BFH Beschluss vom 13.08.1985 - VII R 28/82

Entscheidungsstichwort (Thema)

Antrag auf Vorabentscheidung vom 13.08.1985 - VII R 28/82

Leitsatz (amtlich)

1. Zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Vorfinanzierung der Ausfuhrerstattung (gemeinschaftsrechtlicher Grundsatz der Verhältnismäßigkeit).

2. War ein Erstattungsbeteiligter im Jahre 1978 in Fällen, in denen er sich nach Art.3 Abs.2 VO Nr.1957/69 verpflichtet hatte, Getreidemischfuttermittel mit einem Getreideanteil von mehr als 65 GHT auszuführen, aufgrund von ihm nicht vorwerfbaren Umständen aber tatsächlich Getreidemischfuttermittel mit einem Getreideanteil von nur 50 bis 65 GHT ausgeführt hat, nach Art.6 Abs.1 und 5 VO Nr.1957/69 auch nach Freigabe der Kaution verpflichtet, den gesamten vorfinanzierten Erstattungsbetrag zuzüglich eines 20 %igen Zuschlags zurückzuzahlen? (Vorlage an den EuGH)

Orientierungssatz

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts. Es kommt ihm höherer Rang zu als dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht. Nach diesem Grundsatz muß das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen; das Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können; die Grenze der Zumutbarkeit muß noch gewahrt sein (vgl. EuGH- und BVerfG-Rechtsprechung).

Normenkette

EWGV 1957/69 Art. 3 Abs. 2, Art. 6 Abs. 1; EWGV 441/69 Art. 2-3; EWGV 1957/69 Art. 6 Abs. 5; EWGVtr Art. 177 Abs. 1, 3

Nachgehend

EuGH (Entscheidung vom 05.02.1987; Aktenzeichen 288/85)

Tatbestand

I. Die Klägerin lieferte im Jahre 1977 Schaffutter nach Libyen. Im Zusammenhang mit der Herstellung des Schaffutters zeigte die Klägerin im Rahmen eines Zollkontrollverfahrens i.S. des Art.2 der Verordnung (EWG) Nr.441/69 (VO Nr.441/69) des Rates vom 4.März 1979 (Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften --ABlEG-- L 59/1 vom 10.März 1969) mit Anzeigen vom 10.Juni und 15.Juli 1977 die Überführung einer bestimmten Menge von Gerste/Mais in das genannte Zollkontrollverfahren an und verpflichtete sich, hieraus eine bestimmte Menge "Getreidemischfutter mit einem Gehalt an Stärke von mehr als 30 Gewichtshundertteilen, keine Milcherzeugnisse enthaltend, mit mehr als 65 Gewichtshundertteilen Getreideerzeugnissen" herzustellen. Auf Antrag der Klägerin gewährte der Beklagte (das Hauptzollamt --HZA--) mit Bescheiden vom 27.Juni und 28.Juli 1977 nach Art.3 VO Nr.441/69 im Vorfinanzierungswege Ausfuhrerstattung und Währungsausgleichsbeträge. Die Klägerin wickelte das Zollkontrollverfahren fristgerecht ab. Nach Vorlage der Kontrollexemplare und der Probenahme-Atteste gab das HZA die von der Klägerin gestellte Kaution frei.

Im Rahmen einer Prüfung durch Bedienstete der deutschen Zollverwaltung im Frühjahr 1978 wurde festgestellt, daß in einem von vier Werken, in denen das Schaffutter hergestellt worden war, der Ist-Verbrauch an Gerste und Mais geringer als der Soll-Verbrauch war, so daß sich danach bei einer Teilmenge der Futtermittel rechnerisch ein Getreideanteil von nur 63,9 Gewichtshundertteilen (GHT) ergab. Das HZA hielt daraufhin die Voraussetzungen für eine Vorfinanzierung im Zollkontrollverfahren hinsichtlich dieser Ware für nicht erfüllt. Mit Änderungsbescheid vom 21.November 1978 forderte es Ausfuhrerstattung und Währungsausgleichsbeträge in Höhe von insgesamt 1 066 739,05 DM zurück. Diesen Betrag errechnete das HZA wie folgt: Es erhöhte die für die genannte Menge vorausgezahlten und zurückzuzahlenden Beträge an Ausfuhrerstattung und Währungsausgleich (*= insgesamt 2 535 994,89 DM) um einen Zuschlag von 20 % (*= 507 198,98 DM; vgl. Art.6 der Verordnung (EWG) Nr.1957/69 --VO Nr.1957/69-- der Kommission vom 30.September 1969, ABlEG L 250/1 vom 4.Oktober 1969). Von dem sich daraus ergebenden Gesamtrückforderungsbetrag zog das HZA den Betrag an Ausfuhrerstattung und Währungsausgleich ab, der bei der Ausfuhr von Futtermitteln der genannten Menge bei Zugrundelegung eines Getreideanteils von 50 bis 65 GHT zu gewähren war (*= 1 976 454,82 DM).

