BVerwG Urteil vom 30.04.1992 - 7 C 25.91

Verfahrensgang

OVG des Saarlandes (Urteil vom 16.05.1991; Aktenzeichen 8 R 7/91)

VG des Saarlandes (Urteil vom 10.11.1986)

Tenor

Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes vom 16. Mai 1991 wird aufgehoben.

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts des Saarlandes vom 10. November 1986 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungs- und Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine das nächtliche Schlagen ihrer Kirchturmuhr betreffende immissionsschutzrechtliche Verfügung des Beklagten.

Die Uhr schlägt über 24 Stunden viertelstündlich. Die fortschreitenden Viertelstunden werden mit zwei bis acht Schlägen kleiner Glocken angezeigt; zu vollen Stunden läutet eine große Glocke. Die Uhr wurde im Jahre 1960 eingebaut und ersetzte eine Jahrhunderte alte Turmuhr, deren Schlagwerk ebenfalls Stunden und Teilstunden angezeigt hatte.

Auf eine Beschwerde von Nachbarn hin führte der Beklagte im Jahre 1984 mehrfach Schallmessungen durch. Dabei ergaben sich am Haus der Beschwerdeführer trotz zwischenzeitlichen Einbaus von Schallblenden in den Glockenturm Werte von 72 dB(A) für die Stundenschläge und bis zu 70 dB(A) für die Viertelstundenschläge. Deshalb gab der Beklagte der Klägerin gemäß § 24 des Bundesimmissionsschutzgesetzes – BImSchG – auf, den Schallpegel des Schlagwerks so zu senken, daß er in der Nachtzeit nicht über 60 dB(A) liege; anderenfalls sei das Schlagwerk in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr abzuschalten. Dies begründete er im wesentlichen damit, daß das Gebiet, in dem die Beschwerdeführer wohnten, als allgemeines Wohngebiet anzusehen sei. In solchen Gebieten seien die Immissionsrichtwerte von tagsüber 55 dB(A) und nachts 40 dB(A) maßgeblich. Bei Einzelgeräuschen, um die es sich hier handele, gelte die Forderung der VDI-Richtlinie 2058, daß zur Sicherung der Nachtruhe auch kurzzeitige Überschreitungen der Richtwerte um mehr als 20 dB(A) zu vermeiden seien.

Der Widerspruch der Klägerin führte lediglich zu einer Umformulierung der Anordnung. Nunmehr wurde ihr aufgegeben, das Schlagwerk der Turmuhr jeweils in der Zeit von 22.00 bis 6.00 Uhr abzuschalten, es sei denn, durch zusätzliche Geräuschminderungsmaßnahmen gelänge es, den Geräuschpegel auf 60 dB(A) abzusenken. Die Widerspruchsbehörde vertrat die Auffassung, daß Kirchenglocken, soweit ihr Schlagen – wie hier – nicht liturgischen Zwecken diene, den Vorschriften des Bundesimmissionsschutzgesetzes unterlägen. Da keine speziellen Untersuchungen zum Lärm von Kirchenglocken einschließlich seiner sozialpolitischen Besonderheiten vorlägen, seien sowohl die TA Lärm als auch die VDI-Richtlinie 2058 für die Beurteilung der von solchen Anlagen ausgehenden Lärmeinwirkungen entsprechend anzuwenden.

Die dagegen erhobene Klage, mit der sich die Klägerin unter anderem auf die Ortsüblichkeit der Glockenschläge, die kirchliche Tradition und die gegenüber anderen Lärmarten geringere Lästigkeit der Geräusche berufen hatte, hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Es hat sich auf den Standpunkt gestellt, das lediglich der Zeitansage dienende Glockengeläut sei eine nichthoheitliche Tätigkeit, deren nur noch traditionswahrender Charakter eine erhöhte Duldungspflicht der Nachbarschaft während der Tagzeit angezeigt sein lassen könne, intensive Geräuschimmissionen zur Nachtzeit, wie sie vom Schlagwerk der Turmuhr ausgingen, aber nicht rechtfertige. Das gelte selbst dann, wenn man mit der Klägerin davon ausgehe, daß es sich bei dem maßgeblichen Gebiet um ein Mischgebiet handele.

