BVerwG Beschluss vom 31.08.1988 - 6 P 21.86

Entscheidungsstichwort (Thema)

Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft, Befugnisse von Beschäftigten, die zu – bestellt sind. Technische Einrichtung, Anforderungen an eine zur Überwachung von Verhalten oder Leistung der Beschäftigten bestimmte –. Überwachung, Begriff der – des Verhaltens oder der Leistung der Beschäftigten

Leitsatz (amtlich)

Parallelsache zu BVerwG 6 P 35.85.

Normenkette

BPersVG § 75 Abs. 3 Nr. 17

Verfahrensgang

OVG für das Land NRW (Beschluss vom 26.06.1986; Aktenzeichen CB 23/84)

VG Köln (Entscheidung vom 02.07.1984; Aktenzeichen PVB 13/83)

Tenor

Die Rechtsbeschwerde des Beteiligten gegen den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 26. Juni 1986 wird zurückgewiesen.

Tatbestand

I.

In einem zum Postamt 1 in K. gehörenden Zweigpostamt, in dem zuvor hohe Kassenfehlbeträge entstanden und Postsendungen beraubt oder vermehrt verlorengegangen waren, stellte der Betriebssicherungsbeamte des Postamts 1 im Juli 1983 verdeckte Ermittlungen an. Dabei setzte er eine mobile Betriebsfernsehanlage ein, die im wesentlichen aus einer Fernsehkamera und einem Bildschirm (Monitor) sowie den dazu gehörigen Kabelverbindungen besteht und der unbemerkten Beobachtung von Betriebsvorgängen und Personen dient. Der Betriebssicherungsbeamte nahm die Anlage sechsmal kurzfristig in Betrieb.

Der Personalrat bei dem Postamt 1 in K., der Antragsteller, der von dem Vorsteher des Postamts 1, dem Beteiligten, vor dem Einsatz der Betriebsfernsehanlage in dem Zweigpostamt nicht um seine Zustimmung gebeten wurde, ist der Auffassung, die Anlage sei geeignet, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen. Sie ermögliche darüber hinaus sogar eine vollständige visuelle Kontrolle der Beschäftigten. Deswegen unterlägen sowohl ihre Einrichtung als auch jede einzelne Inbetriebnahme nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG der Mitbestimmung des Personalrats.

