner zeigt nicht auf, in welcher Richtung der Senat seine bisherige Rechtsprechung im anhängigen Rechtsstreit sollte weiter präzisieren oder fortentwickeln können.

Das Normenkontrollgericht hat angenommen, dass die Nr. 6.5.1 LEP eV Rechtsnormqualität hat. Es hat festgestellt, dass sich eine inhaltsgleiche Regelung in § 19 Abs. 11 LEPro findet. Das Normenkontrollgericht hat nicht übersehen, dass sich bei einem derartigen Normengleichlauf auf gesetzlicher und auf untergesetzlicher Ebene im verwaltungsgerichtlichen Normenkontrollverfahren die Frage nach dem Rechtsschutzbedürfnis stellt. Es geht davon aus, dass für einen Normenkontrollantrag, der sich gegen eine im Rang unter einem Gesetz stehende Rechtsvorschrift richtet, in der Regel das Rechtsschutzinteresse zu verneinen ist, wenn die Nichtigerklärung die gesetzliche Norm identischen Inhalts unberührt lässt. Mit dieser Ansicht befindet sich die Vorinstanz in Übereinstimmung mit der vom Antragsgegner zitierten Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg, der mehrfach ausgesprochen hat, dass im Normenkontrollverfahren ein Rechtsschutzbedürfnis fehlt, wenn die angegriffene untergesetzliche Norm eine unmittelbar geltende gesetzliche Bestimmung wortgleich wiederholt (vgl. Beschlüsse vom 27. Januar 1987, VBlBW 1987, 306; vom 7. Juni 1993 – VBlBW 1993, 375 und vom 10. Februar 1998, NVwZ 1998, 643). Dies beruht auf der Erwägung, dass der Antragsteller bei einer solchen Konstellation seine Rechtsstellung auch im Falle einer für ihn positiven Normenkontrollentscheidung nicht verbessern könnte, da es trotz Nichtigerklärung der untergesetzlichen Rechtsvorschrift dabei bliebe, dass er die inhaltsgleiche gesetzliche Norm zu beachten hätte. Denn nach Auffassung des VGH Baden-Württemberg lässt sich in dem gegen die untergesetzliche Vorschrift gerichteten Normenkontrollverfahren die Gültigkeit der gesetzlichen Norm nicht in Zweifel ziehen. Dies begründet das Gericht wie folgt: Decken sich die gesetzliche und die untergesetzliche Vorschrift inhaltlich, so kommt eine Vorlage auf der Grundlage des Art. 100 Abs. 1 GG selbst dann nicht in Betracht, wenn das Normenkontrollgericht die gesetzliche Regelung für verfassungswidrig hält. Denn das Gesetz ist im Normenkontrollverfahren nicht Prüfungsmaßstab. Es könnte allenfalls seinerseits Prüfungsgegenstand sein. Eine solche Prüfung aber ist dem Normenkontrollgericht versagt. Im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle beansprucht der vorhandene formell-gesetzliche Normenbestand für sich Geltung, unabhängig davon, ob er mit höherrangigem Recht vereinbar ist oder nicht.

Das Normenkontrollgericht hat sich dieser Sichtweise, die revisionsrechtlich zu Beanstandungen keinen Anlass bietet, für den Regelfall angeschlossen. Wenn es die Frage des Rechtsschutzbedürfnisses im anhängigen Rechtsstreit gleichwohl anders beantwortet hat, dann ist dies auf eine abweichende Beurteilung der konkreten rechtlichen Gegebenheiten zurückzuführen. Die Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg gründet auf der Voraussetzung, dass der Antragsteller die gesetzliche Regelung als unabänderlich hinnehmen muss. In diesem Punkt würdigt das Normenkontrollgericht die hier maßgebliche rechtliche Situation indes anders. Nach seiner Auffassung steht nicht bloß die untergesetzliche Norm der Nr. 6.5.1 LEP eV auf dem Prüfstand. Das Normenkontrollgericht geht davon aus, dass sich die Möglichkeit nicht von der Hand weisen lässt, auch § 19 Abs. 11 LEPro noch auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüfen zu lassen. Es stellt nicht in Abrede, dass eine solche Prüfung im anhängigen Verfahren nicht in Betracht kommt. Es schließt auch aus, dass sich die Antragstellerinnen im Wege der Verfassungsbeschwerde gegen § 19 Abs. 1 LEPro zur Wehr setzen können. In diesem Zusammenhang weist es darauf hin, dass die Verfassungsbeschwerden einiger Antragstellerinnen vom Verfassungsgericht des Landes Brandenburg (Beschluss vom 21. Oktober 1999 – VfGBbg 4/99, 6/99, 7/99) wegen Versäumung der insoweit einschlägigen Jahresfrist verworfen worden sind. Das Normenkontrollgericht hält es aber gleichwohl für möglich, dass § 19 Abs. 11 LEPro in zwei weiteren bei ihm anhängigen Verfahren „durch eine Richtervorlage nach Art. 100 Abs. 1 GG Gegenstand einer verfassungsrechtlichen Überprüfung werden kann”. Die von ihm erwähnten Rechtsstreitigkeiten betreffen Regelungen in dem gemeinsamen Landesentwicklungsplan „Standortsicherung Flughafen”, für die nach seiner Einschätzung § 19 Abs. 11 LEPro die gesetzliche, auf Ausfüllung angelegte Grundlage bildet.