Mit der nach erfolglosem Einspruch erhobenen Klage beantragte die Klägerin die ersatzlose Aufhebung des Änderungsbescheides in Gestalt der Einspruchsentscheidung. Die Klage hatte teilweisen Erfolg. Das Finanzgericht (FG) änderte den Bescheid vom 21.November 1978 dahingehend, daß die Ausfuhrerstattung und der Währungsausgleich ohne Erhebung eines Zuschlags festgesetzt und der Rückforderungsanspruch entsprechend ermäßigt wird.

Entscheidungsgründe

II. Der Rat hat durch VO Nr.441/69 eine besondere Form der Vorfinanzierung von Ausfuhrerstattungen (und von Währungsausgleichsbeträgen; vgl. Art.6 der Verordnung (EWG) Nr.1380/75 --VO Nr.1380/75-- der Kommission vom 29.Mai 1975, ABlEG L 139/37 vom 30.Mai 1975) vorgesehen. Nach Art.2 Abs.1 VO Nr.441/69 wird Erstattung auf Antrag bereits gezahlt, sobald ein Grunderzeugnis einem Zollkontrollverfahren unterworfen wurde, das gewährleistet, daß dieses Erzeugnis nach Verarbeitung zu anderen Erzeugnissen aus dem Gebiet der Gemeinschaft ausgeführt wird. Dazu erließ die Kommission als Durchführungsverordnung die VO Nr.1957/69. Nach deren Art.6 Abs.1 ist Voraussetzung für die Inanspruchnahme dieser Vergünstigung die Stellung einer Kaution, die in bestimmten Fällen "die Rückzahlung des gezahlten, um 20 v.H. erhöhten Erstattungsbetrags gewährleistet". Nach Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 ist der gezahlte, gegebenenfalls erhöhte Erstattungsbetrag zurückzuzahlen, wenn die in Absatz 1 erwähnten Nachweise nicht fristgerecht erbracht werden. Zur Durchführung dieser Gemeinschaftsregelung werden in der Bundesrepublik Deutschland in den §§ 7 bis 10 der Verordnung Ausfuhrerstattung EWG vom 29.März 1977 (BGBl I 1977, 525) besondere Vorschriften für das Zollkontrollverfahren, im nationalen Recht Erstattungs-Veredelungsverkehr genannt, erlassen.

Im Streitfall ist nach den Feststellungen des FG der in der Vorlagefrage genannte Sachverhalt gegeben. Der Senat hat daher darüber zu befinden, ob das HZA die Klägerin zu Recht mit einem 20 %igen Zuschlag auf den vorfinanzierten Gesamtbetrag (rund 2,5 Mio DM, Zuschlag rund 0,5 Mio DM) belastet hat. Er hat damit über Auslegung und Gültigkeit insbesondere des Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 zu entscheiden; zu dieser Bestimmung hat sich der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) im Urteil vom 5.März 1980 Rs.265/78 (EuGHE 1980, 617, 625) geäußert, ohne die im vorliegenden Verfahren sich stellenden Fragen zu beantworten. Daher ist der Senat zur Einholung einer Vorabentscheidung nach Art.177 Abs.3 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWGV) verpflichtet.

1. Es stellt sich zunächst die Frage nach Inhalt und Gültigkeit der Zuschlagsregelung des Art.6 Abs.1 und 5 VO Nr.1957/69.

a) Die Geltendmachung des Rückzahlungsanspruchs einschließlich des Zuschlags ist nach Auffassung des vorlegenden Gerichts nicht davon abhängig, daß die Kaution noch nicht freigegeben ist. Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 sieht eine Pflicht zur Zurückzahlung vor, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Als Voraussetzung ist aber nicht genannt, daß eine Kaution noch besteht.