Zur Klärung dieser Frage hat der Antragsteller das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Personalrat bei der Installation und Anwendung einer Betriebsfernsehanlage nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG mitzubestimmen hat.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben; die dagegen gerichtete Beschwerde des Beteiligten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die mobile Betriebsfernsehanlage sei geeignet, das Verhalten oder die Leistung von Beschäftigten zu überwachen. Unabhängig davon, ob sie tatsächlich zur Überwachung eingesetzt werde oder ob die mit ihrer Hilfe gewonnenen Daten zu Zwecken der Überwachung der Beschäftigten ausgewertet würden, begründe allein die technische Möglichkeit, sie so einzusetzen, abweichend vom Wortlaut des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG das Recht des Personalrats, bei ihrer Einrichtung und Benutzung mitzubestimmen. Das habe auch unter Berücksichtigung der Tatsache zu gelten, daß der Beamte des Betriebssicherungsdienstes der Deutschen Bundespost, der sie eingesetzt habe. Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft sei und die Anlage in dieser Funktion benutzt habe. Denn anders als Polizeibeamte seien die Beamten des Betriebssicherungsdienstes der Deutschen Bundespost nicht befugt, von sich aus Straftaten zu erforschen und, um die Verdunkelung des Sachverhalts zu verhindern, alle Anordnungen zu treffen, die keinen Aufschub dulden. Als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft seien sie keine Polizeibeamten, sondern hätten nur die Pflicht. Weisungen der Staatsanwaltschaft Folge zu leisten. Da es an einer entsprechenden Weisung der Staatsanwaltschaft gefehlt habe, könne der Einsatz der Betriebsfernsehanlage mithin nicht auf § 163 StPO gestützt werden. Ob sie darüber hinaus bei Straftaten zum Einschreiten verpflichtet seien, richte sich ausschließlich nach den für ihr Hauptamt geltenden Bestimmungen. Selbst wenn die Einrichtung und kurzzeitige Inbetriebnahme der Anlage aber eine spezielle gesetzliche Grundlage hätte, wäre dadurch das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers nicht ausgeschlossen worden; denn der Vorbehalt einer entgegenstehenden gesetzlichen Regelung greife nicht ein, weil die Anlage nicht in Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung, sondern im Rahmen einer eigenständigen Maßnahme des Beteiligten eingesetzt worden sei. Es habe in seiner Verantwortung gelegen, daß der örtliche Betriebssicherungsbeamte die Anlage aufgestellt und bedient habe; denn der Dienstanweisung für den Betriebssicherungsdienst lasse sich nicht entnehmen, daß die Betriebssicherungsbeamten bei ihrer Ermittlungstätigkeit von der Weisungsbefugnis der Dienstvorgesetzten ausgenommen seien. Mangels einer organisatorischen Trennung zwischen dem Betriebssicherungsdienst der Deutschen Bundespost und den sonstigen Postdiensten sei der Einsatz einer Betriebsfernsehanlage im Rahmen der Betriebssicherung dem jeweiligen Dienststellenleiter als eigene Maßnahme zuzurechnen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Beteiligten, mit der er die der Entscheidung zugrundeliegende Auslegung der §§ 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG. 152, 163 StPO angreift. Er tritt der Auffassung des Beschwerdegerichts entgegen, der Einsatz der Betriebsfernsehanlage sei ihm als eigene Maßnahme zuzurechnen. Der Beamte des Betriebssicherungsdienstes sei als Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft jedenfalls berechtigt, wenn nicht sogar verpflichtet, ohne konkrete Anweisung der Staatsanwaltschaft nach Maßgabe des Legalitätsprinzips aus eigener Initiative zur Aufklärung und Vereitelung von Straftaten tätig zu werden. Geschehe das, dann sei sein Handeln als Strafrechtspflege im weitesten Sinne anzusehen und der Staatsanwaltschaft zuzuordnen, nicht hingegen als Maßnahme des Dienststellenleiters. Überdies seien die Voraussetzungen für eine Mitbestimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG im vorliegenden Fall auch deswegen nicht gegeben gewesen, weil mit Hilfe der Betriebsfernsehanlage keine Aufzeichnungen oder Filme hergestellt worden seien, sondern sich der Beamte des Betriebssicherungsdienstes dieser Anlage lediglich aus Tarnzwecken als eines „elektronischen Auges” bedient habe. Damit unterscheide sich der Sachverhalt nicht von anderen Fällen einer verdeckten Beobachtung durch Kontrollpersonen, in denen ebenfalls kein Mitbestimmungsrecht des Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bestehe.

Der Beteiligte beantragt,

den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen – Fachsenat für Bundespersonalvertretungssachen – vom 26. Juni 1986 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Köln – Fachkammer für Bundespersonalvertretungssachen – vom 2. Juli 1984 aufzuheben und den Antrag abzulehnen.

Der Antragsteller tritt der Rechtsbeschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß. Insbesondere hält er die Auffassung des Beschwerdegerichts für zutreffend, die Betriebsfernsehanlage sei eine technische Einrichtung im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG, die unabhängig davon, ob mit ihr beständige Aufzeichnungen hergestellt werden, geeignet sei, mit ihrer Hilfe Leistung und Verhalten der Beschäftigten zu überwachen. Die Anlage sei von dem Beamten des Betriebssicherungsdienstes auch nicht aus eigenem Entschluß im Rahmen seiner Aufgabenstellung eingesetzt und benutzt worden, sondern der Beteiligte habe sich entschlossen, dieses Beobachtungsmittel zu nutzen, und habe sich um die Bereitstellung der Anlage bemüht. Deswegen komme es nicht darauf an, ob der Beamte des Betriebssicherungsdienstes die Anlage ohne konkrete Anweisung der Staatsanwaltschaft habe einsetzen dürfen, um Straftaten aufzuklären und weitere zu vereiteln. Denn er habe dies tatsächlich nicht getan, sondern sei auf Veranlassung des Beteiligten tätig geworden. Deswegen stelle sich der Einsatz der Anlage insgesamt rechtlich als eine Maßnahme des Beteiligten dar, die ohne Zustimmung des Antragstellers nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nicht zulässig gewesen sei.