Es bedarf nicht eigens einer Bestätigung in einem Revisionsverfahren, dass bei solchen rechtlichen Rahmenbedingungen im anhängigen Rechtsstreit ein Rechtsschutzbedürfnis besteht. Das Normenkontrollgericht nimmt an, dass sich die Angriffe der Antragstellerinnen in den Parallelverfahren gegen Regelungen richten, die sich anders als die Nr. 6.5.1 LEP eV nicht in einer Wiederholung des § 19 Abs. 11 LEPro erschöpfen, sondern eine Konkretisierung der gesetzlichen Zielfestlegungen darstellen und deshalb auf ihre Übereinstimmung mit den Vorgaben des Gesetzes überprüfbar sind. Dies lässt sich vom rechtlichen Ansatz her nicht beanstanden. Denn zu den auf der Ebene der Regionalplanung relevanten Prüfungsmaßstäben gehören nicht zuletzt auch höherstufige Ziele der Raumordnung. Das Gebot, höherstufige Planaussagen zu beachten, ergibt sich aus dem vertikalen Ableitungszusammenhang des mehrstufig angelegten Planungssystems der Raumordnung. Ob das Normenkontrollgericht nach Maßgabe dieser allgemeinen Grundsätze das Verhältnis des § 19 Abs. 11 LEPro zu den Regelungen des LEP SF zutreffend gewürdigt hat, ist eine Frage der Auslegung und der Anwendung von Landesrecht, die einer revisionsgerichtlichen Kontrolle nicht zugänglich ist. Aus revisionsrechtlicher Sicht ist von entscheidungserheblicher Bedeutung nur, ob die prognostischen Betrachtungen, die das Normenkontrollgericht über die Rolle des § 19 Abs. 11 LEPro in den Parallelverfahren angestellt hat, es rechtfertigen, den Antragstellerinnen im anhängigen Rechtsstreit ein Rechtsschutzbedürfnis zuzubilligen. Ist auf der Grundlage der von der Vorinstanz getroffenen Feststellungen nicht auszuschließen, dass sich der Geltungsanspruch des mit der Nr. 6.5.1 LEP eV identischen Gesetzes aus den im Normkontrollurteil aufgezeigten Gründen noch mit Erfolg in Frage stellen lässt, so kann – anders als in den vom VGH Baden-Württemberg entschiedenen Fällen – keine Rede davon sein, dass die Antragstellerinnen den Rechtsschutz im Normenkontrollverfahren unnütz in Anspruch nehmen. Die Nr. 6.5.1 LEP eV für nichtig zu erklären, kann sich vielmehr als Schritt erweisen, der sie ihrem Ziel, die Flughafenstandortfrage in raumordnungsrechtlicher Hinsicht offen zu halten, näher bringt. Zu weitergehenden Erörterungen würde das vom Antragsgegner erstrebte Revisionsverfahren dem Senat keine Gelegenheit bieten.

