Problematisch sind vor allem die NO2- und die Feinstaub-PM10-Werte. Europarechtlich gibt Art. 23 der Richtlinie 2008/50/EG den Handlungsbedarf für die Mitgliedstaaten, also auch für Deutschland, vor: Überschreiten in bestimmten Gebieten oder Ballungsräumen die Schadstoffwerte in der Luft einen Grenzwert oder Zielwert zuzüglich einer jeweils dafür geltenden Toleranzmarge, sorgen die Mitgliedstaaten dafür, dass für diese Gebiete oder Ballungsräume Luftqualitätspläne erstellt werden, um die entsprechenden, in den Anhängen zur Richtlinie festgelegten Grenzwerte oder Zielwerte einzuhalten.
Das einschlägige nationale Recht findet sich in erster Linie in § 47 Abs. 1 BImSchG. Danach hat die zuständige Behörde, wenn die einschlägigen Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden, einen Luftreinhalteplan aufzustellen, der die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt. Die Maßnahmen eines Luftreinhalteplans müssen geeignet sein, den Zeitraum einer Überschreitung von bereits einzuhaltenden Immissionsgrenzwerten so kurz wie möglich zu halten. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 BImSchG gilt: Soweit ein Luftreinhalteplan es vorsieht, beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftfahrzeugverkehr nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften.
Fahrverbote sind daher in erster Linie in Luftreinhalteplänen vorzusehen. Dort aufgenommene Maßnahmen müssen auch tatsächlich realisiert werden (§ 47 Abs. 6 Satz 1 BImSchG). Weder die Pläne noch § 47 BImSchG enthalten eine Ermächtigungsgrundlage zur Durchsetzung der festgelegten Maßnahmen. Durchgesetzt werden können die Maßnahmen daher nur dann, wenn die fachrechtlichen Befugnisse es erlauben.[2] Soweit die fachrechtlichen Befugnisse ein Entschließungs- und Auswahlermessen eröffnen, ist dieses, soweit nicht besondere fachrechtliche Kriterien der Ermessensbetätigung zu beachten sind, durch die Festlegung konkreter Maßnahmen im Luftreinhalteplan bereits ausgeübt und kann von der zuständigen Fachbehörde nicht gegen die Maßnahmenfestlegung im Plan geltend gemacht werden.[3]
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