Der Oberbundesanwalt teilt mit, nach Auffassung des Bundesministers des Innern sei der Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG nicht erfüllt, weil es sich bei der Betriebsfernsehanlage nicht um eine technische Einrichtung zur Überwachung der Leistung und des Verhaltens der Beschäftigten handele, sondern um ein technisches Hilfsmittel des mit Kontrollaufgaben betrauten Beamten des Betriebssicherungsdienstes. Das folge daraus, daß die Anlage keine reproduzierbaren Aufzeichnungen herstelle, die ausgewertet und zu Kontrollzwecken verwendet werden könnten.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist unbegründet. Die Vorinstanzen haben den Antragsteller zu Recht als befugt angesehen, gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bei der Einrichtung und Benutzung der Betriebsfernsehanlage mitzubestimmen.

1. Die Betriebsfernsehanlage ist eine technische Einrichtung, die im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG dazu bestimmt ist, das Verhalten von Beschäftigten zu überwachen.

Als technische Einrichtungen im Sinne dieser Vorschrift sind Anlagen oder Geräte anzusehen, die, unter Verwendung nicht menschlicher, sondern anderweit erzeugter Energie, mit den Mitteln der Technik, insbesondere der Elektronik, eine selbständige Leistung erbringen. Die vorliegend zu beurteilende, aus aufnehmender Videokamera, abbildendem Monitor und den erforderlichen Kabelverbindungen bestehende Anlage erfüllt diese Voraussetzungen, weil sie mit dem Aufnehmen und Abbilden der Örtlichkeit und des Geschehens, auf das sie gerichtet ist oder von Menschenhand gelenkt wird, eine eigene technische Leistung erbringt. Sie erweitert zudem das Wahrnehmungsvermögen des mit ihr arbeitenden Beamten insoweit, als sie es ihm ermöglicht, die betroffenen Beschäftigten zu beobachten, ohne offen in direkten Blickkontakt mit ihnen zu treten. Darin, daß sie eine selbständige technische Leistung erbringt, indem sie den Blickkontakt in andere Räume übermittelt, unterscheidet sich diese Anlage von baulichen und sonstigen Vorrichtungen, die der Beobachtung oder Überwachung von Personen und Betriebsvorgängen dienen, ohne selbst eine technische Leistung zu erbringen, wie beispielsweise Türspione, Spiegel, einseitig durchsichtige Scheiben u.a.

Die Betriebsfernsehanlage ist auch im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG dazu bestimmt, das Verhalten von Beschäftigten zu überwachen. Zwar ergibt sich diese Bestimmung nicht schon aus ihrer Konstruktion oder unmittelbar aus ihren Anwendungsmöglichkeiten; vielmehr erscheint sie nach diesen Kriterien als solchen zunächst zweckfrei. Die durch sie eröffnete Möglichkeit, eine Örtlichkeit und das Geschehen an ihr als „lebendes” Bild aufzunehmen und an anderer Stelle ohne eine „konservierende” Aufzeichnung abzubilden, läßt sich zu den verschiedensten Zwecken nutzbar machen. In der Hand der Betriebssicherung der Deutschen Bundespost dienen solche Anlagen aber allein dazu, mit ihrer Hilfe einzelne Beschäftigte oder Gruppen von Beschäftigten zu observieren, um Unregelmäßigkeiten des Postbetriebes aufzuklären, deren Ursachen sich mit anderen Mitteln nicht haben feststellen lassen. Als Einsatzmittel der Betriebssicherung sind sie mithin ausschließlich dazu bestimmt, der Überwachung zu dienen, wenn diese auch mit einer ganz bestimmten, nicht auf die Leistung und das allgemeine Verhalten der Beschäftigten am Arbeitsplatz gerichteten Zielsetzung durchgeführt wird.