b) Die Regelung des Art.6 VO Nr.1957/69 ist klar. Abgesehen von den Fällen höherer Gewalt (vgl. Art.6 Abs.2) ist in Fällen, in denen ein vorausfinanzierter Erstattungsbetrag zurückzuzahlen ist, der zurückzuzahlende Betrag stets um 20 % zu erhöhen. Diese Erhöhung ist nicht auf den Fall beschränkt, daß die Vorausfinanzierung durch betrügerische Handlungen erwirkt worden ist. Das ergibt sich aus Absatz 5 der Erwägungsgründe der VO Nr.1957/69. Danach hat die Zuschlagsregelung den Sinn, in Fällen der ungerechtfertigten Inanspruchnahme der Vorauszahlung die Vorteile auszugleichen, die der Beteiligte durch den kostenlosen Kredit erlangt hat. Solche Vorteile entstehen aber stets, wenn die Vorauszahlung zu Unrecht erfolgt ist, also nicht nur dann, wenn sie aufgrund von betrügerischen Handlungen erwirkt worden ist. Etwas anderes ist auch nicht aus Absatz 6 der Erwägungsgründe der VO Nr.441/69 zu entnehmen. Dort ist auf die Gefahr von betrügerischen Handlungen lediglich als Argument für die Notwendigkeit hingewiesen worden, eine Kaution zu verlangen; mit der Zuschlagsregelung hat dieser Erwägungsgrund nichts zu tun.

c) Die so zu verstehende Regelung des Art.6 VO Nr.1957/69 steht in Einklang mit der VO Nr.441/69. Diese schließt eine Zuschlagsregelung i.S. des Art.6 VO Nr.1957/69 nicht aus. Nach Art.2 Abs.5 VO Nr.441/69 muß die Kaution so hoch sein, daß sie die Rückzahlung eines Betrags sichert, die "mindestens" gleich der gezahlten Erstattung ist. Ähnliches ergibt sich aus dem sechsten Erwägungsgrund der Verordnung. Die von der Kommission getroffene Zuschlagsregelung hält sich grundsätzlich im Rahmen der Ermächtigung des Art.16 Abs.5 der Verordnung (EWG) Nr.120/67 (VO Nr.120/67) des Rates vom 13.Juni 1967 (ABlEG 1967, 2269).

d) Es stellt sich aber die Frage, ob diese Regelung des Art.6 VO Nr.1957/69 mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Dieser ist ein allgemeiner Grundsatz des Gemeinschaftsrechts (EuGH-Urteil vom 19.Juni 1980 Rs.41, 121, 796/79, EuGHE 1980, 1979, 1997). Es kommt ihm höherer Rang zu als dem abgeleiteten Gemeinschaftsrecht (EuGH-Urteil vom 5.Juli 1977 Rs.114/76, EuGHE 1977, 1211, 1220; Kutscher, Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit im Recht der Europäischen Gemeinschaften, in Kutscher/Ress/Teitgen/Ermacora/Ubertazzi, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in europäischen Rechtsordnungen, S.89, 92). Nach diesem Grundsatz muß das vom Gesetzgeber eingesetzte Mittel geeignet und erforderlich sein, um den erstrebten Zweck zu erreichen; das Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, und erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können; die Grenze der Zumutbarkeit muß noch gewahrt sein (Beschluß des Bundesverfassungsgerichts --BVerfG-- vom 16.März 1971 1 BvR 52, 665, 667, 754/66, BVerfGE 30, 292, 316; vgl. auch die im wesentlichen das gleiche aussagende Rechtsprechung des EuGH, z.B. Urteile vom 24.Oktober 1973 Rs.5/73, EuGHE 1973, 1091, 1110 ff., und vom 13.November 1973 Rs.63-69/72, EuGHE 1973, 1229, 1248 ff.).

Das vorlegende Gericht teilt nicht die Auffassung des FG, die Zuschlagsregelung verstoße deswegen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, weil sie auch gegenüber Beteiligten angewendet wird, die nicht vorwerfbar gehandelt haben. Der erstrebte Zweck der Regelung ergibt sich deutlich aus dem zitierten Absatz 5 der Begründungserwägungen der VO Nr.1957/69. Mit diesem Zweck ist es grundsätzlich vereinbar, auch bei nicht vorwerfbar handelnden Beteiligten im Zuge der Rückforderung der Vorfinanzierung etwaige Vorteile aus dem ungerechtfertigten Bezug eines kostenlosen Kredits abzuschöpfen.

Dagegen begegnet die Zuschlagsregelung Bedenken hinsichtlich der Höhe des Zuschlags. Eine Pauschalierung und Typisierung ist zwar aus praktischen Gründen mit dem Zweck der Regelung vereinbar. Jedoch dürfen den Beteiligten nicht Lasten auferlegt werden, die außer Verhältnis zum angestrebten Zweck stehen. Der Zweck der Zuschlagsregelung ist im wesentlichen, eine ungerechtfertigte Bereicherung beim Beteiligten abzuschöpfen. Auch wenn man vom höchsten Zinsniveau innerhalb der Gemeinschaft ausgeht und als weiteren Zweck der Zuschlagsregelung noch die Erhebung eines gewissen finanziellen Ausgleichs für die ungerechtfertigte Inanspruchnahme der Verwaltung berücksichtigt, erscheint der vorgesehene Zuschlagssatz von 20 % unangemessen hoch. Strafzwecke darf die VO Nr.1957/69 aber legitimerweise nicht verfolgen.

