BVerwG Beschluss vom 16.11.1987 - 6 P 5.86

Entscheidungsstichwort (Thema)

Dienstwohnung, Mitbestimmung bei der Zuweisung einer –. Zuweisung, Mitbestimmung bei der – einer Dienstwohnung

Leitsatz (amtlich)

Die Zuweisung einer Dienstwohnung oder Werkdienstwohnung unterliegt der Mitbestimmung des Personalrats, wenn die Dienststelle unter mehreren Dienst- oder Werkdienstwohnungen oder unter mehreren Dienstwohnungsberechtigten auszuwählen hat.

Normenkette

LPVG NW § 72 Abs. 2 Nr. 2

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 04.12.1985; Aktenzeichen CL 22/84)

VG Arnsberg (Beschluss vom 11.01.1984; Aktenzeichen PVL 35/83)

Tenor

Der Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 4. Dezember 1985 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Arnsberg – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 11. Januar 1984 werden geändert.

Es wird festgestellt, daß die Zuweisung der Dienstwohnung Nr. 2 der Justizvollzugsanstalt A. der Zustimnung des Personalrats unterlag.

Der Gegenstandswert für das Rechtsbeschwerdeverfahren wird auf 4.000 DM festgesetzt.

Tatbestand

I.

In der Justizvollzugsanstalt A. war im Jahre 1983 eine freiwerdende Dienstwohnung (Dienstwohnung Nr. 2) zu besetzen. Um die Zuweisung dieser Wohnung bemühten sich die in der Justizvollzugsanstalt A. beschäftigten Beamten B., Dr. B. und Z. Der Leiter der Justizvollzugsanstalt A. beabsichtigte, dem Präsidenten des Justizvollzugsamts H., dem Beteiligten, vorzuschlagen, die Wohnung aus dienstlichen Gründen dem Beamten Dr. B. zuzuweisen, und teilte dies dem Personalrat der Dienststelle mit. Dieser widersprach der vom Leiter der Justizvollzugsanstalt A. vorgenommenen Auswahl mit der Begründung, weder dienstliche noch soziale Gründe rechtfertigten die Zuweisung der Wohnung an Dr. B. Zugleich setzte sich der Personalrat zunächst dafür ein, die Wohnung dem Beamten B. zuzuweisen, änderte seinen Vorschlag später aber dahin ab, daß er an erster Stelle den Beamten Z., an zweiter Stelle den Beamten B., an dritter Stelle den Beamten Dr. B. und an vierter und fünfter Stelle zwei weitere Beamte des mittleren Dienstes der Justizvollzugsanstalt A. für die Wohnung vorschlug. Der Leiter der Justizvollzugsanstalt A. hielt jedoch an seiner Absicht fest und schlug dem Beteiligten vor, die Wohnung Dr. B. zuzuweisen.

Im Juni 1983 unterrichtete der Beteiligte den Bezirkspersonalrat beim Justizvollzugsamt H., den Antragsteller, davon, daß er beabsichtige, dem Vorschlag des Leiters der Justizvollzugsanstalt A. zu entsprechen. Der Antragsteller schlug seinerseits vor, die Wohnung dem Beamten Z. zuzuweisen. Nachdem der Beteiligte einen weiteren Bericht des Leiters der Justizvollzugsanstalt A. eingeholt hatte, wies er die Wohnung dem Beamten Dr. B. zu und setzte den Antragsteller davon in Kenntnis.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß die Vergabe der Dienstwohnung Nr. 2 in A. der Mitbestimmung des Personalrats bedurft hätte.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgelehnt; die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die Wohnung, deren Zuweisung den personalvertretungsrechtlichen Streit ausgelöst habe, sei eine Dienstwohnung im Sinne der Dienstwohnungsverordnung; denn sie sei im Haushaltsplan als solche bezeichnet und werde Beamten, die bestimmte Dienstposten innehätten, unter Hinweis auf ihren Charakter als Dienstwohnung ohne vorherigen Abschluß eines Mietvertrages zugewiesen. Daß eine solche Wohnung für den Inhaber eines bestimmten Dienstpostens vorgesehen sein müsse, sei nicht erforderlich; es genüge, daß die Dienstwohnung für bestimmte Gruppen von Beamten bereitstehe.