Der spezielle Zweck des Einsatzes der Betriebsfernsehanlage seitens der Betriebssicherung nimmt diesen Vorgang der Sache nach nicht von der Mitbestimmung des Personalrats nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG aus. Denn das Mitbestimmungsrecht nach dieser Vorschrift beschränkt sich nicht auf die Einführung und Anwendung solcher technischen Anlagen, die bestimmt sind, das persönliche Verhalten der Beschäftigten am Arbeitsplatz, ihr Arbeitsverhalten oder ihre Leistung umfassend zu überwachen, sondern erfaßt auch Maßnahmen, die auf die Überwachung einzelner Aspekte des Verhaltens von Beschäftigten zielen. Schon in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 32.84 – (DVBl. 1988, 355 = PersR 1988, 51 = CR 1988, 498) hat der Senat – im Anschluß an die Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts – den Schutzzweck der Vorschrift darin gesehen, durch eine weitreichende und gleichberechtigte Beteiligung der Personalvertretung sicherzustellen, daß die Beeinträchtigungen und Gefahren für den Schutz der Persönlichkeit der Beschäftigten am Arbeitsplatz, welche von der Technisierung der Verhaltens- und Leistungskontrolle ausgehen, auf das erforderliche Maß beschränkt bleiben. Dahinter steht die Überlegung, daß ein Beschäftigter, der befürchten muß, während der Arbeit mit Hilfe technischer oder elektronischer Kontrolleinrichtungen jederzeit beobachtet oder in anderer Weise kontrolliert zu werden, unter einen Überwachungsdruck geraten kann, der ihn in der freien Entfaltung seiser Persönlichkeit behindert (ebenso BAGE 51, 143 ≪150≫). Die Beteiligung der Personalvertretung an der Einrichtung und Anwendung solcher Einrichtungen soll gewährleisten, daß das Interesse der Beschäftigen daran, das Vorhandensein und die Benutzung solcher Einrichtungen auf das betriebsbedingt erforderliche Maß zu beschränken, zur Geltung gebracht werden kann. Daraus folgt, daß der – insoweit auch seinem Wortlaut nach umfassende – Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG Überwachungseinrichtungen jeder Art und Zielsetzung erfaßt.

