BVerwG Urteil vom 18.12.1986 - 3 C 39.81

Entscheidungsstichwort (Thema)

Beitrag zur Insolvenzsicherung. maßgebliche Sach- und Rechtslage. Sicherung der Zahlungsfähigkeit kraft Gesetzes. Satzung. oktroyierte Satzung. Gewährträgerschaft. konkurrierende Gesetzgebung (Bank- und Börsenwesen). Zuständigkeit der Länder. formelles und materielles Sparkassenrecht. Kreditsicherheit. Ranghöhe einer Rechtsvorschrift. gesetzesvertretende Rechtsvorschrift

Leitsatz (amtlich)

1. Wird nach Inkrafttreten des Betriebsrentengesetzes die Zahlungsfähigkeit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts durch Landesgesetz gesichert, so hat dies auf vorher entstandene Beiträge zur Insolvenzsicherung keinen Einfluß.

2. Eine oktroyierte Satzung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts, die die Gewährträgerschaft eines Landes statuiert, ist keine Sicherung der Zahlungsfähigkeit „kraft Gesetzes” i.S.d. § 17 Abs. 2 BetrAVG.

Normenkette

GG Art. 30, 70, 74 Nr. 11, Art. 80, 83, 123 Abs. 1, Art. 124-125, 129 Abs. 3; BetrAVG § 10 Abs. 1, § 17 Abs. 2; VwGO § 137 Abs. 1, § 173; ZPO § 562

Verfahrensgang

OVG der Freien Hansestadt Bremen (Urteil vom 20.05.1980; Aktenzeichen 1 BA 58/79)

VG Bremen (Entscheidung vom 11.05.1979; Aktenzeichen 2 A 211/78)

Tenor

Die Revision der Klägerin gegen das Urteil des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 20. Mai 1980 wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Revisionsverfahrens.

Tatbestand

I.

Die Beteiligten streiten darüber, ob die Klägerin gemäß § 17 Abs. 2 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) – BetrAVG – von der Beitragspflicht zur Insolvenzsicherung befreit ist.

Die Klägerin (vormals: Staatliche Kreditanstalt Oldenburg-Bremen), für den hier interessierenden Zeitraum eine Staatsbank und Körperschaft des öffentlichen Rechts, die ihren Bediensteten eine betriebliche Altersversorgung durch unmittelbare Versorgungszusagen gewährt, wurde vom beklagten Pensions-Sicherungs-Verein durch Bescheid vom 18. Juli 1978 zu Beiträgen für die Jahre 1975 bis 1977 und zu einem Vorschuß für das Jahr 1978 in einer vorläufigen Gesamthöhe von 146.903,31 DM herangezogen. Diese Beiträge beruhen ausschließlich auf den Angaben der Klägerin; sie sind der Höhe nach zwischen den Beteiligten unstreitig.