2. Die Frage, ob „eine die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO begründende Verletzung der kommunalen Planungshoheit dann (vorliegt), wenn eine landesplanerische Festlegung den Ausbau eines Flughafens vorsieht, ohne Adressaten für die Festlegung zu benennen und ohne konkrete für die Raumordnung und die Bauleitplanung relevante Fragen, wie Zahl, Lage und Länge von Start- und Landebahnen, Kapazitätsfragen u.ä. zu behandeln”, rechtfertigt ebenfalls nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung. Zur Antragsbefugnis im Normenkontrollverfahren gehört, dass der Antragsteller geltend macht, durch eine untergesetzliche Rechtsvorschrift in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Eine Rechtsverletzung im Sinne dieser Bestimmung scheidet von vornherein aus, wenn die Regelung, die den Angriffsgegenstand bildet, nicht die Qualität einer Rechtsnorm hat.

Nach den Angaben des Normenkontrollgerichts ist die Nr. 6.5.1 LEP eV als Ziel der Raumordnung und Landesplanung gekennzeichnet. Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 ROG a.F. sind solche Ziele von den in § 4 Abs. 5 ROG a.F. genannten Stellen bei Planungen und allen sonstigen Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebiets beeinflusst wird, zu beachten. Wie der Senat im Beschluss vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.91 – (BVerwGE 90, 329) dargelegt und im Urteil vom 19. Juli 2001 – BVerwG 4 C 4.00 – (DVBl 2001, 1855) nochmals bestätigt hat, handelt es sich bei Zielaussagen um verbindliche Vorgaben, die unabhängig von ihrer Rechtsform schon deshalb den Charakter von Außenrechtsvorschriften haben, weil sie über den Funktions- und Weisungsbereich hinaus, in dem der Planungsträger das Verhältnis zu den ihm nachgeordneten Landesbehörden durch Verwaltungsvorschrift zu regeln berechtigt ist, Bindungswirkungen auch für die Behörden des Bundes, die kommunalen Gebietskörperschaften und sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts erzeugen, die der Planungsverwaltung als Träger eigener Rechte und Pflichten gegenüber stehen. Wird in einem Raumordnungsplan eine Planaussage als Ziel der Raumordnung gekennzeichnet, so lässt dies darauf schließen, dass der Planungsträger sie mit einem Verbindlichkeitsanspruch hat ausstatten wollen. Diese Erklärung kann freilich nicht allein maßgeblich für die Zielqualität sein. Sie hat allenfalls Hinweisfunktion und gibt Auskunft über den Willen des Plangebers, dem bei der Auslegung Rechnung zu tragen ist. Entscheidend ist indes der materielle Gehalt. Weist die Planaussage nicht die Merkmale einer verbindlichen Vorgabe in Form einer räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Landes- oder Regionalplanung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegung auf (vgl. nunmehr § 3 Nr. 2 ROG n.F.), so ist sie nicht geeignet, normative Bindungen zu erzeugen.

Der Antragsgegner legt nicht dar, welche Erkenntnisse im anhängigen Rechtsstreit zu dem von ihm angesprochenen Fragenkomplex zu erwarten sein könnten, die nicht schon im Senatsbeschluss vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.91 – (a.a.O.) ihren Niederschlag gefunden haben. Das Normenkontrollgericht hat der Nr. 6.5.1 LEP eV unabhängig von der förmlichen Kennzeichnung als Ziel auch materiellrechtlich die Qualität einer zielförmigen Planaussage zuerkannt. Es hat der Festlegung zudem im Verhältnis zu § 19 Abs. 11 LEPro einen eigenständigen raumordnungsrechtlichen Regelungsgehalt beigemessen. Der Antragsgegner lässt unter Hinweis auf die Nichtbenennung eines Adressaten und die fehlenden Angaben zu Fragen der Ausstattung und der Kapazität des Flughafens durchblicken, dass er anders als das Normenkontrollgericht der Nr. 6.5.1 LEP eV die Eignung abspricht, die vom Gesetz vorausgesetzten Bindungswirkungen zu entfalten. Der Umstand allein, dass er die Einschätzung der Vorinstanz nicht teilt, verleiht der Rechtssache indes keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

3. Der Antragsgegner hält folgende Frage für grundsätzlich klärungsbedürftig: „Gibt das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht eine Grundlage dafür, dass eine Bindungswirkung einer Festlegung schon dann anzunehmen ist, wenn die Festlegung den Ausbau eines Standortes zum Gegenstand hat, ohne Adressaten und konkrete raumordnungsrelevante Fragen, wie Zahl, Lage und Länge von Start- und Landebahnen, Kapazitätsfragen u.ä. zu behandeln?” Diese Frage nötigt ebenfalls nicht zur Revisionszulassung.