Entgegen der Auffassung des Beteiligten ermangelt die Betriebsfernsehanlage auch nicht deswegen der Eigenschaft einer Überwachungseinrichtung im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG, weil sie lediglich der unmittelbaren verdeckten Beobachtung von Personen und Betriebsvorgängen dient, reproduzierbare Aufzeichnungen (Filme) aber nicht herstellen kann. Eine technische Einrichtung ist stets dann in dem dargestellten Sinn dazu bestimmt, das Verhalten oder die Leistung der Beschäftigten zu überwachen, wenn sie im Rahmen eines auf Beschäftigte bezogenen Überwachungsvorganges eingesetzt wird oder eingesetzt werden kann, um Fakten oder Daten, denen Bedeutung für die zu überwachende Leistung oder das zu überwachende Verhalten der Beschäftigten Bedeutung zukommt, aufzunehmen, zu übermitteln, zu verarbeiten oder auszuwerten. Dieses weite Verständnis des Begriffes „überwachen”, von dem der Senat schon in seinem Beschluß vom 16. Dezember 1987 – BVerwG 6 P 32.84 – (a.a.O.) ausgegangen ist, gebietet der mit der Mitbestimmung nach § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG bezweckte Persönlichkeitsschutz der Beschäftigten. Denn der Überwachungsdruck auf die Beschäftigten erhöht sich durch die Einbeziehung technischer Einrichtungen in die Überwachung unabhängig davon, in welchem Abschnitt des Überwachungsvorgangs die Einrichtung eingesetzt wird oder werden kann und welchen Anteil sie an diesem Vorgang hat oder haben kann. Ihre Bedeutung für die Überwachung von Leistung oder Verhalten der Beschäftigten liegt vornehmlich darin, diesen Vorgang über das individuelle Wahrnehmungsvermögen eines kontrollierenden Menschen hinaus zu erweitern oder ihn von dem menschlichen Wahrnehmungsvermögen mehr oder weniger unabhängig zu machen und damit die Erfassung und/oder Auswertung von Verhaltens- und Leistungsdaten auszudehnen. Darin liegt zugleich der mit ihrem Einsatz unabwendbar verbundene verstärkte Eingriff in die Persönlichkeitssphäre der betroffenen Beschäftigten, für den es letztlich gleichgültig ist, in welcher Phase des Überwachungsvorgangs eine technische Einrichtung eingesetzt wird. Für die Beurteilung, ob sie im Sinne des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG zur Überwachung bestimmt ist, hat ihre Arbeitsweise deswegen keine Bedeutung; insbesondere kommt es nicht darauf an, ob sie reproduzierbare Aufzeichnungen herstellt oder nicht (ebenso für ein Zählwerk ohne Ergebnisaufzeichnung: BAG, a.a.O. S. 146 f.).

Für die rechtliche Beurteilung aus der Sicht des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ist schließlich auch ohne Belang, daß sich die Betriebsfernsehanlage von der Mehrzahl der Überwachungseinrichtungen, deren Einführung und Anwendung der Zustimmung des Personalrats nach dieser Vorschrift bedarf, dadurch unterscheidet, daß sie verborgen und nur aus besonderen Anlässen zeitweise eingerichtet und eingesetzt wird. Der Beschäftigte kann daher nicht erkennen, ob die Anlage installiert ist, ob sie sein Arbeitsfeld erfaßt und wann sie betrieben wird. Aus der Sicht des dargestellten Schutzzwecks des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG ist das im Vergleich zu offen betriebenen Überwachungseinrichtungen jedoch eher ein Nachteil als ein Vorteil dieser Anlage. Denn es muß davon ausgegangen werden, daß den Beschäftigten der Deutschen Bundespost bekannt ist, daß der Betriebssicherung solche mobilen und folglich nahezu überall einsetzbaren Fernsehanlagen zur Verfügung stehen, und daß sie sie einsetzt, wenn das Interesse der Deutschen Bundespost an der Sicherung ihrer Dienste gegen betriebsinterne Unregelmäßigkeiten dies geboten erscheinen läßt. Wann diese Voraussetzungen für den Einsatz der Anlagen als erfüllt angesehen werden, ist für den einzelnen Beschäftigten der Deutschen Bundespost nicht zu erkennen und soll ihm nach dem im vorliegenden Verfahren erkennbar gewordenen Willen der für den Einsatz verantwortlichen Postdienststellen auch möglichst verborgen bleiben. Die sich daraus ergebende Ungewißheit erhöht zwangsläufig den Überwachungsdruck, dem der einzelne ausgesetzt ist, zumal eine Gewöhnung, die diesen Druck „mildern” könnte, den Umständen nach ausgeschlossen ist.