Nach erfolglosem Widerspruch hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Bremen Klage erhoben und beantragt, den Beitragsbescheid und den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Sie hat vorgetragen, sie sei nach der 2. Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG von der Beitragspflicht befreit. Ihre Zahlungsfähigkeit werde kraft Gesetzes vom Lande Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen gesichert.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat vorgetragen: Nach § 17 Abs. 2 BetrAVG entfalle die Beitragspflicht nur bei Vorliegen eines förmlichen Gesetzes. An einem solchen fehle es.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 11. Mai 1979 abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung mit Urteil vom 20. Mai 1980 zurückgewiesen und in den Entscheidungsgründen ausgeführt: Die Entscheidung des Rechtsstreits hänge allein davon ab, ob hinsichtlich der Klägerin ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichere. Dies sei nicht der Fall. Eine Haftung für die Verbindlichkeiten der Klägerin sei allein in § 2 der Satzung vom 25. Mai 1959 ausgesprochen. Außer dieser Regelung gebe es keine Rechtsvorschriften, die die Haftung des Bundes, eines Landes oder einer Gemeinde für die Verbindlichkeiten der Klägerin festlege. Ob der Bremische Senator für Finanzen im Jahre 1959 in dieser Satzung auch eine Haftung des Landes Niedersachsen rechtsverbindlich habe regeln können, bedürfe keiner Entscheidung. Selbst wenn insoweit gegen die Haftungsregelung Bedenken bestehen sollten, könne auf die Haftungsregelung der Satzung vom 28. Dezember 1937, die als Anlage zu dem Erlaß des Reichs- und Preuß. Wirtschaftsministers vom 28. Dezember 1937 erlassen worden sei, nicht mehr zurückgegriffen werden. Diese genannte Satzung sei nämlich spätestens am 31. Dezember 1966 dem zweiten Bremischen Rechtsbereinigungsgesetz zufolge außer Kraft getreten. Soweit sich die Klägerin auf die Vorschrift des § 3 des Gesetzes für den Freistaat Oldenburg betreffend die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg vom 22. September 1939 – richtig: 1933 – berufen habe, wonach für die Verbindlichkeiten dieser früheren Oldenburgischen Kreditanstalt der Freistaat Oldenburg uneingeschränkt hafte, könne dahinstehen, ob sie durch den Erlaß des Reichswirtschaftsministers vom 28. Dezember 1937 aufgehoben worden sei. Sie sei jedenfalls spätestens am 31. Dezember 1963 aufgrund des Zweiten Gesetzes zur Bereinigung des Niedersächsischen Rechts außer Kraft getreten. Durch eine Satzungsregelung wie in § 2 der Satzung vom 25. Mai 1959 – ihre Gültigkeit unterstellt – werde die Zahlungsfähigkeit der Klägerin nicht „kraft Gesetzes” gesichert. Das ergebe sich aus dem Zweck des § 17 Abs. 2 BetrAVG und seiner Entstehungsgeschichte. Der Gesetzgeber habe bei der Festlegung des Kreises der Beitragspflichtigen nicht willkürlich gehandelt. Er habe die Beitragspflicht nicht nach der Größe des Risikos zu differenzieren brauchen, da sonst vor allem mittlere und kleinere Betriebe unzumutbar belastet worden wären. Er habe auch nicht solche juristischen Personen von der Beitragspflicht ausnehmen müssen, bei denen die Aufsichtsbehörde eine Haftung des Landes durch Satzung festgelegt habe, weil eine solche Satzungsregelung den betroffenen Arbeitnehmern keine gleichwertige Sicherung im Konkurs einräume, die die übrigen Arbeitnehmer aufgrund der Vorschrift des § 7 Abs. 1 BetrAVG oder durch eine Sicherung der Zahlungsfähigkeit durch den Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft förmlichen Gesetzes hätten. Einen Verstoß gegen das Willkürverbot könne die Klägerin auch nicht daraus herleiten, daß angeblich eine Anstaltslast der Länder Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen unberücksichtigt geblieben sei. Ob sich aus der Anstaltslast die Pflicht der Länder ergebe, finanzielle Lücken auszugleichen, sei zweifelhaft, weil die Klägerin nach der Satzung vom 25. Mai 1959 keine Anstalt, sondern eine Körperschaft des öffentlichen Rechts sei. In jedem Fall würden aufgrund der Anstaltslast keine unmittelbaren Verpflichtungen der Länder den Dritten gegenüber entstehen; die Länder wären nur intern der Klägerin gegenüber verpflichtet. Eine bloß interne Verpflichtung sei keine Sicherung der Versorgungsansprüche, die den gesetzlichen Ansprüchen aus § 7 BetrAVG oder einer nicht nur auf einer Satzung beruhenden Gewährträgerschaft nach § 17 Abs. 2 BetrAVG vergleichbar wäre. Da die auf den Angaben der Klägerin beruhende Berechnung des Beitrags durch den Beklagten in den angefochtenen Bescheiden unstreitig sei, habe das Verwaltungsgericht die Klage zu Recht abgewiesen.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt und vorgetragen: Das Oberverwaltungsgericht habe die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BetrAVG zu Unrecht an der Satzung der Klägerin vom 25. Mai 1959 gemessen. Die Qualifizierung der rechtlichen Grundlage der Klägerin als Körperschaft des öffentlichen Rechts habe ausschließlich anhand des Erlasses des Reichswirtschaftsministers vom 28. Dezember 1937 zu erfolgen. Nach dem verfassungsrechtlichen Verständnis des Grundgesetzes hätte die Reichsregierung nur durch Reichsgesetz die Klägerin errichten können. Der Erlaß nebst beigefügter Satzung sei eine gesetzesvertretende Rechtsverordnung, die mit Ende des Dritten Reiches gemäß Art. 123 Abs. 1 GG in ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne transformiert worden sei. Die rechtliche Einordnung der Satzung sei eine Frage des Bundesrechts. Gleichgültig wie man die Bekanntgabe der Satzung unter dem 25. Mai 1959 durch den Finanzsenator des Landes Bremen werte, sie habe sich nicht gegen ein bestehendes Gesetz durchsetzen können. Daß nur die Satzung vom 25. Mai 1959 und nicht die Satzung des Jahres 1937 in die gebundene Sammlung Bremischen Rechts aufgenommen worden sei, habe an der Rechtsnatur der Satzung von 1959 nichts geändert. § 3 des Zweiten Bremischen Rechtsbereinigungsgesetzes bestimme ausdrücklich, daß durch die Aufnahme in die Sammlung eine ungültige Vorschrift nicht gültig und eine bundesrechtliche Vorschrift nicht Landesrecht werde. Der Bremische Gesetzgeber und der Bremische Satzungsgeber hätten allein nicht über die konstitutiven Rechtsetzungsakte, die zur Entstehung der Klägerin geführt haben, verfügen können; denn die Klägerin sei eine Zwei-Länder-Anstalt. Auch wenn man die Satzung nur als materielles Gesetz, als Rechtsverordnung, einstufe, sei der Klage stattzugeben, denn Gesetz im Sinne des § 17 Abs. 2 BetrAVG sei sowohl die Satzung als auch die Rechtsverordnung. Wenn der Gesetzgeber den Willen gehabt hätte, eine Beitragsbefreiung nur dann anzuerkennen, wenn die Zahlungsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Körperschaft durch Landes- oder Bundesgesetz abgesichert sei, dann hätte er dies durch diese Begriffe zum Ausdruck bringen müssen. Mit der Sicherung im Sinne des § 17 Abs. 2 BetrAVG sei nicht die Unveränderbarkeit der Zahlungsgrundlage gemeint, sondern die Sicherung im Sinne einer Haftung des Zahlungspflichtigen. Für diese Haftung sei es aber rechtlich gleichgültig, ob sie durch ein formelles und materielles Gesetz oder nur durch ein materielles Gesetz begründet werde. Da insoweit kein Unterschied bestehe, seien auch das Übermaßverbot und der Gleichheitssatz verletzt, wenn § 17 Abs. 2 BetrAVG dahin interpretiert würde, daß ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne gefordert werde. Auch eine Änderung der Einstandsverpflichtung sei jederzeit möglich, und zwar auch, wenn es sich um ein Gesetz im formellen und materiellen Sinne handele. Die unterschiedliche Publizität der Rechtsakte, die die Haftung ändern, sei ohne jede Bedeutung.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