Aus § 4 Abs. 5 ROG a.F. ergibt sich, dass zu den Adressaten von Zielen der Raumordnung auch Gemeinden gehören können. Es versteht sich indes von selbst und bedarf nicht eigens einer Bestätigung in einem Revisionsverfahren, dass zielförmige Planaussagen eine Beachtenspflicht in dieser Richtung wie auch sonst nur dann auslösen, wenn sie dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot entsprechen. Dabei ist nach der Rechtsprechung des Senats (vgl. Beschluss vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.01 – a.a.O.) freilich zu berücksichtigen, dass Raumordnung und Landesplanung durch Besonderheiten gekennzeichnet sind. Einerseits müssen die Zielaussagen bestimmt genug sein, damit die betroffenen Gemeinden erkennen können, woran sie ihre Bauleitplanung auszurichten haben. Fehlt es an eindeutigen umsetzungsfähigen Vorgaben, so handelt es sich um ein untaugliches Mittel, um einen lenkenden Einfluss auf die gemeindliche Planung auszuüben. Andererseits sind Raumordnung und Landesplanung nicht auf einen Normvollzug im sonst üblichen Sinne angelegt. In Richtung auf die örtliche Planung schaffen sie, wie dies typisch für Planungen ist, denen weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, Rahmenbedingungen, die Raum für eine weitere Konkretisierung lassen. Diese Zweckbestimmung verbietet es, aus dem Gebot der Normklarheit ein Höchstmaß an Aussageschärfe und Detailtreue abzuleiten. Zeichnen sich Ziele durch eine gewisse Grobmaschigkeit aus, so ist dies kein verfassungsrechtlicher Mangel, sondern eher im Gegenteil Ausdruck der Zurückhaltung, die das Grundgesetz im Interesse der Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit gebietet.

Das Normenkontrollgericht hat schon aus der Standortfestlegung als solcher unmittelbare Rechtswirkungen zumindest für diejenigen Gemeinden abgeleitet, „deren Gebiete von dem künftigen Flughafengelände gewissermaßen ‚überplant’ zu werden drohen oder jedenfalls in dessen Nähe gelegen sind”. Das diese Gemeinden nicht namentlich genannt werden, tut der Bestimmtheit der Zielaussagen nach seiner Einschätzung keinen Abbruch. Einfluss auf die gemeindliche Bauleitplanung übt die Nr. 6.5.1 LEP eV nach der Einschätzung der Vorinstanz deshalb aus, weil mit der landesplanerischen Letztentscheidung zu Gunsten des Standorts Schönefeld raumordnungsrechtlich unumkehrbare Verhältnisse geschaffen werden, denen die betroffenen Gemeinden Rechnung zu tragen haben und denen Präjudizwirkung für nachfolgende weitere Zielfestlegungen zukommt. Der Antragsgegner wertet diese Ausführungen als Beleg für ein Fehlverständnis der inhaltlichen Anforderungen an eine Zielaussage. Selbst wenn dieser Vorwurf zuträfe, ließe das Beschwerdevorbringen vor dem Hintergrund der Senatsrechtsprechung keinen Klärungsbedarf erkennen, der nur in einem Revisionsverfahren befriedigt werden kann.

4. Die Frage, ob „das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden im Rahmen der Beteiligung im Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Raumordnungsplänen nach der Zuleitung eines Entwurfes zur Stellungnahme einen Anspruch (gibt), nach Änderung eines Planentwurfes nochmals förmlich beteiligt zu werden”, lässt sich auf der Grundlage der Senatsjudikatur und der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 28 Abs. 2 GG ebenfalls außerhalb eines Revisionsverfahrens beantworten.