2. Eine gesetzliche Regelung im Sinne des § 75 Abs. 3 BPersVG, welche die Mitbestimmung des Personalrats im vorliegenden Fall ausgeschlossen hätte, besteht nicht. Als solche wäre nur eine Rechtsnorm anzusehen, die dem Personalrat die Ausübung seines Mitbestimmungsrechts trotz Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG unter bestimmten, in ihr festgelegten oder nach ihrem Wortlaut bestimmbaren Voraussetzungen versagt. Eine Vorschrift, welche die Mitbestimmung des Personalrats bei der Schaffung und Anwendung einer technischen Einrichtung zur Überwachung des Verhaltens der Beschäftigten dann ausschließt, wenn die mit Hilfe der Einrichtung durchgeführte Überwachung der Aufklärung oder Abwehr von Straftaten oder dienstlichen Verfehlungen dient, besteht aber nicht.

Das von dem Beteiligten geäußerte Bedenken, die Beteiligung der zuständigen Personalvertretung gefährde oder vereitele den Erfolg der mit der Betriebsfernsehanlage durchgeführten innerbetrieblichen Ermittlungsmaßnahmen, weil sie zu viele „Mitwisser” schaffe, stellt das Mitbestimmungsrecht des Antragsstellers nicht in Frage. Weder § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG noch das Bundespersonalvertretungsgesetz insgesamt knüpfen das Beteiligungsrecht des Personalrats an die Voraussetzung, daß seine Ausübung die Erfüllung der Aufgaben der Dienststelle nicht behindert. Im übrigen mißt der Beteiligte der Verschwiegenheitspflicht der Personalratsmitglieder zu geringe Wirkung bei. Ob sich aus seinen Bedenken gleichwohl Einschränkungen der Mitbestimmung des zuständigen Personalrats bei der Anwendung der Betriebsfernsehanlage herleiten lassen – etwa dergestalt, daß der Personalrat nicht jeweils vorher im einzelnen über den Zeitpunkt der Benutzung informiert werden muß –, braucht im vorliegenden Verfahren, in dem nur darüber zu befinden ist, ob bei dem zu beurteilenden Sachverhalt das Mitbestimmungsrecht aus § 75 Abs. 3 Nr. 17 BPersVG überhaupt gegeben ist, nicht entschieden zu werden.

3. Die Installation und die Benutzung der Betriebsfernsehanlage stellen nach dem vom Beschwerdegericht festgestellten Sachverhalt im vorliegenden Fall keine Maßnahme der Strafverfolgungsbehörden, sondern eine Maßnahme des Beteiligten dar.

Der Auffassung des Beteiligten, der Beamte der Betriebssicherung habe die Betriebsfernsehanlage in seiner Funktion als Hilfsbeamter der Staatsanwaltschaft in eigener, durch seinen Strafverfolgungsauftrag legitimierter Verantwortung eingesetzt, folgt der Senat nicht. Sie beruht auf einer rechtlichen Fehleinschätzung der hier zu beurteilenden Tätigkeit des Beamten der Betriebssicherung.

