BVerwG Beschluss vom 25.06.2002 - 1 WB 19.02

Leitsatz (amtlich)

Für eine nur ausnahmsweise zulässige Verlängerung der dreijährigen Verwendungszeit eines Soldaten im Ausland (“Tour of Duty”) als Endverwendung bedarf es einer ausdrücklichen Entscheidung der zuständigen personalbearbeitenden Stelle. Die stillschweigende Verlängerung der Auslandsverwendung eines Berufssoldaten kommt deshalb rechtlich nicht in Betracht.

Normenkette

VwVfG § 38 Abs. 1 S. 1

Tenor

Der Senat hat den Antrag auf gerichtliche Entscheidung zurückgewiesen.

Tatbestand

Der Antragsteller, ein Berufssoldat im Dienstgrad eines Brigadegenerals, wurde seit 1. Juli 1999 beim Deutschen Anteil SHAPE in Belgien verwendet. Gegen seine zum 1. Juli 2002 erfolgte Versetzung wendet er sich mit der Begründung, dass er aufgrund einer ihm gegebenen Zusage darauf vertraut habe, bis zum Ende seiner Dienstzeit am 31. Mai 2004 im Ausland bleiben zu können.

Entscheidungsgründe

Das Anfechtungsbegehren des Antragstellers ist zulässig (vgl. Beschlüsse vom 14. September 1999 – BVerwG 1 WB 27.99 – ≪Buchholz 311 § 17 Nr. 36 = NVwZ 2000, 203 = DÖV 2000, 123 = ZBR 2000, 133≫ und vom 12. April 2000 – BVerwG 1 WB 7.00 – ≪Buchholz 252 § 51 Nr. 1 = NZWehrr 2000, 161 = DVBl 2000, 1138 = ZBR 2000, 307≫), kann jedoch in der Sache keinen Erfolg haben. Die Versetzungsverfügung vom 25. April 2002 ist rechtmäßig und verletzt den Antragsteller infolgedessen nicht in seinen Rechten.

Der Soldat hat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte fachliche oder örtliche Verwendung. Ein dahingehender Anspruch lässt sich auch nicht aus der Fürsorgepflicht ableiten. Vielmehr entscheidet der zuständige Vorgesetzte über die Verwendung eines Soldaten nach Maßgabe des dienstlichen Bedürfnisses nach seinem pflichtgemäßen Ermessen (Beschlüsse vom 17. Mai 1988 – BVerwG 1 WB 53.87 – ≪BVerwGE 86, 25 [f.]≫, vom 22. Juli 1997 – BVerwG 1 WB 8.97 – ≪Buchholz 236.1 § 3 Nr. 18≫ und vom 27. Januar 1998 – BVerwG 1 WB 51.97 – ≪Buchholz 252 § 23 Nr. 1 = NZWehrr 1998, 248≫). Das Vorliegen eines dienstlichen Bedürfnisses ist als unbestimmter Rechtsbegriff gerichtlich voll nachprüfbar. Die sich daran anschließende Ermessensentscheidung kann von den Gerichten hingegen nur darauf überprüft werden, ob der Vorgesetzte den Soldaten durch Überschreiten oder Missbrauch dienstlicher Befugnisse in seinen Rechten verletzt (§ 17 Abs. 3 Satz 2 WBO) bzw. die gesetzlichen Grenzen des ihm insoweit zustehenden Ermessens überschritten oder von diesem in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat (§ 114 VwGO analog; stRspr.: u.a. Beschlüsse vom 6. Mai 1971 – BVerwG 1 WB 8.70 – ≪BVerwGE 43, 215 [217]≫, vom 11. November 1975 – BVerwG 1 WB 24.75 – ≪BVerwGE 53, 95 [97]≫, vom 27. März 1979 – BVerwG 1 WB 193.78 – ≪BVerwGE 63, 210 [212]≫, vom 30. Juli 1980 – BVerwG 1 WB 79.79 – ≪BVerwGE 73, 51 [f.] ≫, vom 4. Dezember 1995 – BVerwG 1 WB 106.95 – ≪Buchholz 236.1 § 25 Nr. 1≫, vom 3. Juli 2001 – BVerwG 1 WB 24.01 – ≪Buchholz 236.1 § 3 Nr. 26 = NVwZ-RR 2001, 675 = ZBR 2002, 183 = PersV 2002, 286≫ und vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪Buchholz 311 § 17 Nr. 45 = NVwZ 2001, 1410 [LS]≫).