unter Aufhebung des Urteils des Oberverwaltungsgerichts der Freien Hansestadt Bremen vom 20. Mai 1980 und des Urteils des Verwaltungsgerichts Bremen vom 11. Mai 1979 den Beitragsbescheid des Beklagten vom 18. Juli 1978 und seinen Widerspruchsbescheid vom 15. August 1978 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Er verteidigt die angegriffenen Urteile und führt ergänzend aus: Soweit sich die Revision dagegen wehre, daß die Satzung vom 25. Mai 1959 nur als Satzung und nicht als höherrangiges Recht qualifiziert worden sei, handele es sich um eine Frage des Landesrechts, die revisionsgerichtlicher Überprüfung nicht zugänglich sei.

Am 21. Dezember 1982 haben die Freie Hansestadt Bremen und das Land Niedersachsen einen Staatsvertrag über die Verschmelzung der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg-Bremen und der Bremer Landesbank unterzeichnet. Nach § 1 des Vertrages werden die beiden Banken in der Weise vereinigt, daß das Vermögen der Bremer Landesbank mit allen Rechten und Verbindlichkeiten im Wege der Gesamtrechtsnachfolge ohne Abwicklung auf die Staatliche Kreditanstalt Oldenburg-Bremen übertragen wird (Verschmelzung durch Aufnahme). Die Bank führt nunmehr den Namen „Bremer Landesbank Kreditanstalt Oldenburg-Girozentrale”. Diesem Staatsvertrag haben der Niedersächsische Landtag mit Gesetz vom 29. März 1983 und die Bremische Bürgerschaft mit Gesetz vom 28. März 1983 zugestimmt. Der Vertrag ist am 26. April 1983 in Kraft getreten.

Die Klägerin trägt hierzu vor: Die bereits früher bestehende Gewährträgerschaft der Länder Freie Hansestadt Bremen und Niedersachsen sei nunmehr ausdrücklich ausgesprochen. In § 3 Abs. 2 des Staatsvertrages finde sich darüber hinaus die Feststellung, daß die Länder für die bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrages entstandenen Verbindlichkeiten weiterhin gemäß den bisherigen Bestimmungen hafteten. Der Staatsvertrag bestätige weiter in seinem § 15 Abs. 2, daß der Erlaß des Reichs- und Preußischen Wirtschaftsministers vom 28. Dezember 1937 die Rechtsgrundlage bis zur Verkündung des Gesetzes vom 28. März 1983 gewesen sei. Die jetzt vorgenommene gesetzliche Klärung könne für die Vergangenheit nicht unbeachtet bleiben. Der Arbeitnehmer, der für einen Zeitpunkt vor dem Vertragsschluß das Land Bremen oder das Land Niedersachsen für Betriebsrenten in Anspruch nehme, könne sich für eine ehemalige nicht ganz gesicherte Rechtslage heute ganz sicher zur Klärung dieser Rechtslage auf § 3 Abs. 2 des Staatsvertrages beziehen, der die Kontinuität der Gewährträgerschaft betone. Der Beklagte stehe damit nicht nur vor der Tatsache, daß er seit der Verkündung des Gesetzes über den Staatsvertrag kein Risiko mehr für die Klägerin trage, sondern daß ein derartiges Risiko auch in dem zurückliegenden Zeitraum nicht bestanden habe. Dies sei nunmehr durch Gesetz festgestellt. Die formalen Zweifel an der Rechtsqualität der Absicherung der Zahlungsfähigkeit der Klägerin durch die Länder Bremen und Niedersachsen sei durch das Gesetz vom 28. März 1983 ausgeräumt.

Der Beklagte hat sich zu dem Staatsvertrag nicht geäußert.

Entscheidungsgründe

II.

Der Senat entscheidet im Einverständnis mit den Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Revision ist unbegründet; das angefochtene Urteil verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Klägerin ist durch einen am 26. April 1983 in Kraft getretenen Staatsvertrag über die Verschmelzung der Bremer Landesbank und der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg-Bremen, dem der Niedersächsische Landtag mit Gesetz vom 29. März 1983 (Niedersächsisches GVBl. 1983, 97) und die Bremische Bürgerschaft mit Gesetz vom 28. März 1983 (Bremer GBl. 1983, 157) zugestimmt haben, auf eine neue rechtliche Grundlage gestellt worden. Dadurch ist ihre Identität nicht in Frage gestellt; ein Parteiwechsel ist nicht eingetreten. Nach § 1 des Vertrages wurden die beiden Banken in der Weise vereinigt, daß das Vermögen der Bremer Landesbank mit allen Rechten und Verbindlichkeiten im Wege der Gesamtrechtsnachfolge ohne Abwicklung auf die klagende Staatliche Kreditanstalt Oldenburg-Bremen übertragen worden ist (Verschmelzung durch Aufnahme). Die Klägerin führt jetzt den im Rubrum ausgewiesenen Namen.

Nach § 10 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der betrieblichen Altersversorgung vom 19. Dezember 1974 (BGBl. I S. 3610) – BetrAVG – werden die Mittel für die Durchführung der Insolvenzsicherung durch Beiträge u.a. der Arbeitgeber aufgebracht, die Leistungen der betrieblichen Altersversorgung unmittelbar zugesagt haben. Zum Kreis der beitragspflichtigen Arbeitgeber gehört auch die Klägerin. Sie gewährt ihren Mitarbeitern Leistungen der betrieblichen Altersversorgung.