Auf Dienstwohnungen erstrecke sich das Recht des Personalrats aus § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW, bei der Zuweisung und Kündigung von Wohnungen mitzubestimmen, über die die Dienststelle verfüge, nicht. Dies ergebe sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift. Er knüpfe das Mitbestimmungsrecht des Personalrats an die Voraussetzung, daß es sich bei der Zuweisung oder Kündigung einer Wohnung um eine soziale Angelegenheit handele. Die Zuweisung von Dienst- oder Werkdienstwohnungen habe jedoch keinen sozialen Charakter, sondern beruhe auf dienstlicher Notwendigkeit.

Ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Zuweisung einer Dienstwohnung sei auch dann nicht gegeben, wenn die zuweisende Dienststelle bei einem Interessenten zwischen mehreren Dienstwohnungen oder bei der Zuweisung einer Dienstwohnung zwischen mehreren Interessenten auszuwählen habe. Zwar stelle sich die Auswahl in diesem Fall als soziale Angelegenheit im Sinne des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW dar, jedoch reiche dies nicht aus, um die Mitbestimmungsbefugnis des Personalrats zu begründen, weil es an den weiteren Tatbestandsvoraussetzungen dieser Vorschrift fehle. Die Zuweisung einer Dienstwohnung sei keine „Zuweisung” im Sinne des § 72 Abs. 2. Nr. 2 LPVG NW, weil die Vorschrift insgesamt von Mietverhältnissen ausgehe.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er die der Entscheidung zugrundeliegende Auslegung des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW angreift. Er meint, die Wohnung, deren Vergabe den Gegenstand des Verfahrens bilde, sei keine Dienstwohnung im Sinne des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW, weil kein Beamter der Justizvollzugsanstalt A. dienstlich verpflichtet sei oder verpflichtet werden könne, sie zu bewohnen. Sowohl Dr. B. als auch der Vorbewohner der Wohnung hätten sich frei entscheiden können, ob sie die Wohnung beziehen wollten. Von der Mitbestimmung ausgenommen sei aber nur die Zuweisung solcher Wohnungen, für die sich aus Verwaltungsvorschriften ergebe, wer sie zu bewohnen habe. Obliege es der Dienststelle, eine Auswahl zwischen mehreren Interessenten zu treffen, denen eine Wohnung überlassen werden dürfe, dann habe die Personalvertretung bei der Auswahl auch mitzubestimmen, wenn die Wohnung im Haushaltsplan als Dienstwohnung ausgewiesen und einer bestimmten Beamtengruppe zugeordnet sei. Dem trage ein Runderlaß des Justizministers des Landes Nordrhein-Westfalen Rechnung, der die Beteiligung der Personalvertretung bei der Auswahl unter mehreren Bewerbern für eine Dienstwohnung anordne. Die darin zum Ausdruck kommende rechtliche Sicht berücksichtige, daß eine solche Entscheidung in jedem Fall eine soziale Angelegenheit im Sinne des § 72 Abs. 2 LPVG NW betreffe. Die gegenteilige Auffassung des Beschwerdegerichts beruhe auf einer Fehlinterpretation des Wortlauts des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW und schränke die Beteiligung der Personalvertretung in einem Maße ein, das mit der Zielsetzung des Personalvertretungsrechts nicht zu vereinbaren sei.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Landespersonalvertretungssachen – vom 4. Dezember 1985 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Arnsberg – Fachkammer für Landespersonalvertretungssachen – vom 11. Januar 1984 zu ändern und festzustellen, daß der Antragsteller bei der Zuweisung der Dienstwohnung Nr. 2 in A. mitzubestimmen hatte.

Der Beteiligte tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Entgegen der Auffassung der Vorinstanzen bedurfte die Zuweisung der Dienstwohnung Nr. 2 der Justizvollzugsanstalt A. der Zustimmung des Antragstellers.