Nach § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. sind die Gemeinden und Gemeindeverbände oder deren Zusammenschlüsse bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung im Rahmen der Regionalplanung in einem förmlichen Verfahren zu beteiligen. Dieses bundesrechtlich normierte Beteiligungsrecht darf durch den Landesgesetzgeber nicht angetastet werden, denn es ist im Gegensatz zur Mitwirkung anderer Stellen oder zu sonstigen verfahrensrechtlichen Anforderungen, die zur einfachgesetzlichen Disposition stehen, verfassungsrechtlich fundiert. Es ist unverzichtbare Voraussetzung dafür, dass eine Zielaussage für die von ihr betroffene Gemeinde eine Anpassungspflicht auslöst. Denn es stellt als Ausfluss der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, die auch die kommunale Planungshoheit umfasst, eine Kompensation für den mit § 1 Abs. 4 BauGB verbundenen Eingriff in das System der gemeindlichen Bauleitplanung dar. Die Gemeinde wird durch diese Einbindung in den überörtlichen Planungsprozess davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer höherstufigen Gesamtplanung degradiert zu werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.91 – a.a.O.). Durch die kommunale Beteiligung soll sichergestellt werden, dass der Planungsträger bei der Aufstellung von Zielen der Raumordnung umfassend über die örtlichen Belange unterrichtet wird, die er in die Abwägung einzustellen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 u.a. – BVerfGE 56, 298 ≪320≫; BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 – BVerwG 4 C 4.92 – BVerwGE 95, 123). Dem Beteiligungserfordernis des § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. ist nicht mit einer bloßen Anhörung in einem beliebigen Stadium des Aufstellungsverfahrens genügt. Art. 28 Abs. 2 GG gebietet vielmehr, dass das Recht, die gemeindlichen Interessen angemessen wahrzunehmen, als substanzielle Möglichkeit genutzt werden kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Februar 1994 – BVerwG 4 C 4.92 – a.a.O.). Die Gemeinde muss zu einem Zeitpunkt und in einer Form eingeschaltet werden, die gewährleisten, dass ihre Bedenken und Anregungen in den Entscheidungsprozess einfließen können (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 7. Oktober 1980 – 2 BvR 584/76 u.a. – a.a.O. ≪321≫ und vom 23. Juni 1987 – 2 BvR 826/83 – BVerfGE 76, 107 ≪122≫).

Der am 6. April 1995 zwischen Berlin und Brandenburg unterzeichnete Landesplanungsvertrag, dem der brandenburgische Landtag mit Gesetz vom 20. Juli 1995 zugestimmt hat (GVBl I S. 210), knüpft in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 an die bundesrechtlichen Vorgaben mit der Bestimmung an, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände, für die eine Anpassungspflicht begründet wird, bei der Erarbeitung des gemeinsamen Landesentwicklungsprogramms frühzeitig zu beteiligen sind. Nach Art. 8 Abs. 4 des Vertrages gilt diese Regelung für die Landesentwicklungspläne entsprechend. Das Normenkontrollgericht stellt nicht in Abrede, dass die Antragstellerinnen im Rahmen der Erarbeitung des gemeinsamen Landesentwicklungsplanes für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin in einem frühen Stadium angehört worden sind. Es vertritt jedoch die Ansicht, dass eine erneute Beteiligung geboten gewesen wäre. Nach seiner Darstellung wurden die Antragstellerinnen zu einem Zeitpunkt beteiligt, als die Standortfrage noch offen war; die Entscheidung zu Gunsten des Standorts Schönefeld, die sich als abschließendes Abwägungsergebnis in der Nr. 6.5.1 LEP eV widerspiegelt, wurde erst im Nachhinein getroffen, ohne dass die Antragstellerinnen Gelegenheit erhalten hätten, zu dieser für sie bedeutsamen Wende Stellung zu nehmen. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners bedarf es nicht eigens der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um klarzustellen, dass es nicht stets mit einer einmaligen Anhörung getan ist, um den Nachweis einer Beteiligung zu führen, die den verfassungsrechtlichen Anforderungen gerecht wird. Auch wenn dieser Aspekt weder in § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG a.F. noch in Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Landesplanungsvertrages ausdrücklich angesprochen wird (anders z.B. § 3 Abs. 3 BauGB), versteht sich vom Sinn des Beteiligungsverfahrens her von selbst, dass eine erneute Anhörung unverzichtbar ist, wenn nachträgliche Änderungen beschlossen werden, die sich auf den Umfang der gemeindlichen Zielbindung auswirken (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17. Januar 1979 – 2 BvL 6/76 – BVerfGE 50, 195 ≪203≫). Das vom Antragsgegner erstrebte Revisionsverfahren könnte bestenfalls dazu dienen, dies nochmals zu bekräftigen.