Zutreffend sind die Vorinstanzen zu dem Ergebnis gelangt, daß die Klägerin nicht nach § 17 Abs. 2 BetrAVG beitragsfrei ist.

Nach § 17 Abs. 2 BetrAVG gelten die §§ 7 bis 15, d.h. unter anderem die Beitragsvorschriften, nicht für den Bund, die Länder, die Gemeinden sowie Körperschaften, Stiftungen und Anstalten des öffentlichen Rechts, bei denen der Konkurs nicht zulässig ist, und nicht für solche juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit sichert.

Daß die Klägerin sich nicht auf die erste Alternative der Ausnahmevorschrift des § 17 Abs. 2 BetrAVG berufen kann, ist zwischen den Beteiligten unstreitig, denn in der Tat gibt es keine Vorschrift, wonach ihr Konkurs unzulässig wäre.

Die Klägerin ist auch nicht nach der zweiten Alternative des § 17 Abs. 2 BetrAVG für die Jahre 1975 bis 1978 von der Beitragspflicht freigestellt. Allein auf diesen Zeitraum beziehen sich die umstrittenen Beiträge, die Gegenstand des Klage- und Revisionsverfahrens sind. Für den fraglichen Zeitraum gehörte die Klägerin nicht zu den juristischen Personen des öffentlichen Rechts, bei denen der Bund, ein Land oder eine Gemeinde kraft Gesetzes die Zahlungsfähigkeit gesichert hätte.

Maßgeblich für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beitragsbescheids ist grundsätzlich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung. Es kommt also darauf an, ob im August 1978, als der Widerspruchsbescheid erging, die Klägerin für den veranlagten Zeitraum zu Beiträgen herangezogen werden durfte. Sie wäre nicht beitragspflichtig, wenn sie im veranlagten Zeitraum nach § 17 Abs. 2 BetrAVG vom persönlichen Geltungsbereich des Betriebsrentengesetzes ausgenommen gewesen wäre. Heute ist sie es aufgrund der Gewährträgerschaft der Freien Hansestadt Bremen nach Art. 1 des Bremischen Gesetzes zu dem genannten Staatsvertrag. Für den hier in Rede stehenden Zeitraum (1975–1978) gilt dies jedoch nicht.

In § 3 Abs. 2 des Staatsvertrags ist allerdings ausgesprochen, daß die Länder Bremen und Niedersachsen für die bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrages entstandenen Verbindlichkeiten der Bremer Landesbank und der Staatlichen Kreditanstalt Oldenburg-Bremen weiterhin gemäß den bisherigen Bestimmungen haften. Damit sind aber für den umstrittenen Zeitraum die Voraussetzungen des § 17 Abs. 2 BetrAVG nicht erfüllt. Richtig ist, daß wegen in der Vergangenheit begründeter Ansprüche aus betrieblicher Altersversorgung eine Inanspruchnahme des Beklagten nunmehr ausscheidet. Dies ist aber sowenig ein Grund zur Befreiung von der Beitragslast für die Vergangenheit wie die durch bloßen Zeitablauf entstandene tatsächliche Gewißheit, daß ein Insolvenzfall in der Vergangenheit nicht eingetreten ist. Die Erhebung einmal entstandener Beiträge für eben diese Vergangenheit wird dadurch nicht ausgeschlossen. Eine Beitragserstattung für den Fall, daß der Beklagte tatsächlich nicht in Anspruch genommen wird, ist nämlich dem Betriebsrentengesetz fremd. Sie widerspricht seinem Zweck, die Insolvenzschäden aller Arbeitgeber mit Sicherungspflichtigen Versorgungseinrichtungen solidarisch durch Beiträge abzudecken (vgl. Paulsdorff in: Heubeck/Höhne/Paulsdorff/Weinert, Kommentar zum Betriebsrentengesetz, 2. Aufl., 1982 Bd. 1 Rdnr. 14 zu § 10). Ebensowenig sieht das Betriebsrentengesetz vor, daß bereits entstandene Beiträge nicht mehr erhoben werden dürfen, wenn die Beitragsvoraussetzungen für die Zukunft wegfallen.

Daraus folgt zugleich, daß Landesgesetze, die nach dem Inkrafttreten des Betriebsrentengesetzes erlassen werden, nicht rückwirkend die Freistellungstatbestände, nämlich die Unzulässigkeit eines Konkurses des Beitragspflichtigen oder die Garantie seiner Zahlungsfähigkeit durch Bund, Land oder Gemeinde zu schaffen vermögen. Im vorliegenden Fall kommt es auf diesen Gesichtspunkt allerdings nicht an, denn die Zustimmungsgesetze legen sich insoweit keine rückwirkende Kraft bei. Sie treten ausdrücklich jeweils am Tage nach ihrer Verkündung in Kraft; der Staatsvertrag am Tage nach der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde bei der Staatskanzlei der Freien Hansestadt Bremen. Damit wird nicht die Rechtslage der Vergangenheit geändert, sondern nur die Haftung der Länder für bereits entstandene Verbindlichkeiten auf das neue Gesetz und den abgeschlossenen Staatsvertrag gestützt.