Auf die Berufung der Klägerin hin hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil geändert und der Klage in vollem Umfange stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Das Zeitschlagen der Kirchturmuhr sei zwar keine durch Art. 4 GG geschützte Religionsausübung, es handele sich aber um eine im öffentlichen Interesse wahrgenommene nichtsakrale Nebenaufgabe, die in den Randbereich kirchlicher Tätigkeit falle. Solche kirchlichen Nebenaufgaben unterlägen anerkanntermaßen staatlichem Recht und staatlichen Eingriffsbefugnissen. Bei der Auslegung des damit anwendbaren Immissionsschutzrechts könne das kirchliche Selbstverständnis allerdings nicht völlig außer acht bleiben. Erforderlich sei eine Güterabwägung zwischen dem staatlichen Schutz der Nachtruhe und der Präsenz der Kirche. Der Beklagte sei hier zu Recht von einem vorwiegend dem Wohnen dienenden Gebiet ausgegangen. Die Richtwerte der TA Lärm dürften jedoch nicht undifferenziert angewendet werden. Das gegenüber dem Schutz vor nächtlichen Lärmstörungen nicht ganz gleichgewichtige kirchliche Anliegen der nichtsakralen Traditionspflege rechtfertige für den Stundenschlag einen Toleranzzuschlag von 5 dB(A), nicht dagegen für den Viertelstundenschlag. Mit dem Stundenschlag stehe und falle die nächtliche Präsenz der Kirchengemeinde; für den Nachtschlaf sei er weniger beeinträchtigend als der Viertelstundenschlag. Ausgehend von dieser Differenzierung überschreite der nächtliche Glockenschlag hier nach den Meßwerten die Grenze des Zumutbaren. Gleichwohl sei die auf § 24 Satz 1 BImSchG gestützte Ermessensentscheidung des Beklagten rechtswidrig; denn er habe zu Unrecht angenommen, er könne den nichtsakralen kirchlichen Glockenschlag undifferenziert exakt wie Gewerbelärm behandeln, und habe den dabei verbleibenden Ermessensspielraum völlig zum Nachteil der Klägerin ausgeschöpft. Es sei nicht Sache des Gerichts, dieser Ermessensentscheidung einen anderen Inhalt zu geben.

Gegen dieses Urteil wendet sich der Beklagte mit seiner durch das Oberverwaltungsgericht zugelassenen Revision. Er macht im wesentlichen geltend: Die Annahme des Berufungsgerichts, der maßgebliche Grenzwert für den Stundenschlag sei 65 dB(A), verstoße gegen die §§ 22 und 24 BImSchG. Die Art des Lärms dürfe nicht den Maßstab für die Ermittlung seiner höchstzulässigen Lautstärke bilden. Vielmehr sei eine einzelfallorientierte und situationsbezogene Abwägung erforderlich. Ausgehend davon spreche für das Anliegen der Klägerin zwar die Herkömmlichkeit ihres Glockengeläuts. In Rechnung gestellt werden müsse aber, daß dessen soziale Adäquanz im Schwinden begriffen sei. Hinzu komme, daß die Zeitansage genausogut und wirksam in einer gemäßigten Lautstärke erfolgen könne. Dem Herkommen auf seiten der emittierenden Nutzung stehe auf der Seite der immissionsbetroffenen Nachbarn deren Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit und deren Eigentumsrecht gegenüber. Dabei sei zu berücksichtigen, daß es ausschließlich um Störungen in der Nachtzeit gehe und die Lärmeinwirkung sich auf besonders schützenswerte Wohnbereiche erstrecke. Eine Abwägung müsse daher dazu führen, daß ein rechtlich relevanter Schutz des gegenwärtigen überlauten Geläuts aus den Gesichtspunkten des Herkommens und der Tradition abzulehnen sei. Soweit sich das angegriffene Urteil auf den Viertelstundenschlag beziehe, verstoße es gegen § 113 Abs. 1 VwGO; denn auch nach Ansicht des Berufungsgerichts halte sich die getroffene Maßnahme hier im Rahmen des rechtlich Gebotenen.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil und bekräftigt ihren Standpunkt, daß ihr nächtliches Läuten unbeschränkt zulässig sei, weil es nicht zu einer Lärmbelästigung führe, ortsüblich sei und auf einer Tradition beruhe.

Entscheidungsgründe

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil beruht auf einer fehlerhaften Anwendung des Bundesimmissionsschutzgesetzes. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verletzt die mit der Klage angegriffene Verfügung die Klägerin nicht in ihren Rechten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage daher zu Recht abgewiesen.

Der Beklagte durfte der Klägerin nach § 24 BImSchG aufgeben, das Schlagwerk der Turmuhr von 22.00 bis 6.00 Uhr abzustellen, falls es nicht gelinge, den Geräuschpegel der Glockenschläge auf 60 dB(A) abzusenken; denn diese Maßnahme war erforderlich um sicherzustellen, daß die Klägerin ihre Pflichten aus § 22 Abs. 1 BImSchG erfüllt.