Die rechtliche Prüfung hat von § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW auszugehen, der im wesentlichen dem § 75 Abs. 2 Nr. 2 BPersVG entspricht. Danach hat der Personalrat unter anderem bei der Zuweisung von Wohnungen, über die die Dienststelle verfügt, als einer sozialen Angelegenheit mitzubestimmen. Darunter ist – anders als das Beschwerdegericht angenommen hat – begrifflich nicht nur die Vermietung einer dem Besetzungsrecht der Dienststelle unterliegenden Wohnung oder die Verfügung zu verstehen, durch die ein Mieter für eine solche Wohnung ausgewählt und bestimmt wird. Als „Zuweisung” einer Wohnung ist vielmehr ganz allgemein die Verschaffung des Nutzungsrechts an den die Wohnung bildenden Räumen anzusehen (vgl. dazu Beschluß vom 25. September 1984 – BVerwG 6 P 25.83 – ≪Buchholz 238.31 § 78 BWPersVG Nr. 1 = ZBR 1985, 60≫). Damit erfaßt der Mitbestimmungstatbestand des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW vom Begriff her auch die Einweisung in eine Dienstwohnung, zumal gerade diese Verfügung in den dienstwohnungsrechtlichen Vorschriften als „Zuweisung” bezeichnet wird („Dienstwohnungen sind solche Wohnungen …, die Beamten … zugewiesen werden”, § 1 Abs. 1 Dienstwohnungsverordnung vom 9. November 1965 ≪GV.NW. S. 48≫). Gegenteiliges ergibt sich nicht daraus, daß § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW auch die Kündigung einer Wohnung, über die die Dienststelle verfügt, und die Ausübung eines Vorschlagsrechts über eine solche Wohnung von der Zustimmung des Personalrats abhängig macht. Die Zusammenfassung aller dieser Vorgänge, die sich sämtlich auf die Begründung und Beendigung von vertraglichen oder sonstigen Nutzungsverhältnissen an Wohnungen beziehen, hinsichtlich derer die Dienststelle bestimmenden Einfluß auf die Auswahl des Benutzers und die Dauer des Nutzungsverhältnisses nehmen kann, in einem Mitbestimmungstatbestand zeigt, daß die Vorschrift begrifflich jede dieser Entscheidungen der Dienststelle in bezug auf die Nutzung einer solchen Wohnung als mitbestimmungspflichtige soziale Angelegenheit betrachtet, ohne auf die rechtliche Eigenart des Nutzungsverhältnisses abzustellen.

Gleichwohl hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, daß die Zuweisung einer Dienstwohnung grundsätzlich nicht der Mitbestimmung des Personalrats unterliege, weil es sich dabei um einen ausschließlich im dienstlichen Interesse liegenden Vorgang, nicht hingegen um eine soziale Angelegenheit handele (Beschluß vom 17. September 1981 – BVerwG 2 B 132.81 – ≪Buchholz 232 § 74 BBG Nr. 4≫, Beschluß vom 21. März 1985 – BVerwG 6 P 18.82 – ≪Buchholz 238.37 § 72 NWPersVG Nr. 9 = ZBR 1985, 281≫). Daran ist für den typischen Fall der Zuweisung einer Dienstwohnung festzuhalten. Denn üblicherweise wird eine Dienstwohnung für den jeweiligen Inhaber eines bestimmten Dienstpostens – und nur für ihn – seiner dienstlichen Funktion wegen bereitgestellt und im Haushaltsplan entsprechend bezeichnet. Funktion und Dienstwohnung sind folglich miteinander verknüpft. Die Zuweisung einer solchen Wohnung an den jeweiligen Inhaber dieses Dienstpostens ist in diesem Fall auf Seiten der Dienststelle die sachlich notwendige Folge der Übertragung der Funktion an den Beamten, während auf dessen Seite das Bewohnen der Wohnung eine mit dieser Funktion verbundene dienstliche Nebenpflicht darstellt. Entgegen der an dieser Rechtsprechung geäußerten Kritik (Sabottig PersR 1986, 55) verbleibt bei diesem Vorgang auch hinsichtlich der für die Dienstwohnung maßgebenden „Nutzungsbedingungen” kein Gestaltungsraum, der ein mitbestimmendes Eingreifen des Personalrats unter dem nach § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW allein maßgebenden sozialen Blickwinkel ermöglichte; denn zum einen ist die Festlegung dieser „Bedingungen” nicht Teil der Zuweisung einer Dienstwohnung, und zum anderen werden sie durch die Dienstwohnungsverordnung so weitgehend allgemein festgelegt, daß sich die individuelle Ausgestaltung des Nutzungsverhältnisses in der schematischen Konkretisierung der entsprechenden Bestimmungen auf den Einzelfall erschöpft.