Es besteht keine Veranlassung von der Auslegung abzuweichen, die der erkennende Senat bisher dem § 17 Abs. 2 BetrAVG gegeben hat. Danach muß die Sicherung der Zahlungsfähigkeit entweder durch ein formelles und materielles Gesetz oder aufgrund eines solchen Gesetzes durch Rechtsverordnung ausgesprochen sein. § 17 Abs. 2 BetrAVG verlangt eine klare und eindeutige Aussage darüber, ob die Zahlungsfähigkeit gesichert ist. Dies hat der Senat unter Auswertung der Entstehungsgeschichte der Vorschrift in seinem Urteil vom 10. Dezember 1981 (BVerwG 3 C 1.81 – BVerwGE 64, 248 ff.) im einzelnen begründet, und er hat in der Folgezeit daran festgehalten (Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 44.83 – BVerwGE 72, 212, 216). Im Urteil vom 10. Dezember 1981 war noch offengeblieben, ob auch eine Rechtsverordnung den Anforderungen des § 17 Abs. 2 BetrAVG genügen könne, und im übrigen ausgeführt worden, dem Wortbegriff „kraft Gesetzes” könne der Senat nicht die Bedeutung beimessen, daß er jede Rechtsnorm, also z.B. auch eine Satzung, umfasse. Im Urteil vom 14. November 1985 war – ohne daß es darauf ankam – eine Rechtsverordnung für ausreichend gehalten worden, zur Satzung hatte sich der Senat nicht mehr erklärt.

Die Klägerin meint aber, daß die Länder Bremen und Niedersachsen „kraft Gesetzes” im Sinne des § 17 Abs. 2 BetrAVG ihre Zahlungsfähigkeit sicherten und leitet dies aus § 2 ihrer Satzung ab, die ihr der Reichs- und Preußische Wirtschaftsminister mit Erlaß vom 28. Dezember 1937 (Brem. GBl. 1938 S. 2) gegeben hat. Der mit „Gewährleistung” überschriebene § 2 lautet wie folgt: „Für die Verbindlichkeiten der Anstalt haften neben ihrem Vermögen die Länder Oldenburg und Bremen (im folgenden Länder genannt) als Gesamtschuldner”.

Dieser Vortrag läßt nicht erkennen, daß das angefochtene Urteil auf einer Verletzung von Bundesrecht beruht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Die Satzung vom 28. Dezember 1937 ist nämlich – wie die Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils ausdrücklich ausführen (UA S. 10) – spätestens am 31. Dezember 1966 und damit weit vor dem hier in Rede stehenden Veranlagungszeitraum außer Kraft getreten. An diese Auffassung des Berufungsgerichts ist der Senat gemäß § 173 VwGO in Verbindung mit § 562 ZPO gebunden, denn sie beruht auf der Anwendung nicht revisiblen Rechts. Weder die Satzung vom 28. Dezember 1937 noch das Zweite Bremische Rechtsbereinigungsgesetz vom 18. Oktober 1966 (Brem. GBl. S. 137), demzufolge die Satzung nach Auffassung des Berufungsgerichts außer Kraft getreten ist, sind Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Nichts anderes gilt für die Auslegung, die das Oberverwaltungsgericht dem § 2 der Satzung als Oldenburgisches Recht und seinem Außerkrafttreten aufgrund des Zweiten Gesetzes zur Bereinigung des Niedersächsischen Rechts vom 30. März 1963 (Nds. GVBl. S. 147) gegeben hat.

§ 2 der Satzung von 1937 ist weder nach Art. 124 GG noch nach Art. 125 GG Bundesrecht geworden; denn er betrifft weder Gegenstände der ausschließlichen noch der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes. Insbesondere fällt die Statuierung einer Gewährträgerschaft der Länder Oldenburg und Bremen nicht unter Art. 74 Nr. 11 GG, wonach sich die konkurrierende Gesetzgebung auf das Recht der Wirtschaft, nämlich Bergbau, Industrie, Energiewirtschaft, Handwerk, Gewerbe, Handel, Bank- und Börsenwesen und privatrechtliches Versicherungswesen, erstreckt. Diese Vorschrift räumt dem Bund die Kompetenz ein, allgemeine Wirtschaftsordnungs- und Wirtschaftslenkungsgesetze wie auch branchenspezifische Wirtschaftsgesetze zu erlassen (vgl. hierzu und zum folgenden Bonner Kommentar – 2. Bearbeitung: Rengeling – RdNr. 50, 54 ff. zu Art. 74 Nr. 11 GG). Wirtschaftsgesetze im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG können zwar auch Anforderungen an die Subjekte der Wirtschaft stellen, ihren Status und ihre Unternehmensform regeln. Die Statuierung einer Gewährträgerschaft der an der Klägerin beteiligten Länder betraf aber nicht derartige Anforderungen, sondern eine Materie, die heute der Kompetenz der Länder zuzuordnen ist. Die Kompetenzverteilung des Grundgesetzes, die für die Überleitungsvorschriften der Art. 124 und 125 GG maßgeblich ist und den Begriff des Bundesrechts bestimmt, geht bei der Ordnung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern vom Grundsatz der Länderzuständigkeit aus (Art. 30, 70 und 83 GG). Art. 30 GG gilt sowohl für die gesetzesakzessorische wie für die gesetzesfreie Erfüllung staatlicher Aufgaben (BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 – 2 BvF 3/62 u.a. – BVerfGE 22, 180, 217; Urteil vom 28. Februar 1961 – 2 BvG 1, 2/60 – BVerfGE 12, 205, 246). Es gehört daher zur Zuständigkeit der Länder, die Wahrnehmung ihrer eigenen staatlichen Aufgaben zu organisieren (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. Februar 1984 – BVerwG 1 C 81.78 – BVerwGE 69, 11, 22). Erweisen sich legislatorische Akte als erforderlich, um zur Erfüllung der Aufgaben etwa eine Körperschaft des öffentlichen Rechts zu errichten und einzurichten, so steht den Ländern insoweit auch die Gesetzeskompetenz zu. Eine Bundeskompetenz käme überhaupt nur dann in Betracht, wenn die zu erfüllenden Aufgaben eindeutig überregionalen Charakter hätten (so BVerfG, Urteil vom 18. Juli 1967 – 2 BvF 3/62 – BVerfGE 22, 180, 217), wovon im vorliegenden Fall nicht ausgegangen werden kann.