Nach dieser Vorschrift sind nicht genehmigungsbedürftige Anlagen, auch wenn sie wie hier nichtgewerblichen Zwecken dienen, unter anderem so zu betreiben, daß nach dem Stand der Technik vermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen durch Geräusche verhindert werden. Das Schlagwerk der Turmuhr ist eine Anlage im Sinne des § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG (BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983 – BVerwG 7 C 44.81 – BVerwGE 68, 62 ≪67≫), die, da sie nicht genehmigungspflichtig ist, den Anforderungen des § 22 Abs. 1 BImSchG genügen muß. Wann Geräusche die Schwelle schädlicher Umwelteinwirkungen überschreiten, also die Allgemeinheit oder die Nachbarschaft erheblich belästigen (§ 3 Abs. 1 BImSchG), unterliegt weitgehend tatrichterlicher Wertung und ist damit eine Frage der Einzelbeurteilung (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989 – BVerwG 7 C 77.87 – BVerwGE 81, 197 ≪203≫; Beschluß vom 18. Dezember 1990 – BVerwG 4 N 6.88 – ZfBR 1991, 120 ≪123≫). Diese richtet sich insbesondere nach der durch die Gebietsart und die tatsächlichen Verhältnisse bestimmten Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit, wobei wertende Elemente wie die Herkömmlichkeit, die soziale Adäquanz und die allgemeine Akzeptanz mitbestimmend sind (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – BVerwG 7 C 33.87 – BVerwGE 79, 254 ≪260≫ unter Berufung auf BVerwGE 51, 15 ≪34≫ und 77, 285 ≪289 f.≫). Insoweit kann entgegen der Auffassung des Beklagten auch die Lärmart von Bedeutung sein (vgl. BVerwG, Beschluß vom 18. Dezember 1990, a.a.O.). Alle diese Umstände müssen im Sinne einer „Güterabwägung” in eine wertende Gesamtbetrachtung einfließen (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988, a.a.O.).

Diesen Anforderungen wird die angegriffene Verfügung gerecht. Dies verkennt das Oberverwaltungsgericht, weil es den traditionsbewahrenden Charakter des Glockenschlags überbewertet und damit einen angemessenen Güterausgleich verfehlt. Dabei ist nicht zu beanstanden, daß das Gericht in Übereinstimmung mit dem Beklagten die Grenzwerte der TA Lärm als Ausgangspunkt seiner Betrachtung wählt. Dies entspricht der Einschätzung des erkennenden Senats, der die prinzipielle Eignung dieses Regelwerks für die Beurteilung der Zumutbarkeit von Glockengeläut für die Nachbarschaft nicht in Frage gestellt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 7. Oktober 1983, a.a.O. S. 68). Die im Verfahren nach § 48 BImSchG als Verwaltungsvorschrift erlassene TA Lärm betrifft zwar nur die genehmigungsbedürftigen Anlagen im Sinne des § 4 BImSchG; die in ihr niedergelegten Lärmermittlungs- und Bewertungsgrundsätze sind aber auch für andere Lärmarten – je nach deren Ähnlichkeit mit gewerblichem Lärm (BVerwG, Urteil vom 19. Januar 1989, a.a.O. S. 202 ff.) – bedeutsam. Im vorliegenden Fall ist gegen die Heranziehung dieses Regelwerks als maßgebliche Beurteilungsgrundlage insbesondere deshalb nichts zu erinnern, weil es um die Lästigkeit nächtlicher Einzelgeräusche geht und nicht um die Mittelwertbildung bei einem Dauergeräusch. Für die schlafstörende Wirkung solcher Einzelgeräusche sind weniger ihre Art und Dauer als vornehmlich ihre Lautstärke maßgebend. Dementsprechend gilt nach Nr. 2.422.6 TA Lärm der für die Nachtzeit maßgebliche Immissionsrichtwert auch dann als überschritten, wenn ein Meßwert mehr als 20 dB(A) über dem Richtwert liegt; eine vergleichbare Regelung enthält übrigens auch Nr. 3.3.1 Abs. 3 der VDI-Richtlinie 2058.