Die Anfechtung einer Versetzungsverfügung erfasst grundsätzlich sowohl die Weg- als auch die Zuversetzung (stRspr.: vgl. Beschlüsse vom 29. August 1984 – BVerwG 1 WB 79.82 – ≪BVerwGE 76, 255 [f.]≫ und vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪a.a.O.≫).

Die Entscheidung des Bundesministers der Verteidigung (BMVg), den Antragsteller zum Wehrbereichskommando nach M.… zu versetzen, findet ihre rechtliche Grundlage in Nr. 5 Buchst. a der Richtlinien zur Versetzung, zum Dienstpostenwechsel und zur Kommandierung von Soldaten vom 3. März 1988 (VMBl S. 76) in der hier anzuwendenden Fassung vom 11. August 1998 (VMBl S. 242). Das dafür erforderliche dienstliche Bedürfnis ergibt sich vorliegend daraus, dass der betreffende Dienstposten frei wird und nachbesetzt werden muss (vgl. Beschlüsse vom 29. August 1984 – BVerwG 1 WB 79.82 – ≪a.a.O.≫, vom 3. September 1996 – BVerwG 1 WB 10.96 –, vom 6. März 2001 – BVerwG 1 WB 7.01 – und vom 19. Dezember 2001 – BVerwG 1 WB 62.01 –).

Auch die sich daran anschließenden Ermessenserwägungen sind rechtlich nicht zu beanstanden.

Zwar hat der zuständige Vorgesetzte bei einer Verwendungsentscheidung gemäß § 10 Abs. 3 SG auch die persönlichen und familiären Belange des Soldaten unter dem Gesichtspunkt der Fürsorgepflicht in seine Überlegungen einzubeziehen. Er darf dabei aber davon ausgehen, dass ein Soldat grundsätzlich keinen Anspruch auf eine bestimmte örtliche Verwendung hat (Beschlüsse vom 22. Juli 1992 – BVerwG 1 WB 30.92 – ≪DokBer B 1992, 311≫, vom 3. September 1996 – BVerwG 1 WB 10.96 – und vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪a.a.O.≫).

Der Antragsteller ist Berufssoldat. Seine jederzeitige Versetzbarkeit gehört zu den von ihm freiwillig übernommenen Pflichten und damit zum prägenden Inhalt seines Wehrdienstverhältnisses. Das Prinzip der jederzeitigen Versetzbarkeit ist im Interesse der Funktionsfähigkeit der Streitkräfte unabdingbar und hat für eine hieran orientierte Personalführung, wie sie dem BMVg von Verfassungs wegen aufgetragen ist, ganz besondere Bedeutung (Beschluss vom 6. Mai 1971 – BVerwG 1 WB 8.70 – ≪BVerwGE 43, 215 [219]≫). Ein Soldat muss es deshalb hinnehmen, wenn durch eine Versetzung seine persönlichen Belange berührt werden und für ihn daraus Härten entstehen. Soweit die damit verbundenen Schwierigkeiten und eventuellen Nachteile das übliche Maß nicht überschreiten, hat das Interesse der Bundeswehr, den Soldaten dort zu verwenden, wo er gebraucht wird, Vorrang vor persönlichen Belangen. Dieses Interesse muss im Rahmen des dienstlich Möglichen nur dann zurücktreten, wenn die mit der Versetzung verbundenen Nachteile für den Soldaten so einschneidend sind, dass sie ihm unter Fürsorgegesichtspunkten nicht zugemutet werden können (Beschlüsse vom 12. Juni 1996 – BVerwG 1 WB 21.95 – ≪Buchholz 236.1 § 10 Nr. 15 = NZWehrr 1996, 253 = ZBR 1996, 395≫ und vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪a.a.O.≫ jeweils m.w.N.). Das ist hier nicht der Fall.