Die Klägerin wurde zur Erfüllung von staatlichen Aufgaben der Länder Oldenburg und Bremen geschaffen. Dies läßt sich ihrer Satzung vom 28. Dezember 1937 ohne weiteres entnehmen. Nach ihrem § 5 bestand ihre Aufgabe darin, der öffentlichen und privaten Wirtschaft ihres Geschäftsgebietes langfristigen Grund-, Meliorations- und Kommunalkredit zuzuführen, wobei ausdrücklich allgemein wirtschaftliche Gesichtspunkte zu beachten und die Erzielung von Gewinn nicht der Hauptzweck des Geschäftsbetriebes waren. Auf diese staatswirtschaftlichen Aufgaben deutete bereits ihre Bezeichnung als „Staatliche Kreditanstalt” und ihr Status als „Staatsbank” und „Körperschaft des öffentlichen Rechts” hin. Nach § 1 Abs. 2 der Satzung umfaßte das Geschäftsgebiet die Länder Oldenburg und Bremen. Auf diese Satzungsbestimmung weist das angefochtene Urteil hin. Diese regionale wirtschaftsfördernde und auch den Kommunalkredit umfassende Tätigkeit ist staatliche Aufgabe der Länder. Die Einrichtung und Organisation des zu ihrer Erfüllung bestimmten Verwaltungsträgers gehört in die Gesetzeskompetenz der Länder (Bonner Kommentar a.a.O., RdNr. 56 zu Art. 74 Nr. 11 GG; Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz, Kommentar zum GG, 1984, RdNr. 146 zu Art. 74 GG; von Mangoldt/Klein, Kommentar zum GG, Art. 74 Anm. XXII 2 a).

Auch die Statuierung einer Gewährträgerschaft ist der Zuständigkeit der Länder zuzuordnen und nicht dem Recht der Wirtschaft, für das der Bund die Gesetzgebungskompetenz hat. Die Abgrenzung ist freilich – wie das Sparkassenrecht zeigt, das insofern eine parallele Problematik aufweist – anerkanntermaßen schwierig und umstritten. Auf dem Gebiete des Sparkassenwesens unterscheidet man das Sparkassenverfassungsrecht und Sparkassenorganisationsrecht als formelles Sparkassenrecht, das man der Gesetzgebung der Länder zuweist, vom materiellen Sparkassenrecht, das die Geschäftspolitik und Geschäftsführung der Sparkassen betrifft und nach Art. 74 Nr. 11 GG der Gesetzgebungskompetenz des Bundes unterliegt (so Maunz in: Maunz/Dürig/Herzog/Scholz a.a.O., RdNr. 146 zu Art. 74; Rengeling in: Bonner Kommentar a.a.O., RdNr. 76 zu Art. 74 Nr. 11 GG). Die Literatur hält weitgehend die Differenzierung von „Organisation” und „Geschäftspolitik” für kaum praktikabel (vgl. Münch, Kommentar zum GG, RdNr. 48 a zu Art. 74 GG). Der Sache nach liegt aber auch der bereits genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Februar 1984 – BVerwG 1 C 81.78 – (BVerwGE 69, 11, 22) diese Unterscheidung zugrunde. Die Gewährträgerschaft kennzeichnet das Verhältnis zwischen dem Gewährträger – hier: den beiden Ländern – und der Klägerin damals als Körperschaft des öffentlichen Rechts. Ihre Statuierung ist eine der zentralen Regelungen über die Art, wie die Erfüllung der Länderaufgaben organisiert wird. Die Landesgesetzgebung nimmt denn auch die Regelung der Gewährträgerschaft in ihren Sparkassengesetzen für sich in Anspruch (vgl. die Nachweise bei von Mutius, Handbuch der Kommunalen Wissenschaft und Praxis, Band 5, 1984, S. 467). Dirk Schmidt („Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das Sparkassenrecht?” in: Festschrift für Johannes Bärmann, 1975, S. 837, 852) meint, daß Vorschriften über die Gewährträgerschaft bei Sparkassen Landesrecht, über die Verselbständigung der Sparkassen aber Bundesrecht seien, das letztere, weil insofern wegen der Verschuldung der Kommunen im Interesse der Sparkassengläubiger von der Kompetenz „Bankwesen” Gebrauch gemacht werde. Dagegen wendet Schlierbach (Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland und Berlin-West, 1981, S. 20) ein, daß die Festlegung der Gewährträgerschaft im engsten sachlichen und rechtlichen Zusammenhange mit der Verselbständigung stehe, die auch von Art. 1 § 2 der Dritten Notverordnung zusammen in einem Absatz geregelt und in das Bundesgesetzblatt III (Nr. 7621–2) übernommen worden sei. Abgesehen davon, daß es für Landeskreditanstalten keine der Dritten Notverordnung entsprechende Vorschriften gibt, betrifft die Gewährträgerschaft nach Auffassung des erkennenden Senats die Organisation einer Bank und regelt nicht unmittelbar ihre Geschäftstätigkeit als Kreditinstitut. Sie schränkt jedenfalls die Kreditsicherheit nicht ein und kollidiert damit auch nicht mit gesetzlichen Vorschriften, die der Bundesgesetzgeber in Ausfüllung seiner Kompetenz nach Art. 74 Nr. 11 GG auf dem Gebiet des Bankwesens – speziell des Kreditwesens – erlassen hat. Werden freilich aus dieser Verstärkung der Haftungsgrundlage normativ Folgerungen für die Geschäftstätigkeit gezogen, so fallen diese in die Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes (so auch Maunz in Maunz/Dürig/Herzog/Scholz a.a.O. RdNr. 146 zu Art. 74), beispielsweise wenn der Gesetzgeber die Gewährträgerschaft bei der notwendigen Kapitalausstattung berücksichtigt (vgl. § 10 Gesetz über das Kreditwesen). Aus allem folgt, daß § 2 der Satzung vom 28. Dezember 1937 nicht Bundesrecht, sondern Landesrecht geworden ist.