Falls der EuGH dieser Auffassung folgt, wird er zu entscheiden haben, ob die Zuschlagsregelung des Art.6 VO Nr.1957/69 wegen Verstoßes gegen den höherrangigen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ungültig ist oder ob sie nur in Anwendung dieses Grundsatzes einschränkend dahin auszulegen ist, daß nur ein niedrigerer Zuschlag in bestimmter Höhe zulässig ist. Für die letztgenannte Entscheidung spricht, daß nach Auffassung des EuGH der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch für die Auslegung von sekundärem Gemeinschaftsrecht von Bedeutung ist (vgl. Urteil vom 12.November 1969 Rs.29/69, EuGHE 1969, 419, 425; Kutscher, a.a.O., S.94).

2. Falls der EuGH nicht zum Ergebnis gelangt, daß die Zuschlagsregelung insgesamt mit Wirkung für den hier maßgebenden Zeitpunkt ungültig war, stellt sich für Fälle der in der Vorlagefrage aufgeführten Art die weitere Frage, auf welcher Grundlage der Zuschlag zu berechnen ist, auf der Grundlage des gesamten vorfinanzierten Erstattungsbetrags (im Streitfall rund 2,5 Mio DM) oder auf der Grundlage der Differenz zwischen diesem Betrag und dem tatsächlich zu gewährenden Erstattungsbetrag (im Streitfall rund 0,5 Mio DM).

a) Nach dem Wortlaut des Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 ist wohl entgegen der Auffassung der Klägerin davon auszugehen, daß der gesamte vorfinanzierte Betrag Gegenstand der Rückforderung ist. Es ist der Nachweis des Art.6 Abs.1 VO Nr.1957/69 nicht erbracht worden. Dieser Nachweis kann nur als erbracht angesehen werden, wenn nachgewiesen wird, daß die Verarbeitungserzeugnisse ausgeführt worden sind, zu deren Ausfuhr sich der Beteiligte in seiner Erklärung nach Art.3 Abs.2 VO Nr.1957/69 verpflichtet hat. Die vorfinanzierte Erstattung ist nur unter der Bedingung der Ausfuhr der in der Erklärung beschriebenen Ware gewährt worden. Der Beteiligte hat sie also formell in vollem Umfang zu Unrecht erhalten, wenn er eine andere Ware ausgeführt hat. Der Anspruch auf Ausfuhrerstattung (und Währungsausgleichsbeträge) für die tatsächlich ausgeführten Verarbeitungserzeugnisse anderer Beschaffenheit ergibt sich nicht aus den Verordnungen Nr.441/69 oder Nr.1957/69, sondern aus dem für die "normale" Erstattung geltenden Gemeinschaftsrecht.

b) Diese Auslegung des Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 begegnet jedoch Bedenken im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Ist rückzufordernder Betrag der vorfinanzierte Gesamtbetrag, so ist dieser zwangsläufig Grundlage für die Zuschlagsberechnung. Es ist fraglich, ob die Erhebung eines so hohen Zuschlags noch das erforderliche Mittel ist, den vom Verordnungsgeber mit der Zuschlagsregelung erstrebten Zweck zu erreichen. Auf die Gewährung der normalen Erstattung für Getreidemischfuttermittel mit einem Getreideanteil von 50 bis 65 GHT hat der Beteiligte einen Anspruch. Es ist nach den Grundsätzen, die sich aus den Absätzen 1 und 2 der Erwägungsgründe der VO Nr.441/69 ergeben, auch sinnvoll, insoweit die Ausfuhrerstattung vorzufinanzieren. Es ist zu fragen, ob allein die Tatsache, daß aus dem Beteiligten nicht vorwerfbaren Gründen die ausgeführte Ware nicht in vollem Umfang der Ware entsprach, zu deren Ausfuhr er sich verpflichtete, ein zureichender Grund für die Erhebung eines Zuschlags auf der Grundlage des vorfinanzierten Gesamtbetrags ist, der im Streitfall den Zuschlag auf der Grundlage der Differenz etwa um das Fünffache übersteigt.

c) Falls ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gegeben ist, stellt sich auch in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Regelung des Art.6 Abs.5 VO Nr.1957/69 im für die Entscheidung des vorliegenden Falles maßgebenden Zeitpunkt ungültig war oder im Lichte des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit einschränkend dahin auszulegen ist, daß die Differenz Grundlage für die Erhebung des Zuschlags ist.

Fundstellen

Haufe-Index 60881

BFHE 144, 316

BFHE 1986, 316

HFR 1986, 8-9 (ST)