5. Aus der Sicht der Beschwerde ist klärungsbedürftig, ob „das in Art. 28 Abs. 2 GG normierte kommunale Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden im Rahmen der Beteiligung im Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Raumordnungsplänen einen Anspruch auf nochmalige förmliche Beteiligung (gibt), wenn sie in einem Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren zu einem konkretisierenden Landesentwicklungsplan Gelegenheit zur Stellungnahme hatten”. Der Senat hätte keinen Anlass, sich mit dieser Frage auseinander zu setzen. Das Normenkontrollgericht entnimmt Art. 8 Abs. 4 i.V.m. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Landesplanungsvertrages, dass die Antragstellerinnen ungeachtet ihrer Beteiligung im Rahmen des zur Flughafenstandortsicherung durchgeführten weiteren Planungsverfahrens (LEP SF) bei der Erarbeitung des gemeinsamen Landesentwicklungsplans für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin (nochmals) hätten angehört werden müssen. Die Bestimmungen, auf die sich die Vorinstanz stützt, gehören dem Landesrecht an, dessen Auslegung und Anwendung den Verwaltungsgerichten des Landes Brandenburg vorbehalten ist. Ob Art. 28 Abs. 2 GG das Normverständnis gebietet, das dem Normenkontrollurteil zugrunde liegt, kann dahinstehen. Jedenfalls verbietet er es dem Landesgesetzgeber nicht, eine gemeindliche Mehrfachbeteiligung auch in den Fällen vorzuschreiben, in denen auf der Ebene der Regionalplanung Pläne erarbeitet werden, die zwar rechtlich selbständig sind, als Teilpläne einer Gesamtplanung im landesplanerischen Zielsystem aber eine Einheit bilden.

6. Ebenso erübrigt es sich, in einem Revisionsverfahren auf die Frage einzugehen, ob „das in Art. 28 Abs. 2 GG gewährleistete kommunale Selbstverwaltungsrecht den Gemeinden im Rahmen der Beteiligung im Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Raumordnungszielen einen Anspruch zur nochmaligen Beteiligung auch dann (gibt), wenn sich die Gemeinden bei ihrer ersten Stellungnahme zu einem Planentwurf schon vorsorglich zu einer erst später eingetretenen Änderung eines Entwurfes geäußert haben”. Ob auch in den Fällen, in denen das Planungsverfahren eine für die betroffene Gemeinde unvorhergesehene Wende nimmt, auf eine erneute Beteiligung verzichtet werden darf, hängt davon ab, ob der Zweck, den der Gesetzgeber mit dem Beteiligungsverfahren verfolgt, bereits dadurch erreicht worden ist, dass zu einem früheren Zeitpunkt eine Anhörung stattgefunden hat. Wie sich ein Wandel im Planungsprozess auf die Interessenlage der Gemeinde auswirkt, lässt sich nur anhand der jeweiligen Umstände beurteilen. Das Normenkontrollgericht legt dar, weshalb der Antragsgegner es nicht damit bewenden lassen durfte, die Antragstellerinnen in einem Verfahrensstadium zu beteiligen, in dem die Weichen in der Standortfrage noch nicht zu ihren Lasten gestellt waren. Das in das Gewand einer Grundsatzrüge gekleidete Beschwerdevorbringen erschöpft sich darin, dieser Würdigung die eigene Sicht der Dinge entgegenzusetzen.

7. Die Frage, ob „sich eine Unbeachtlichkeit von Fehlern im behördlichen Erarbeitungs- und Aufstellungsverfahren von Zielen der Raumordnung aus der Tatsache ergeben (kann), dass ein Ziel im Benehmen mit dem Parlament aufgestellt worden ist, und dass es eine im Wesentlichen identische Festlegung in einem formellen Gesetz erfahren hat”, vermag der Grundsatzrüge ebenfalls nicht zum Erfolg zu verhelfen.