Die vom Oberverwaltungsgericht gegebene Auslegung des Landesrechts verletzt auch nicht Bundesrecht. Die Klägerin meint, das angefochtene Urteil habe Art. 123 GG unrichtig angewandt, indem es verkannt habe, daß die vom Reichs- und Preußischen Wirtschaftsminister erlassene Satzung vom 28. Dezember 1937 gemäß Art. 123 GG als Gesetz im formellen und materiellen Sinne, zumindest aber als Rechtsverordnung einzustufen sei und durch das Bremische Rechtsbereinigungsgesetz in Verbindung mit der Neuverkündung einer Satzung im Jahre 1959 nicht habe beseitigt werden können.

Auch aus diesem Vortrag ergibt sich nicht, daß Bundesrecht verletzt ist. Art. 123 Abs. 1 GG regelt nur, daß vorkonstitutionelles Recht, soweit es dem Grundgesetz nicht widerspricht, weitergilt, sagt aber nicht, mit welchem Rang es weitergilt (BVerfG, Beschluß vom 3. Mai 1967 – 2 BvR 134/63 – BVerfGE 22, 1, 12). Auch Art. 129 GG regelt diese Frage nicht. Zwar liegt der Schluß nahe, daß die sog. gesetzesvertretenden Rechtsvorschriften ihrerseits fortgelten; denn ausdrücklich für erloschen werden in Art. 129 Abs. 3 GG nur die entsprechenden vorkonstitutionellen Ermächtigungen erklärt. Die Ranghöhe einer weitergeltenden gesetzesvertretenden Rechtsvorschrift wird aber in Art. 129 GG nicht festgesetzt. Das Bundesverfassungsgericht hat allerdings gemeint, aus Art. 129 Abs. 3 GG und dem Umstände, daß seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes gesetzesvertretende Verordnungen nicht mehr ergehen könnten, ergebe sich, daß die fortgeltenden gesetzesvertretenden Verordnungen vom Grundgesetz als ranggleich mit förmlichen Gesetzen erachtet würden. Dem Ergebnis dieser Schlußfolgerung mag zuzustimmen sein. Aus Art. 129 GG läßt sich dieses Ergebnis aber nicht herleiten; denn die Frage der Ranghöhe der weitergeltenden Verordnung wird in der genannten Vorschrift nicht entschieden, so daß das Berufungsgericht mit der Beurteilung der Ranghöhe des § 2 der Satzung vom 28. Dezember 1937 auch Art. 129 GG nicht verletzt haben kann.

Eine Verletzung von Bundesrecht in diesem Zusammenhange ist auch im übrigen nicht ersichtlich. Da die Satzung vom 28. Dezember 1937 als Landesrecht fortgalt, kann es allein darum gehen, ihren Rang im Gefüge des Landesrechts zu bestimmen – was nur unter Anwendung von Landesrecht geschehen kann – und daraus Schlüsse zu ziehen, wie weit sie durch eine neue auf Landesrecht beruhende Satzung geändert oder in Anwendung der landesrechtlichen Rechtsbereinigungsgesetze aufgehoben worden ist.

Nachdem eine bundesrechtliche Vorschrift, die die Haftung der Länder für die Verbindlichkeiten der Klägerin vorsieht, nicht vorhanden ist, und nachdem es nach der für das Bundesverwaltungsgericht verbindlichen Auslegung des Landesrechts durch das Oberverwaltungsgericht im Hinblick auf den Veranlagungszeitraum nur die eine Vorschrift, nämlich den § 2 der Satzung vom 25. Mai 1959, gibt, die eine entsprechende Haftung regelt, kommt es darauf an, ob in der Satzung von 1959 eine Sicherung der Zahlungsfähigkeit „kraft Gesetzes” im Sinne des § 17 Abs. 2 BetrAVG gesehen werden kann. Diese Frage ist zu verneinen. Das Berufungsgericht hat im übrigen die Gültigkeit des § 2 der Satzung nicht festgestellt, sondern nur zugunsten der Klägerin unterstellt.