Sind somit des Nachts Einzelgeräusche von mehr als 60 dB(A) für in Wohngebieten lebende Menschen regelmäßig immissionsschutzrechtlich nicht hinnehmbar, so setzt eine darüber hinausgehende Duldungspflicht der Nachbarn Gegenrechte oder ein gegenläufiges Interesse des Lärmverursachers von zumindest annähernd vergleichbarem Stellenwert voraus. Rechte oder Interessen solchen Ranges gibt es hier nicht. Allein unter Berufung auf die „traditionelle Präsenz” der Kirche, die sich im regelmäßig wiederkehrenden Glockenzeitschlag ausdrückt, kann jedenfalls heute den Nachbarn zur Nachtzeit kein stärkerer Lärm angesonnen werden, als sie nach der allgemeinen Schutzwürdigkeit des von ihnen bewohnten Gebiets üblicherweise hinzunehmen hätten. Das gilt ungeachtet des Umstandes, daß Kirchen traditionell im Ortskern errichtet werden und ihre Turmuhren häufig – wie auch hier – von jeher nachts schlagen. Zwar können solche Gesichtspunkte der Herkömmlichkeit für die soziale Adäquanz und damit für die Zumutbarkeit höherer Lärmimmissionen durchaus bedeutsam sein. Um Störungen der Nachtruhe zu rechtfertigen, reichen diese für das Zeitschlagen von Kirchturmuhren regelmäßig geltenden Begleitumstände jedoch nicht aus. Selbst wenn man in Rechnung stellt, daß nach dem Selbstverständnis der Kirchen die mit dem Glockenschlag bezweckte Zeitansage gleichzeitig einen Hinweis auf die Zeitlichkeit des Menschen gibt, darf nicht übersehen werden, daß das Glockengeläut seine Funktion als Zeitansage unter den heutigen Lebensbedingungen praktisch verloren hat. Das nichtsakrale Glockenschlagen kann deshalb auch nicht mehr einem Bereich kirchlicher Tätigkeit zugeordnet werden, in dem die allgemeinen Gesetze nur eingeschränkt gelten. Vielmehr erschöpft sich seine Bedeutung ähnlich wie beim Stundenschlag von Rathausuhren im wesentlichen in der Wahrung einer Tradition, die jedenfalls in der Nachtzeit so lange keine höheren Duldungspflichten der Nachbarschaft im Verhältnis zu vergleichbarem gewerblichen Lärm begründen kann, als keine besonderen Örtlichen Umstände hinzutreten, die ihm eine aus dem Rahmen des Üblichen fallende Bedeutung verleihen. Zu denken wäre beispielsweise an ein besonderes, weit über die Grenzen des Ortes hinaus bekanntes Geläut oder eine spezifische Prägung der Gemeinde durch die Kirche, die eine stärkere kirchliche Präsenz auch zur Nachtzeit akzeptabel erscheinen lassen könnten.

Da solche besonderen Umstände hier nicht gegeben sind, ist – ausgehend von der bindenden Feststellung des Berufungsgerichts, die Umgebung werde vorwiegend zu Wohnzwecken genutzt – die Einschätzung des Beklagten, daß Glockenschläge mit einem Geräuschpegel von über 60 dB(A) den Anforderungen des § 22 Abs. 1 BImSchG an den Betrieb des Schlagwerks widersprechen, nicht zu beanstanden. Er durfte daher grundsätzlich nach § 24 BImSchG einschreiten. Auch die Art der getroffenen Maßnahme begegnet keinen Bedenken, obwohl die Anordnung, das Schlagwerk zu bestimmten Zeiten abzuschalten, immissionsschutzrechtlich als Teiluntersagung des Betriebs der Anlage anzusehen ist. Daß die Behörde mit diesem weitgehenden Eingriff ermessensfehlerhaft gehandelt hätte, ist nicht erkennbar. Eine Differenzierung in der Verfügung zwischen Stundenschlag und Viertelstundenschlag war entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts nicht geboten, weil die obigen Erwägungen für beide Schlagarten gleichermaßen gelten. Die Behörde hatte auch einen hinreichenden Anlaß zur Teiluntersagung des Schlagwerkbetriebs, weil seinerzeit ein nervenfachärztliches Gutachten vorlag, das einer Nachbarin Einschlafbeschwerden durch den Glockenschlag attestierte. Da diese ärztliche Feststellung sich mit der generellen Einschätzung der ermittelten Meßwerte nach den erwähnten technischen Regelwerken deckte, mußte die Behörde von Voraussetzungen ausgehen, die eine Teilstillegung der Anlage als Mittel zur Beherrschung dieser Gefahr erlaubten.

Eine andere Beurteilung der angegriffenen Verfügung ist auch nicht deswegen geboten, weil die beschwerdeführenden Nachbarn inzwischen verzogen sind. Zwar muß sich die Behörde grundsätzlich nicht zum Einschreiten veranlaßt sehen, solange die Anwohner das überlaute nächtliche Glockengeläut hinnehmen. Auf der anderen Seite ist sie aber auch nicht gehalten, eine rechtmäßig erlassene Verfügung zur Gefahrenabwehr nur deshalb aufzuheben, weil der Anlaß, nicht aber der Grund des Einschreitens entfallen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Dr. Franßen, Dr. Gaentzsch, Dr. Paetow, Dr. Bardenhewer, Kley

Fundstellen

BVerwGE, 163

BRS 1992, 501