BVerfG Beschluss vom 16.10.1984 - 2 BvL 1/83

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Vorlegungsbeschluss vom 15.12.1982; Aktenzeichen HPV TL 6/82)

Tenor

§ 15 Absatz 2 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 2. Januar 1979 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 1), zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes und des Hessischen Richtergesetzes vom 11. Juli 1984 (Gesetz- und Verordnungsbl. I S. 181), ist mit § 98 Absatz 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (Bundesgesetzbl. I S. 693) insoweit unvereinbar und nichtig, als er zur wirksamen Beschlußfassung über eine gemeinsame Wahl die Mehrheit der abgegebenen Stimmen jeder Gruppe genügen läßt.

Tatbestand

A.

Gegenstand des konkreten Normenkontrollverfahrens ist die Frage, ob § 15 Abs. 2 des Hessischen Personalvertretungsgesetzes in der Fassung vom 2. Januar 1979 (GVBl. I S. 1), zuletzt geändert durch Gesetz vom 11. Juli 1984 (GVBl. I S. 181) – HPersVG –, mit der Rahmenvorschrift des § 98 Abs. 2 des Bundespersonalvertretungsgesetzes (BPersVG) vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) vereinbar ist. Während § 15 Abs. 2 HPersVG zur wirksamen Beschlußfassung über eine gemeinsame Wahl die Mehrheit der abgegebenen Stimmen jeder Gruppe genügen läßt, erfordert § 98 Abs. 2 BPersVG dafür die Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe.

I.

§ 98 Abs. 2 BPersVG lautet:

Sind in einer Dienststelle Angehörige verschiedener Gruppen (Beamte, Angestellte, Arbeiter) wahlberechtigt, so wählen die Angehörigen jeder Gruppe ihre Vertreter in getrennten Wahlgängen, sofern nicht die Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe in getrennter geheimer Abstimmung die gemeinsame Wahl beschließt.

Die Vorschrift gehört zu den im zweiten Teil des Bundespersonalvertretungsgesetzes enthaltenen Rahmenvorschriften für die Landesgesetzgebung (§ 94 BPersVG).

Das Bundespersonalvertretungsgesetz vom 15. März 1974 ist am 1. April 1974 in Kraft getreten (§ 119 BPersVG).

Ihm wurde das Hessische Personalvertretungsgesetz vom 23. Dezember 1959 (GVBl. S. 83) durch das Sechste Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes vom 12. Juli 1978 (GVBl. I S. 451) angepaßt. Dabei behielt § 15 Abs. 2 HPersVG seine bis dahin gültige Fassung, die Lautet:

Besteht der Personalrat aus mehr als einer Person, so wählen die Beamten, Angestellten und Arbeiter ihre Vertreter (§ 13) je in getrennten Wahlgängen, es sei denn, daß die wahlberechtigten Angehörigen jeder Gruppe vor der Neuwahl in getrennten geheimen Abstimmungen mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen die gemeinsame Wahl beschließen.

Das Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes und des Hessischen Richtergesetzes vom 11. Juli 1984 ließ § 15 Abs. 2 HPersVG ebenfalls unverändert bestehen.

II.

1. Nachdem die Stammdienststelle (Bereich Innere Verwaltung) durch Beschluß des Magistrats der Stadt Frankfurt am Main vom 7. August 1981 nach § 7 Abs. 3 HPersVG zur selbständigen Dienststelle erklärt worden war, fand in der Zeit vom 28. bis zum 30. Oktober 1981 die Wahl zum dortigen örtlichen Personalrat als gemeinsame Wahl statt. Zuvor hatten in einer Vorabstimmung gemäß § 15 Abs. 2 HPersVG von den 786 wahlberechtigten Beamten dieser Dienststelle 274 ihre Stimme abgegeben und sich davon 213 für eine gemeinsame Wahl ausgesprochen. Von den 813 wahlberechtigten Angestellten bzw. 133 wahlberechtigten Arbeitern hatten 335 bzw. 39 ihre Stimme abgegeben, von denen sich 263 bzw. 39 für eine gemeinsame Wahl entschieden.