Die Betriebssicherung ist eine Einrichtung der Deutschen Bundespost, die in erster Linie betriebsinterne Aufgaben hat. Nach § 1 Abs. 1 der Dienstanweisung für Betriebssicherung – DA BS – ist es ihr Ziel, Dienstkräfte der Deutschen Bundespost, die der Deutschen Bundespost anvertrauten Nachrichten. Sendungen und Werte sowie Einrichtungen des Post- und Fernmeldewesens durch Maßnahmen zur Verhütung von Gefahren und Schäden (vorbeugende Sicherung) und durch Maßnahmen zur Beseitigung und Bekämpfung von bereits eingetretenen Gefahren und Schäden (repressive Sicherung) zu sichern. Im Rahmen dieser Aufgabenstellung räumt die Dienstanweisung den Beamten der Betriebssicherung, die sämtlich zugleich Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft sind, die Befugnis ein, „entsprechend § 163 StPO” Ermittlungen in Strafsachen aufzunehmen und durchzuführen (§ 3 Abs. 2, § 41 Abs. 1 DA BS). Diese Bestimmung der Dienstanweisung ist zumindest mißverständlich und hat den Beteiligten deswegen zu der unzutreffenden Annahme veranlaßt, die Beamten der Betriebssicherung seien in ihrer Eigenschaft als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft „Beamte des Polizeidienstes” im Sinne des § 163 StPO und hätten als solche das in dieser Vorschrift geregelte Recht des „ersten Zugriffs”. Träger von Polizeiaufgaben sind neben den Beamten der Bundes- und der Landespolizeibehörden aber nur diejenigen Behörden und Beamten, denen solche Aufgaben für ihren Zuständigkeitsbereich ausdrücklich durch gesetzliche Vorschrift übertragen worden sind (vgl. dazu KK-Müller, 2. Aufl., § 163 StPO, RdNr. 5, 6; Kleinknecht/Meyer, StPO, 38. Aufl., § 163 RdNr. 14). Zu ihnen gehören weder die Deutsche Bundespost insgesamt noch die Betriebssicherung der Deutschen Bundespost oder einzelne ihrer Beamten. Diese sind zwar als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft befugt, innerhalb der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit ihres Hauptamts ohne entsprechende Anordnung der Staatsanwaltschaft aus eigener Initiative tätig zu werden. Geschieht dies, dann besitzen sie auch insoweit die Befugnisse eines Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft (Kissel, Gerichtsverfassungsgesetz, § 152 RdNr. 9; Löwe-Rosenberg/Schäfer, Die Strafprozeßordnung und das Gerichtsverfassungsgesetz mit Nebengesetzen, 24. Aufl., § 152 GVG RdNr. 7).

Anders als Polizeibeamte, die nach dieser Vorschrift bereits tätig werden dürfen, wenn der Anfangsverdacht einer Straftat besteht, und unter dieser Voraussetzung einer Erforschungspflicht unterliegen, dürfen die Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft aus eigener Initiative erst tätig werden, wenn die Voraussetzungen vorliegen, unter denen sie auch von der Staatsanwaltschaft zu einem Ermittlungsverfahren hinzugezogen würden; sie haben sich auf die Maßnahmen zu beschränken, welche ihnen in einem solchen Fall von der Staatsanwaltschaft übertragen werden dürften und würden. Das sind nicht die gesamten Aufgaben eines selbständigen, in seiner Tätigkeit letztlich von der Staatsanwaltschaft losgelösten Ermittlungsorgans. Die Hilfsbeamten stehen der Staatsanwaltschaft vielmehr erst beim Vorliegen eines bereits personell konkretisierten Tatverdachts und nur für solche Ermittlungsschritte zur Seite, die eine besondere Sachkunde oder sonstige Kenntnisse voraussetzen, welche diese Beamten kraft ihres Hauptamts besitzen. Der in § 41 Abs. 1 Satz 2 DA BS vorgesehene Übergang von verwaltungsinternen Ermittlungen der Betriebssicherung zu strafrechtlichen Ermittlungen ist daher erst zulässig, wenn der konkretisierte Verdacht gegen einen oder mehrere bestimmte Beschäftigte der Deutschen Bundespost besteht, innerhalb des Postdienstes strafbare Handlungen begangen zu haben oder zu begehen, welcher gerade mit Hilfe spezieller Kenntnisse dieses Dienstes oder durch postspezifische Einsatzmittel erhärtet oder ausgeräumt werden kann.