Schwerwiegende persönliche Gründe, die einer Versetzung entgegenstehen, können sich nach Nr. 6 der Versetzungsrichtlinien aus dem Gesundheitszustand der mit dem Soldaten in häuslicher Gemeinschaft lebenden Ehefrau oder seiner Kinder ergeben. Das Vorbringen des Antragstellers im Schreiben vom 20. November 2001, dass eines seiner Kinder infolge einer Diabeteserkrankung durch die Versetzungsentscheidung besonders beeinträchtigt werde, hat er im gerichtlichen Antragsverfahren nicht weiter verfolgt und auch auf die Vorlage entsprechender ärztlicher Bescheinigungen verzichtet. Die darüber hinaus vom BMVg vorgenommene Abwägung zwischen den dienstlichen Erfordernissen und den privaten Belangen des Antragstellers lässt ebenfalls keine Rechtsfehler erkennen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats kann sich ein Soldat zur Rechtfertigung seines Wunsches, an einem bestimmten Dienstort bleiben zu können, nicht auf die schulische Situation seiner Kinder berufen (Beschluss vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪a.a.O.≫ und vom 21. Februar 2002 – BVerwG 1 WB 65.01 – jeweils m.w.N.). An dieser Rechtsauffassung hält der Senat fest. Der Umstand, dass der älteste Sohn des Antragstellers im Jahre 2003 die Schule beendet, kann zwar im Sinne des § 12 Abs. 3 Nr. 3 BUKG als Umzugs-, nicht aber als Versetzungshindernis angesehen werden (vgl. Beschluss vom 21. Februar 2002 – BVerwG 1 WB 65.01 –). Das Vorliegen derartiger Hinderungsgründe hat der Antragsteller jedoch in seiner Erklärung vom 30. März 1999 für den Zeitpunkt der voraussichtlichen Beendigung seiner Auslandsverwendung ausdrücklich verneint.

Das von ihm am 20. Juni 2002 vorgelegte Schreiben von SHAPE vom 11. Juni 2002, demzufolge seinen Familienangehörigen die Nutzung von Einrichtungen bei SHAPE zunächst nur bis 30. August 2002 gestattet wird, stellt ebenfalls keinen Versetzungshinderungsgrund im Sinne der Nr. 7 der Versetzungsrichtlinien dar, da einer weiteren Verwendung des Antragstellers in Belgien unabweisbare dienstliche Belange entgegenstehen. Im Übrigen hat der Ständige Vertreter und Chef des Stabes des Deutschen Militärischen Vertreters bei SHAPE mit Schreiben vom 24. Juni 2002 mitgeteilt, dass die weitere Inanspruchnahme der Schule, des Schulbusses und der ärztlichen Versorgung bei SHAPE auch über den 30. August 2002 hinaus durch die Angehörigen des Antragstellers möglich ist.

Für die Wegversetzung des Antragstellers von SHAPE ergibt sich gemäß Nr. 5 Buchst. f der Versetzungsrichtlinien das dienstliche Bedürfnis aus dem Umstand, dass er die in Nr. 1.2 des Erlasses über die Verwendung von Soldaten im Ausland und bei integrierten Stäben im Inland in der Fassung vom 25. November 1999 (VMBl. 2000, S. 7) festgelegte Verwendungszeit von drei Jahren erreicht hat. Diese so genannte Tour of Duty, die in Bezug auf Auslandsverwendungen oder Verwendungen bei integrierten Stäben im Inland eine zeitliche Grenze vorsieht, ist nach der gefestigten Rechtsprechung des Senats rechtlich unbedenklich (Beschlüsse vom 11. Mai 1982 – BVerwG 1 WB 83.81 –, vom 15. Dezember 1982 – BVerwG 1 WB 97.82 –, vom 21. Januar 1988 – BVerwG 1 WB 3.88 –, vom 16. Juni 1994 – BVerwG 1 WB 42.94 – und vom 18. Januar 1999 – BVerwG 1 WB 2.99 – ≪Buchholz 236.1 § 10 Nr. 34 = ZBR 2000, 175≫). Es stellt ein berechtigtes Anliegen der Personalführung dar, möglichst vielen hierfür geeigneten Soldaten eine entsprechende Verwendung zu ermöglichen, was für den Einzelnen notwendigerweise deren zeitliche Begrenzung zur Folge hat (vgl. Beschluss vom 18. Januar 1999 – BVerwG 1 WB 2.99 – ≪a.a.O.≫).