2. a) Der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, der Kreisverband Frankfurt am Main im Bund der Kommunalbeamten und Angestellten (Komba), hat die Wahl mit der Begründung angefochten, eine gemeinsame Wahl hätte nur durchgeführt werden dürfen, wenn in der Vorabstimmung nicht nur die Mehrheit der sich an der Abstimmung Beteiligenden, sondern die Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe dafür eingetreten wäre. § 15 Abs. 2 HPersVG verstoße gegen § 98 Abs. 2 BPersVG. Dem Hauptantrag des Antragstellers, die Wahl für ungültig zu erklären, trat der örtliche Personalrat bei der Stammdienststelle (Bereich Innere Verwaltung) der Stadt Frankfurt am Main, Beteiligter zu 1) des Ausgangsverfahrens, entgegen. Er beantragte Klagabweisung mit der Begründung, § 15 Abs. 2 HPersVG sei rechtmäßig, da der Bundesgesetzgeber nicht befugt gewesen sei, eine Rahmenvorschrift wie die des § 98 Abs. 2 BPersVG zu erlassen, die dem Landesgesetzgeber keinen eigenen Entscheidungsspielraum belasse. Hilfsweise beantragte der Antragsteller des Ausgangsverfahrens, nach Art. 100 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts darüber einzuholen, ob § 15 Abs. 2 HPersVG mit Art. 31 und 75 GG in Verbindung mit § 98 Abs. 2 BPersVG vereinbar ist. Der Hilfsantrag des Beteiligten zu 1) ging dahin, dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorzulegen, ob § 98 Abs. 2 BPersVG mit Art. 72 und 75 GG in Einklang steht.

b) Das Verwaltungsgericht Frankfurt am Main hat die Ungültigkeit der fraglichen Personalratswahl festgestellt und dies im wesentlichen damit begründet, entgegen dem Wortlaut des § 15 Abs. 2 HPersVG ergebe dessen bundesgesetz- und verfassungskonforme Auslegung, daß eine gemeinsame Wahl nur mit der Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe beschlossen werden könne.

3. Auf die vom Beteiligten zu 1) des Ausgangsverfahrens erhobene Beschwerde hat der Hessische Verwaltungsgerichtshof das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage vorgelegt, ob § 15 Abs. 2 HPersVG mit den Rahmenvorschriften der §§ 94, 98 Abs. 2 BPersVG insoweit unvereinbar ist, als er zur wirksamen Beschlußfassung über eine gemeinsame Wahl die Mehrheit der abgegebenen Stimmen jeder Gruppe genügen läßt.

Die Entscheidung hänge von der Beantwortung dieser verfassungsrechtlichen Frage ab. Die Wahlanfechtung könne nur Erfolg haben, wenn die Durchführung der gemeinsamen Wahl nicht bloß mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen beschlossen werden könne, wenn also das nach § 15 Abs. 2 HPersVG erforderliche und vorliegend auch erzielte Quorum dafür nicht ausreiche. Dann wäre im Sinne von § 21 Abs. 1 HPersVG sowohl gegen wesentliche Vorschriften des Wahlrechts (Gruppenprinzip) verstoßen und dadurch das Wahlergebnis beeinflußt worden. Andere Wahlfehler seien nicht ersichtlich. Der Antrag könne andererseits in Ermangelung anderer Gründe nur dann abgelehnt werden, wenn § 15 Abs. 2 HPersVG gültig sei. Eine Anpassung des § 15 Abs. 2 HPersVG an § 98 Abs. 2 BPersVG im Wege einer verfassungs- oder bundesgesetzkonformen Auslegung scheitere am klaren Wortlaut der ersten dieser beiden Vorschriften. Der aus diesem eindeutigen Wortlaut des § 15 Abs. 2 HPersVG klar erkennbare Wille des Gesetzgebers werde durch die Gesetzesmaterialien bestätigt.

Die Vorschrift des § 15 Abs. 2 HPersVG sei mit §§ 94, 98 Abs. 2 BPersVG unvereinbar und daher nach Art. 31 GG nichtig. Der Verbindlichkeit des § 98 Abs. 2 BPersVG stehe nicht entgegen, daß diese Vorschrift eine abschließende Regelung enthalte. Die rahmengesetzliche Regelung des Bundes müsse als Ganze noch ausfüllungsfähig und -bedürftig sein. Jedoch überschreite der Bundesgesetzgeber seine Befugnis nicht, wenn er einzelne abschließende Bestimmungen vorsehe. Im Regelungsbereich des § 98 Abs. 2 BPersVG verbleibe dem Landesgesetzgeber, was das Quorum für die Beschlußfassung über die gemeinsame Wahl angehe, kein Gestaltungsspielraum. Dieser sei jedoch insgesamt in der Materie des Personalvertretungsrechts gewahrt.

III.

Zu der Vorlage haben sich der Bundesminister des Innern namens der Bundesregierung, der Hessische Ministerpräsident und der Präsident des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes geäußert. Der Präsident des Bundesverwaltungsgerichts hat eine Äußerung des 6. Senats übersandt.