Ein Mitbestimmungsrecht nach § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW würde unter diesen Voraussetzungen zur leeren Form. Dem Personalvertretungsrecht ist es aber in besonderem Maße fremd, ledigliche formale Rechtspositionen zu schaffen, in denen sich keine tatsächlichen Einwirkungsmöglichkeiten des Personalrats verkörpern. Das rechtfertigt die in den genannten Entscheidungen gezogene Folgerung, dem beschriebenen Sachverhalt fehle der Charakter einer sozialen Angelegenheit, und damit ermangele es bei rechtem Verständnis des § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW einer Grundlage für eine Mitbestimmung des Personalrats.

Dies gilt jedoch nur für den dargestellten typischen Fall der Zuweisung einer Dienstwohnung oder Werkdienstwohnung. Schon im Beschluß vom 21. März 1985 – BVerwG 6 P 18.82 – (a.a.O.) hat der Senat angedeutet, wenngleich nicht abschließend erörtert, daß ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats bei der Zuweisung einer solchen Wohnung bestehen könne, wenn die Dienststelle eine Auswahlentscheidung unter mehreren Dienstwohnungen oder unter mehreren in Betracht kommenden Beschäftigten zu treffen habe. Unter beiden Voraussetzungen wird die Zuweisungsentscheidung der Dienststelle nicht durch die Verknüpfung von konkreter dienstlicher Funktion und Wohnung vorbestimmt, sondern setzt eine Abwägung voraus. Bei ihr hat der Personalrat auch dann mitzubestimmen, wenn für sie nach Auffassung der Dienststelle allein oder vorrangig dienstliche Gesichtspunkte maßgebend sind. Denn abgesehen davon, daß in eine solche Abwägung in aller Regel Erwägungen einfließen, die sich von der oder den Personen der in Betracht kommenden Beamten oder ihren persönlichen Verhältnissen ableiten, also tatsächlich im weitesten Sinne sozialen Charakter haben, kann die Dienststelle das Mitbestimmungsrecht aus § 72 Abs. 2 Nr. 2 LPVG NW nicht durch die einseitige Erklärung ausschließen, die beabsichtigte Zuweisungsentscheidung beruhe allein auf dienstbezogenen Erwägungen, sie sei daher keine soziale Angelegenheit im Sinne der Vorschrift. Der Gesetzgeber hat die Zuweisung von Wohnungen, über die die Dienststelle verfügt, von der Zustimmung des Personalrats abhängig gemacht, ohne die Mitbestimmungsbefugnis hinsichtlich der von der Dienststelle zu beachtenden dienstlichen Belange allgemein einzuschränken. Aus der eingangs erörterten Fallgestaltung, bei der die Mitbestimmung wegen der strikten Funktionsbindung der Dienstwohnung oder Werkdienstwohnung entfällt, weil sie ohne sachlichen Gehalt bleiben müßte, darf nicht gefolgert werden, daß aufgabenbezogene Erwägungen der Dienststelle das Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch in Fällen ausschließen, in denen Raum für eine Abwägung und Auswahl besteht. Anders als in dem Fall der funktionsgebundenen Dienstwohnung oder Werkdienstwohnung wird hier die Organisationshoheit des Dienstherrn angesichts des Bestehens von Wahlmöglichkeiten nicht zwingend berührt. Gleichwohl notwendige aufgabenbezogene Auswahlerwägungen der Dienststelle verdrängen daher nicht ohne weiteres soziale oder personenbezogene Erwägungen, sondern stehen neben ihnen, mag ihnen wegen ihres Zusammenhangs mit der Aufgabenstellung der Dienststelle auch besonderes Gewicht zukommen. Die Mitbestimmung des Personalrats bleibt hier daher nicht leere Form, sondern eröffnet sachliche Mitgestaltungsmöglichkeiten. Das verbietet es, ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats auch hier unter Hinweis auf dienstliche Belange, die die Dienststelle zu beachten hat, zu verneinen.

Für den im vorliegenden Verfahren zu beurteilenden Sachverhalt ergibt sich daraus, daß der Beteiligte die Dienstwohnung Nr. 2 der Justizvollzugsanstalt A. dem Bewerber Dr. B. nicht hätte zuweisen dürfen, ohne dem Antragsteller zuvor ein Mitbestimmungsrecht einzuräumen. Deswegen sind die vorinstanzlichen Entscheidungen zu ändern und ist dem Antrag stattzugeben.

Die Festsetzung des Gegenstandswerts beruht auf § 10 Abs. 1 BRAGO in Verbindung mit § 8 Abs. 2 BRAGO.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1212951