Der Senat hat bisher nur in einem obiter dictum ausgesprochen, daß eine Satzung keine Sicherung „kraft Gesetzes” sei. Der Klägerin ist zuzugeben, daß die in der Rechtsprechung des Senats verlangte Eindeutigkeit der Abgrenzung möglicherweise nicht leiden würde, wenn nicht nur formelle und materielle Gesetze, sondern zusätzlich auch Satzungen als ausreichend betrachtet werden, die Zahlungsfähigkeit zu sichern.

Schon vom Wortlaut her liegt es aber nahe, in dem Begriff „Gesetz” eine staatserzeugte Norm und nicht nur eine kraft staatlich verliehener Autonomie gesetzte Norm zu sehen. Andernfalls hätte der Gesetzestext wohl statt „kraft Gesetzes” „kraft Rechtsvorschrift” lauten müssen. Da die Insolvenzsicherung der betrieblichen Altersversorgung von Gesetzes wegen erfolgt und nicht der Initiative der Arbeitgeber oder Arbeitnehmer überlassen bleibt, erscheint es in sich folgerichtig, auch die Freistellung von einer ausdrücklichen staatlichen Willensbildung in Form eines Gesetzes abhängig zu machen. Die Freistellung betrifft nämlich nicht nur den einzelnen „begünstigten” Arbeitgeber, sie berührt letztlich die Lasten der Solidargemeinschaft insgesamt und ist damit von gesamtwirtschaftlicher Bedeutung. Es hat daher seinen guten Sinn, die Vorschrift dahin zu verstehen, daß die diesbezügliche Entscheidung der parlamentarischen Willensbildung – eben dem Gesetzgebungsverfahren – mit seinem Zwang zur Öffentlichkeit und seiner Chance eines umfassenden Interessenausgleichs überantwortet wird. Entgegen der Auffassung der Klägerin liegt darin ein erhöhter Schutz der Belange der Versorgungsempfänger. Auch wenn es vom Rechtsstaatsprinzip her, insbesondere dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nicht gefordert ist, die Freistellung nur dem Bundes- oder Landesgesetzgeber und nicht dem Satzungsgeber zu überantworten, so erscheint dies jedenfalls sachlich gerechtfertigt und nimmt damit einer so verstandenen Regelung des § 17 Abs. 2 2. Alternative BetrAVG jede Willkür und jedes Übermaß. Das Maß an Öffentlichkeit, das dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren eignet, bietet das Verfahren zum Erlaß einer Satzung nicht.

In ihrer Ableitung aus dem Gesetz unterscheidet sich die Rechtsverordnung auch von einer auf Autonomie beruhenden Satzung. Erfolgt die Freistellung durch eine Rechtsverordnung, so liegt dem letztlich eine Entscheidung des Gesetzgebers zugrunde, denn eine Rechtsverordnung bedarf einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage, die auf Bundesebene dem Art. 80 GG mit seinen Anforderungen an die inhaltliche Bestimmtheit, auf Landesebene vergleichbaren Bestimmungen genügen muß. Einer derartigen Bindung an ein Gesetz unterliegt die auf Autonomie beruhende Satzung nicht. Daß hier eine oktroyierte Satzung, nämlich erlassen durch ein Staatsorgan – die Aufsichtsbehörde – vorliegt, ändert die Normart nicht. Auch eine oktroyierte Satzung bleibt eine Norm des Selbstverwaltungsträgers (vgl. Wolff/Bachof, Verwaltungsrecht I 9. Aufl. § 29 IX a 3). Ist die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde einmal begründet, so unterliegt inhaltlich die oktroyierte Satzung grundsätzlich keinen anderen Bindungen als eine vom Selbstverwaltungsträger selbst erlassene Satzung.

Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht auf den Einwand, unter „Gesetz” müsse auch die Satzung verstanden werden, weil sonst entgegen dem Wortlaut des § 17 Abs. 2 BetrAVG eine Sicherung der Zahlungsfähigkeit durch die Gemeinde ausscheide, darauf verwiesen, daß die Zahlungsfähigkeit auch dann durch eine Gemeinde „kraft Gesetzes” gesichert ist, wenn diese Sicherung auf einem förmlichen Landesgesetz beruht. Dies ist beispielsweise in den Sparkassengesetzen der Länder geschehen. Wenn dem nun seinerseits die Klägerin entgegenhält, daß dann der Gesetzgeber – um Satzungen auszuschließen – von „Bundes- oder Landesgesetzen” hätte sprechen müssen, so überzeugt dies nicht. Der Begriff „Bundes- und Landesgesetze” deutet zwar noch stärker auf den formellen Gesetzesbegriff hin als der Begriff „kraft Gesetzes”. Es kommt aber nicht darauf an, welche der beiden Formulierungen der Gesetzgeber wählt; entscheidend ist vielmehr, was unter dem jeweiligen Begriff nach Sinn und Zweck der Regelung und dem Zusammenhang, in den er gestellt ist, zu verstehen ist. Dies hat der Senat für den Begriff „kraft Gesetzes” oben näher ausgeführt.

Die Regelung des § 17 Abs. 2 BetrAVG verstößt nicht gegen rechtsstaatliche Grundsätze. Hierzu hat der Senat im Urteil vom 14. November 1985 – BVerwG 3 C 44.83 – (BVerwGE 72, 212, 218 f.) im einzelnen ausführlich Stellung genommen; Gründe, die zu einer Änderung der Rechtsprechung veranlassen könnten, sind nicht vorgetragen worden und auch nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Unterschriften

Prof. Dr. Dodenhoff, Prof. Dr. Messerschmidt, Fandré, Schmidt, Sommer

Fundstellen

Haufe-Index 1212103

BVerwGE, 292