Der Bundesminister des Innern und das Bundesverwaltungsgericht halten § 15 Abs. 2 HPersVG für unvereinbar mit dem Bundesrahmenrecht (§ 98 Abs. 2 BPersVG). Der Hessische Ministerpräsident beschränkt sich in seiner Stellungnahme auf eine eingehende Darstellung der Entstehungsgeschichte des § 15 Abs. 2 HPersVG und seiner Behandlung in späteren Gesetzgebungsverfahren. Der Präsident des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes hält im Blick auf § 18 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes für das Saarland vom 9. Mai 1973 (ABl. S. 289), der für die Wahl des Personalrats das Gruppenprinzip vorschreibt, „es sei denn, daß die Wahlberechtigten jeder Gruppe vor der Wahl in getrennter geheimer Abstimmung gemeinsame Wahl beschließen”, die Auslegung für geboten, daß die Beschlußfassung über die gemeinsame Wahl der Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe bedarf.

Entscheidungsgründe

B.

Die Vorlage ist zulässig und begründet.

§ 15 Abs. 2 HPersVG ist mit § 98 Abs. 2 BPersVG insoweit unvereinbar und nichtig, als er zur Beschlußfassung über die gemeinsame Wahl des Personalrats die Mehrheit der abgegebenen Stimmen in jeder Gruppe genügen läßt.

I.

Für die Personalvertretung im Bereich der Länder kann der Bund nach Art. 75 Nr. 1 GG unter den Voraussetzungen des Art. 72 GG Rahmenvorschriften erlassen; das Recht der Personalvertretung bildet einen Teil des öffentlichen Dienstrechts (BVerfGE 7, 120 [127]; 51, 43 [53]; s.a. BVerfGE 51, 77 [90]). Mit dem Erlaß des Bundespersonalvertretungsgesetzes hat der Bund, soweit es sich um die in den §§ 95 bis 106 enthaltenen Rahmenvorschriften handelt, von dieser Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht.

Die bundesrechtliche Regelung muß als Ganzes auf die Ausfüllung durch die Landesgesetzgebung hin angelegt sein. Dem Landesgesetzgeber muß in der sachlichen Rechtsgestaltung Raum für eigene Willensentschließungen von substantiellem Gehalt bleiben (BVerfGE 51, 43 [54]; st.Rspr.). Beim Erlaß von Rahmenvorschriften darf der Bundesgesetzgeber für einzelne Teile einer Gesetzgebungsmaterie auch eine Vollregelung mit unmittelbarer Wirkung namentlich dann treffen, wenn an der einheitlichen Regelung dieser Frage ein besonders starkes und legitimes Interesse besteht, sofern die Einzelregelung im Zusammenhang eines Gesetzeswerkes steht, das – als Ganzes gesehen – dem Landesgesetzgeber noch Spielraum läßt und darauf angelegt ist, von ihm aufgrund eigener Entschließung ausgefüllt zu werden (BVerfGE 43, 291 [343]).

Die Vorschrift des § 98 Abs. 2 BPersVG stellt eine solche Vollregelung dar, soweit sie bestimmt, daß eine Abweichung von der Regel, nach der die Wahl zu den Personalvertretungen Gruppenwahl zu sein hat, nur dann zulässig ist, wenn alle Gruppen jeweils mit der Mehrheit der Wahlberechtigten in getrennter geheimer Abstimmung die gemeinsame Wahl beschließen. Der Bundesgesetzgeber hat damit die seiner Zuständigkeit gezogenen Grenzen nicht überschritten. Insgesamt verbleiben dem Landesgesetzgeber auf dem Gebiet des Personalvertretungsrechts Regelungen von substantiellem Gewicht, so u.a. die Bestimmung der Dauer der Wahlperiode sowie der Beteiligungsrechte der Personalvertretungen im einzelnen und die Ausgestaltung des Einigungsverfahrens (vgl. §§ 102 Abs. 1, 104 BPersVG). An einer einheitlichen Geltung des Gruppenprinzips, das zu den Grundsätzen des Personalvertretungsrechts gehört, in den Ländern wie im Bund besteht ein starkes und legitimes Interesse, dem schon durch die gleichlautende Vorschrift des § 84 Abs. 2 des Personalvertretungsgesetzes des Bundes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) Rechnung getragen worden war. § 98 Abs. 2 BPersVG ändert nichts daran, daß die Rahmenvorschriften des Bundespersonalvertretungsgesetzes für den Landesgesetzgeber nur einen Rahmen abstecken, der ausfüllungsfähig und ausfüllungsbedürftig bleibt. Die Bestimmung ist mithin für den Hessischen Landesgesetzgeber in dem Sinne verbindlich, daß er sich an sie zu halten hat, wenn er von seinem Recht zur Regelung des Personalvertretungsrechts Gebrauch macht (vgl. Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Grundgesetz, Art. 75 Rdnr. 18).