Es ist rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass der vom Antragsteller gewünschte Verbleib beim DtA SHAPE bis zu seinem Dienstzeitende auf der Grundlage der Ministerentscheidung von der Personalkonferenz abgelehnt und das Ende seiner Auslandsverwendung auf den 23. Juni 2002 festgesetzt wurde. Nach Nr. 4 des Erlasses werden Endverwendungen von Berufssoldaten im Ausland oder in integrierten Stäben im Inland nur zugelassen, wenn dies aus zwingenden dienstlichen Gründen erforderlich ist. Derartige zwingende dienstliche Gründe für eine Verlängerung der Verwendung des Antragstellers beim DtA SHAPE bis zum 31. Mai 2004 liegen nach dem Vorbringen des BMVg nicht vor. Nach seinen unwidersprochen gebliebenen Darlegungen stehen zum 1. Juli 2002 für eine qualifizierte Nachbesetzung des vom Antragsteller innegehabten Dienstpostens zwei geeignete Stabsoffiziere zur Verfügung.

Zwingende dienstliche Gründe ergeben sich auch nicht aus der vom Antragsteller behaupteten Zusage, ihn bis zu seinem Dienstzeitende beim DtA SHAPE zu belassen.

Eine die Personalführung bindende Zusicherung, die abweichend von der Regelung in § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nicht notwendigerweise schriftlich erfolgen muss (vgl. Beschluss vom 27. November 1986 – BVerwG 1 WB 102.84 – ≪BVerwGE 83, 255 [260]≫), kann nur dann angenommen werden, wenn eine zur Überzeugung des Gerichts feststehende, eindeutige und auf ein bestimmtes Verhalten gerichtete Erklärung mit Bindungswillen von einem Vorgesetzten abgegeben wird, der zu dieser Erklärung auf Grund der Handlungszuständigkeit seiner Dienststelle und seiner eigenen Stellung in dieser Dienststelle rechtlich befugt ist (Beschlüsse vom 22. März 1995 – BVerwG 1 WB 81.94 – ≪BVerwGE 103, 219 [f.] = Buchholz 316 § 38 Nr. 12≫ und vom 26. September 2000 – BVerwG 1 WB 73.00 – ≪Buchholz 236.1 § 3 Nr. 23 = NZWehrr 2001, 123 = ZBR 2001, 141≫). Die Mitteilung einer bloßen Planungsabsicht entfaltet dagegen keine rechtliche Bindungswirkung. Äußerungen dieser Art unterscheiden sich von rechtsverbindlichen Zusagen gerade dadurch, dass ihnen erkennbar kein Selbstbindungswille zugrunde liegt (Beschluss vom 26. September 2000 – BVerwG 1 WB 73.00 – ≪a.a.O.≫).

Eine Zusage über die Verlängerung seiner Auslandsverwendung im vorstehend dargelegten Sinne ist dem Antragsteller weder im Februar noch im Oktober 2001 erteilt worden. Aus den dienstlichen Erklärungen des Generalleutnants a. D.… P.… vom 12. März/18. April 2002 und des Generals S.… vom 27. März/15. April 2002 ergibt sich eindeutig, dass das von ihnen mit dem Antragsteller am 8. Februar 2001 geführte Gespräch kein förmliches Personalgespräch im Sinne der ZDv 20/1 i.V.m. den “Richtlinien für Gespräche in Personalangelegenheiten” vom 23. November 1990 (VMBl 1991, S. 16) darstellte, sondern vielmehr lediglich die Planungsabsicht der damaligen Luftwaffenführung zum Inhalt hatte und zudem vom zuständigen Personalreferat weder bestätigt noch umgesetzt wurde. Auch der Antragsteller selbst hat die ihm am 13. Februar 2001 eröffnete Planungsabsicht lediglich als Auffassung der Luftwaffenführung gewertet, wie sich eindeutig aus seinem Schreiben an den BMVg vom 20. November 2001 ergibt. Im Übrigen folgt auch aus den dienstlichen Erklärungen des Generalleutnants a.D.… P.… und des Generals S.…, dass sowohl im Februar als auch im Oktober 2001 eine mögliche Weiterverwendung des Antragstellers beim DtA SHAPE (lediglich) den seinerzeit bestehenden Planungsvorstellungen entsprach, die durch die personalführende Stelle jedoch nicht umgesetzt wurden.