Dahinstehen kann, ob insoweit eine Frage revisiblen Rechts gegeben ist (vgl. §§ 173, 137 Abs. 1 VwGO, § 562 ZPO). Im Gegensatz zu § 10 Abs. 2 ROG n.F., der die Möglichkeit eröffnet, die Beachtlichkeit von Verfahrensmängeln auszuschließen, und anders als § 214 Abs. 1 BauGB, wonach für die Rechtswirksamkeit eines Flächennutzungsplans oder der auf der Grundlage des Baugesetzbuches erlassenen Satzungen eine Verletzung von Verfahrensvorschriften nur unter den dort genannten Voraussetzungen beachtlich ist, schweigt das Raumordnungsgesetz alter Fassung in diesem Punkt. Rechtsnormen, die in verfahrensfehlerhafter Weise zustande gekommen sind, sind, soweit nicht aufgrund gesetzlicher Sonderregelung anderes gilt, grundsätzlich nichtig. Dies trifft auch für Programme und für Pläne der Raumordnung zu. Höherrangiges Recht gebietet es nicht, von der Nichtigkeitsfolge abzusehen. Der Landesgesetzgeber hat es allerdings in der Hand, im Landesplanungsrecht in Anlehnung an die Vorschriften des Baugesetzbuches Verfahrensfehler für unbeachtlich oder nur auf fristgebundene Rüge hin für beachtlich zu erklären. Ihm ist es unbenommen, zwischen den Schutzgütern der Gesetzmäßigkeit, des effektiven Rechtsschutzes, der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes und des wirksamen Vollzuges einen Ausgleich herbeizuführen und auf dieser Grundlage ein sachbereichsspezifisches Fehlerfolgensystem zu schaffen.

Nach der Darstellung des Normenkontrollgerichts ist der Landesplanungsvertrag in der hier maßgeblichen Fassung in dieser Richtung unergiebig. Bundesrecht nötigt bei diesem Befund nicht zu einer Korrektur. Zu einer abweichenden Beurteilung besteht entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht deshalb Anlass, weil der vom Normenkontrollgericht markierte Verfahrensfehler einem Ziel anhaftet, das gleichzeitig nahezu wortgleich Inhalt eines formellen Gesetzes ist. Denn die Vorinstanz geht offenbar davon aus, dass an dem im anhängigen Rechtsstreit als Nichtigkeitsgrund festgestellten Beteiligungsmangel nicht bloß der gemeinsame Landesentwicklungsplan für den engeren Verflechtungsraum Brandenburg-Berlin, sondern auch das Landesentwicklungsprogramm leiden könnte.

8. Der Antragsgegner sieht Klärungsbedarf bei folgenden Fragen: „Ist die erforderliche Abwägung bei der Aufstellung eines Zieles der Raumordnung abhängig von Inhalt und Bedeutung des Zieles? Wenn ja, verlangt das planerische Abwägungsgebot bei der Aufstellung eines Zieles der Raumordnung, das einen bloßen Ausbau eines bereits entsprechend genutzten Flughafenstandortes vorsieht, auch Standortalternativen für einen Neubau zu prüfen? Gilt der für die Fachplanung entwickelte Grundsatz der Rechtsprechung, wonach das Ausscheiden von Planungsalternativen in einer frühen Planungsphase nur dann abwägungsfehlerhaft ist, wenn sich eine andere Planungsalternative als vorzugswürdig hätte aufdrängen müssen, auch bei der Aufstellung eines Zieles der Raumordnung und Landesplanung?”

Diese vom Antragsgegner aufgeworfenen Fragen würden sich dem Senat in dem angestrebten Revisionsverfahren nicht stellen. Sie wären nicht entscheidungserheblich. Das Normenkontrollgericht hat die Nichtigkeit der Nr. 6.5.1 LEP eV aus zwei Gründen hergeleitet, die die angefochtene Entscheidung je selbständig tragen. Es ist davon ausgegangen, dass die Zielaussage unter Verstoß gegen die Verpflichtung zur Beteiligung der Antragstellerinnen getroffen worden ist („Bereits dieser Verfahrensfehler hat die Ungültigkeit der Festlegung 6.5.1 LEP eV zur Folge”). „Darüber hinaus” hat es sich auf den Standpunkt gestellt, dass die angegriffene Zielfestlegung „auch in Ermangelung einer ordnungsgemäßen Abwägung ungültig” ist. Ist die Entscheidung der Vorinstanz doppelt begründet, so kann die Revision nur zugelassen werden, wenn hinsichtlich jeder dieser Begründungen ein Zulassungsgrund vorliegt. Die Beschwerde wendet sich mit ihren Angriffen gegen beide Begründungsteile. Soweit sie sich gegen die aus dem Beteiligungsmangel abgeleitete Nichtigkeitsfolge zur Wehr setzt, greifen ihre Rügen jedoch, wie dargelegt, nicht durch. Das vom Normenkontrollgericht beanstandete Abwägungsdefizit ließe sich hinwegdenken, ohne dass sich am Ausgang des Verfahrens etwas ändern würde.