II.

1. § 98 Abs. 2 BPersVG fordert, daß die gemeinsame Wahl der Personalvertretung von der Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe beschlossen werden muß. Demgegenüber läßt § 15 Abs. 2 HPersVG die Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügen. Die Abweichung vom Rahmenrecht des Bundes ist eindeutig.

Schon das Hessische Personalvertretungsgesetz vom 23. Dezember 1959 (GVBl. S. 83) bestimmte in seinem § 15 Abs. 2, daß es für eine wirksame Beschlußfassung über die gemeinsame Wahl der Personalvertretung der Mehrheit der abgegebenen Stimmen der Wahlberechtigten jeder Gruppe bedürfe, während im Gegensatz dazu der dem § 98 Abs. 2 BPersVG entsprechende § 84 Abs. 2 des damals geltenden Personalvertretungsgesetzes des Bundes für den Beschluß über die ausnahmsweise Durchführung der gemeinsamen Wahl die Mehrheit der Stimmen der Wahlberechtigten jeder Gruppe verlangte. Während des Gesetzgebungsverfahrens war dieser Widerspruch erkannt worden, wie der Umstand zeigt, daß der in der 4. Wahlperiode des Hessischen Landtags eingebrachte Regierungsentwurf eines Hessischen Personalvertretungsgesetzes in seinem § 15 Abs. 2 eine dem Bundesrahmenrecht entsprechende Fassung enthielt (LTDrucks., IV. WP., Abt. I Nr. 101). Jedoch wurde während der parlamentarischen Beratungen auf Antrag der SPD-Fraktion des Landtags die dann Gesetz gewordene Fassung beschlossen (vgl. LT IV. WP. LTDrucks., IV. WP., Abt. II Nr. 92, Bericht des Ausschusses für Beamtenfragen, S. 221, 223, 231).

Dieser Vorgang wiederholte sich in ähnlicher Form bei der durch das Inkrafttreten des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) ausgelösten Novellierung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes durch das Gesetz vom 12. Juli 1978 (GVBl. I S. 451). Nach dem von der Hessischen Landesregierung vorgelegten Entwurf für ein Sechstes Gesetz zur Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes (LTDrucks. 8/6077) sollte der 2. Halbsatz des § 15 Abs. 2 HPersVG „… es sei denn, daß die wahlberechtigten Angehörigen jeder Gruppe vor der Neuwahl in getrennten geheimen Abstimmungen mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen die gemeinsame Wahl beschließen” – ersetzt werden durch die Formulierung „… sofern nicht die Mehrheit der Wahlberechtigten jeder Gruppe in getrennter geheimer Abstimmung die gemeinsame Wahl beschließt”. Zur Begründung wurde auf die Notwendigkeit der Angleichung des Landesrechts an das Rahmenrecht des Bundes verwiesen (a.a.O., S. 24). Dieser Vorschlag fand jedoch nicht die Zustimmung des Landtags.

Auch bei der erneuten Änderung des Hessischen Personalvertretungsgesetzes durch das Gesetz vom 11. Juli 1984 blieb § 15 Abs. 2 HPersVG unverändert.

Nach alledem ist nicht zweifelhaft, daß der Hessische Landesgesetzgeber seine Entscheidung in Abkehr von der rahmenrechtlichen Regelung des § 98 Abs. 2 BPersVG getroffen hat.

2. § 15 Abs. 2 HPersVG dahin auszulegen, daß die Vorschrift mit § 98 Abs. 2 BPersVG in Einklang steht, ist nicht möglich. Jede verfassungs- bzw. bundesrechtskonforme Auslegung findet ihre Grenze dort, wo sie mit dem Wortlaut und dem klar erkennbaren Willen des Gesetzgebers in Widerspruch treten würde (BVerfGE 18, 97 [111]; st.Rspr.). Dieser Fall liegt hier vor.

Unterschriften

Rinck, Dr. Dr. h. c. Niebier, Steinberger, Träger, Mahrenholz, Böckenförde, Klein

Fundstellen

Haufe-Index 1503436

BVerfGE, 382