Soweit sich der Antragsteller darüber hinaus auf einen durch die Mitteilung vom 13. Februar 2001 entstandenen Vertrauenstatbestand beruft, fehlt es an dessen rechtlicher Schutzwürdigkeit. Nach der Rechtsprechung des Senats kann sich ein Vertrauenstatbestand allenfalls innerhalb der Grenzen ermessensregelnder Verwaltungsvorschriften bilden (Beschlüsse vom 30. Januar 1996 – BVerwG 1 WB 114.95 – ≪NZWehrr 1996, 160 = ZBR 1996, 189 [LS]≫ und vom 30. August 2001 – BVerwG 1 WB 37.01 – ≪a.a.O.≫). Aufgrund der Nr. 18 der Versetzungsrichtlinien konnte sich kein schutzwürdiges Vertrauen zu Gunsten des Antragstellers entwickeln. Der darin in Bezug genommene Erlass über die Verwendung von Soldaten im Ausland und bei integrierten Stäben im Inland sieht in Nr. 4 eine Verlängerung der normalen Verwendungszeit bis zum Dienstzeitende nur in Ausnahmefällen vor und bestimmt überdies in Nr. 4.1, dass hierüber eine ausdrückliche positive Entscheidung der zuständigen personalbearbeitenden Stelle herbeizuführen ist. Demzufolge hätte nur eine entsprechende Bestätigung des seinerzeit zuständigen Referats PSZ IV 5 einen Vertrauenstatbestand zu Gunsten des Antragstellers begründen können. Das ist indes nicht geschehen.

Da somit eine stillschweigende Festlegung der Auslandsverwendung als Endverwendung rechtlich nicht in Betracht kommt, beruft sich der Antragsteller insoweit ohne Erfolg auf die Regelung im Falle des Generalmajors Dr. S.… Dieser hat ausweislich der dienstlichen Erklärung des Generals S.… im Anschluss an die Mitteilung vom 13. Februar 2001 – anders als der Antragsteller – eine ausdrückliche Bestätigung über seine Endverwendung beim DtA SHAPE von der personalbearbeitenden Stelle erhalten.

Eine abweichende rechtliche Beurteilung ist auch im Hinblick auf den Beschluss des Senats vom 30. Januar 1996 – BVerwG 1 WB 114.95 – (NZWehrr 1996, 160 = ZBR 1996, 189 [LS]) nicht geboten. Die dieser Entscheidung zugrunde liegende Erwägung, dass die Endverwendung fünf Jahre vor Erreichen der Altersgrenze des Soldaten festgelegt werden muss, ist durch den Erlass des BMVg – PSZ III 1 – vom 1. August 2001 rechtlich überholt. Dieser Erlass legt für Offiziere und Unteroffiziere aller Dienstgrade nunmehr einheitlich fest, dass schriftliche Mitteilungen oder Personalgespräche des Inhalts, wonach der Standort während der letzten fünf Jahre vor der Zurruhesetzung definitiv den Endstandort darstellt, zu unterbleiben haben. Dass der Antragsteller im Übrigen selbst nicht davon ausgegangen ist, dass seine Verwendung bei SHAPE als Endverwendung anzusehen ist, ergibt sich sowohl aus den Verwendungsvorschlägen seiner nächsthöheren Vorgesetzten als auch aus seinen eigenen Verwendungswünschen, die er im Rahmen der zum 30. September 1999 erstellten planmäßigen Beurteilung geäußert hat.

Fundstellen

Dokument-Index HI1349392