II. Auch die Divergenzrüge bleibt erfolglos.

Das Normenkontrollgericht ist nicht deshalb von Entscheidungen des Senats abgewichen, weil es die Festlegung Z 6.5.1 LEP eV für nichtig erklärt hat. Genügt eine zielförmige Planaussage nicht den Anforderungen, die sich aus dem einschlägigen formellen oder materiellen Recht ergeben, so ist sie, soweit der Gesetzgeber nichts anderes bestimmt, ungültig. Zu Unrecht glaubt der Antragsgegner, den Senatsentscheidungen vom 20. August 1992 – BVerwG 4 NB 20.91 – (a.a.O.) und vom 18. Februar 1994 – BVerwG 4 C 4.92 – (a.a.O.) einen gegenteiligen Rechtssatz entnehmen zu können. Im Beschluss vom 20. August 1992 wird ausgeführt, dass eine Gemeinde Ziele der Raumordnung, die unter Verstoß gegen Beteiligungsvorschriften festgelegt wurden, nicht gegen sich gelten zu lassen braucht. Im Urteil vom 18. Februar 1994 ist die Rede davon, dass Ziele, die unter Missachtung der Mitwirkungsrechte der Gemeinde aufgestellt wurden, diese nicht binden. Aus diesen Formulierungen kann nicht gefolgert werden, dass die Verletzung gemeindlicher Beteiligungsrechte nur der betroffenen Gemeinde gegenüber die Unwirksamkeit der Zielfestlegung nach sich zieht. Ist eine untergesetzliche Rechtsvorschrift wegen eines Mangels ungültig, so muss sie freilich nicht zwangsläufig nach § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO in vollem Umfang für nichtig erklärt werden. Ist nur ein abtrennbarer Teil der Norm fehlerhaft, so kommt eine Teilnichtigkeitserklärung in Betracht. Ferner kann unter den in § 47 Abs. 5 Satz 4 VwGO genannten Voraussetzungen eine Satzung oder eine Rechtsverordnung, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuchs erlassen worden ist, für nicht wirksam erklärt werden. Anderweitige Sanktionsmöglichkeiten stehen dem Gericht im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens indes nicht zu Gebote. Eine relative Unwirksamkeit, wie sie das Zivilrecht beispielsweise in den §§ 135, 136, 883 Abs. 2, § 1124 Abs. 2 und § 1126 Satz 3 BGB kennt, wonach ein Rechtsgeschäft einer oder mehreren Personen gegenüber unwirksam, allen anderen gegenüber aber wirksam sein kann, ist dem System der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle fremd. Braucht eine Gemeinde eine raumordnungsrechtliche Zielaussage, die unter Verstoß gegen die Beteiligungsvorschriften zustande gekommen ist, im Sinne des Senatsbeschlusses vom 20. August 1992 nicht „gegen sich gelten zu lassen” oder im Sinne des Senatsurteils vom 18. Februar 1994 nicht als „für sie bindend” zu beachten, so ist das eine Folge davon, dass die Zielfestlegung nichtig ist und deshalb weder ihr noch sonst jemandem gegenüber Rechtswirkungen enfaltet.

B. Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 14 Abs. 3 und § 13 Abs. 1 Satz 1, § 73 Abs. 1 GKG.

 

Unterschriften

Paetow, Berkemann, Halama

 

Fundstellen

BauR 2002, 1061

NVwZ 2002, 869

IBR 2002, 278

NuR 2002, 548

ZLW 2002, 433

ZUR 2002, 411

ZfBR 2002, 487

DVBl. 2002, 1141

UPR 2002, 231

BRS-ID 2002, 1

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