Hiervon ausgehend können Maßnahmen der Betriebssicherung der Deutschen Bundespost, die bereits im Vorfeld eines konkreten, gegen einzelne Personen oder gemeinsam handelnde Personengruppen gerichteten Verdachts in die Persönlichkeitssphäre von Beschäftigten der Deutschen Bundespost eindringen, rechtlich nicht als ein Handeln der Beamten der Betriebssicherung in ihrer Funktion als Hilfsbeamte der Staatsanwaltschaft angesehen werden, sondern sind dem Bereich der verwaltungsinternen Ermittlungen der Deutschen Bundespost zuzurechnen. Das hat auch dann zu gelten, wenn sie – wie im vorliegenden Fall – durch die Vermutung ausgelöst worden sind, in der Dienststelle oder in einem bestimmten Betriebsbereich innerhalb der Dienststelle würden strafbare Unregelmäßigkeiten zu Lasten der Deutschen Bundespost oder ihrer Benutzer begangen. Denn Maßnahmen der Strafverfolgung, zu denen die Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft hinzugezogen werden können und die sie auch von sich aus ergreifen dürfen, sind insbesondere dann, wenn sie in die Persönlichkeitssphäre eines oder mehrerer Menschen eindringen, nur gerechtfertigt, wenn ihnen ein konkreter, gegen den oder die Betroffenen gerichteter Tatverdacht zugrunde liegt. Die verdeckte Ausforschung des Verhaltens von Beschäftigten innerhalb einer Dienststelle, gegen die (noch) kein solcher Verdacht besteht, mit dem Ziel, dabei möglicherweise einen Tatverdächtigten festzustellen, findet in den für die Tätigkeit der Staatsanwaltschaft maßgebenden Vorschriften keine Grundlage und verbietet sich daher auch für deren Hilfsbeamte.

Der Einsatz der Betriebsfernsehanlage durch den örtlichen Beamten der Betriebssicherung stellt sich nach alledem als eine verwaltungsinterne Maßnahme dar. Er ist deswegen der Deutschen Bundespost und nicht – über das Bindeglied der Bestellung der Beamten der Betriebssicherung zu Hilfsbeamten der Staatsanwaltschaft – den Strafverfolgungsbehörden des jeweiligen Bundeslandes zuzurechnen. Ob er im Verhältnis der Deutschen Bundespost zu ihren Beschäftigten dienst- bzw. arbeitsrechtlich zulässig ist und in einer Phase der verwaltungsinternen Ermittlungen, in der noch kein personell konkretisierter Tatverdacht besteht, mit dem in Art. 2 Abs. 1 GG garantierten Schutz der Persönlichkeit zu vereinbaren ist (vgl. dazu BAG, Urteil vom 7. Oktober 1987 – 5 AZR 116/86 –, NZA 1988, 92 = JZ 1988, 108 = BB 1988, 137), erscheint zwar zweifelhaft, bedarf aber keiner Erörterung, weil das vom Antragsteller in Anspruch genommene Mitbestimmungsrecht unabhängig davon besteht, ob der Einsatz der Anlage zulässig ist oder nicht.

Nach alledem steht fest, daß ein solches Mitbestimmungsrecht gegeben ist. Welche Dienststelle innerhalb der Deutschen Bundespost den jeweiligen Einsatz der Betriebsfernsehanlage veranlaßt und welche Personalvertretung dementsprechend dabei mitzubestimmen hat, läßt sich nur nach den Gegebenheiten des Einzelfalles bestimmen, weil es insoweit nicht nur in der Dienstanweisung für Betriebssicherung (die das Vorhandensein und den möglichen Einsatz von Betriebsfernsehanlagen nicht erwähnt), sondern offenbar auch sonst an Zuständigkeitsvorschriften mangelt.

Im vorliegenden Fall hat nach den Feststellungen des Beschwerdegerichts der Beteiligte den Einsatz der Betriebsfernsehanlage bei dem örtlichen Beamten der Betriebssicherung angeregt und sich bei der zuständigen Oberpostdirektion um die Bereitstellung der Anlage bemüht. Anders als in einem anderen, gleichzeitig entschiedenen Fall (BVerwG 6 P 35.85) ist somit die Initiative zum Einsatz der Anlage von ihm und nicht von der Oberpostdirektion ausgegangen. Es ist deswegen nicht zu beanstanden, daß das Beschwerdegericht die Aufstellung und Benutzung der Anlage als eine dem Beteiligten zuzurechnende Maßnahme angesehen und folglich den Antragsteller als die Personalvertretung betrachtet hat, welche das Mitbestimmungsrecht auszuüben gehabt hätte.

Unterschriften

Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Ernst, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1212937