BVerwG Beschluss vom 19.08.1994 - 8 N 1.93

Entscheidungsstichwort (Thema)

Normenkontrolle. Lenkungssteuer. Hauptzweck. Nebenzweck. außerfiskalischer Hauptzweck. Verbrauchsteuer. Verkehrssteuer. Aufwandsteuer. Gleichartigkeit. örtliche Steuer. Verpackungssteuer. Abfallvermeidung. Sperrwirkung

Leitsatz (amtlich)

Für eine (Lenkungs-)Steuer mit außerfiskalischem Hauptzweck ist neben der finanzverfassungsrechtlichen Steuerkompetenz die Sachgesetzgebungskompetenz für den Bereich des außerfiskalischen Hauptzwecks nur dann zusätzlich erforderlich, wenn die – nicht „erdrosselnd” wirkende – Steuer in ihrer konkreten Ausgestaltung nach Gewicht und Auswirkung einem unmittelbaren sachlichen (außerfiskalischen) Gebot oder Verbot gleichkommt.

Eine kommunale Verpackungssteuer auf die Verwendung von Einwegverpackungen, in denen Speisen und Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle verkauft werden, ist eine örtliche, der Umsatzsteuer nicht gleichartige Verbrauchsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG.

Normenkette

GG Art. 105 Abs. 2a; VwGO § 47 Abs. 5 S. 1 Nr. 1; Hess.KAG § 7 Abs. 2

Verfahrensgang

Hessischer VGH (Entscheidung vom 15.12.1992; Aktenzeichen 5 N 1202/92)

BVerfG (Aktenzeichen 2 BvR 2377/94)

BVerfG (Aktenzeichen 2 BvR 2376/94)

Tenor

Bei Erlaß einer kommunalen Verpackungssteuersatzung, die – wie die Satzung über die Erhebung einer Verpackungssteuer in Kassel vom 16. Dezember 1991 – die Einführung einer mit bundesrechtlich erhobenen Steuern nicht gleichartigen örtlichen Verbrauchsteuer zum Gegenstand hat, deren Erhebung nach Ausgestaltung, Gewicht und Auswirkung nicht einem unmittelbar sachregelnden abfallrechtlichen Handlungsgebot oder -verbot gleichkommt, bedarf die Gemeinde neben der – vom jeweiligen Land aufgrund Landesrechts übertragenen – finanzverfassungsrechtlichen Kompetenz aus Art. 105 Abs. 2 a GG auch dann nicht zusätzlich der entsprechenden Sachgesetzgebungskompetenz, wenn der Hauptzweck der Steuererhebung nicht auf die daneben beabsichtigte Einnahmeerzielung, sondern auf Abfallvermeidung gerichtet ist.

Tatbestand

I.

Die Antragstellerinnen verkaufen im Rahmen ihrer in Kassel gelegenen Gewerbebetriebe Speisen und/oder Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle unter Verwendung von Einwegverpackungen. Die Antragstellerinnen zu 1) und 3) betreiben Automaten zur vollautomatischen Abgabe von Getränken in Einwegbechern und – in geringem Umfang – in Dosen. Die Antragstellerinnen zu 2) und 4) führen jeweils ein sogenanntes „Fast-Food-Restaurant”; die in Einwegverpackungen abgegebenen Speisen und Getränke werden sowohl für den Verzehr im Restaurant als auch außer Haus verkauft. Die Antragstellerinnen wenden sich mit ihrem Normenkontrollantrag gegen die von der Stadtverordnetenversammlung der Stadt Kassel am 16. Dezember 1991 beschlossene und am 1. Juli 1992 in Kraft getretene „Satzung über die Erhebung einer Verpackungssteuer in Kassel” (vgl. zu dieser Satzung im einzelnen NVwZ 1992, 961 f.). Danach erhebt die Antragsgegnerin von den jeweiligen Endverkäufern (§ 2 der Satzung) „auf nicht wiederverwendbare Verpackungen und nicht wiederverwendbares Geschirr eine Steuer, sofern Speisen und Getränke darin zum Verzehr an Ort und Stelle verkauft werden” (§ 1 Abs. 1). Die Steuer beträgt für „a) jede(s) Einwegdose, -flasche, -becher und sonstiges -behältnis 0,40 DM, b) jedes Einweggeschirr 0,50 DM, c) jedes Einwegbesteckteil 0,10 DM” (§ 4). Bei Rücknahme und stofflicher Verwertung durch den Steuerschuldner außerhalb der öffentlichen Abfallentsorgung erfolgt eine Steuerbefreiung (§ 3). Nach der Begründung der Magistratsvorlage zielt die Verpackungssteuer darauf ab, einen wirksamen Beitrag zur Vermeidung von Abfällen zu leisten und zugleich die Einnahmesituation der Stadt Kassel zu verbessern; dabei wurde das Steueraufkommen mangels Erfahrungswerten zunächst „ansatzweise” auf 0,1 Millionen DM jährlich geschätzt. Durch eine spürbare Verteuerung von in Einwegverpackungen abgegebenen Speisen und Getränken soll die Entscheidung des Käufers unterstützt werden, Waren in Mehrwegbehältnissen zu bevorzugen. Die Antragstellerinnen halten die Steuersatzung für nichtig, weil den Gemeinden unter anderem die Befugnis zur Erhebung derartiger Abgaben fehle.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof als Normenkontrollgericht hat die Rechtssache wegen grundsätzlicher Bedeutung mit Beschluß vom 15. Dezember 1992 (KStZ 1993, 147 ff.) dem Bundesverwaltungsgericht zur Entscheidung der Fragen vorgelegt,

ob bei Erlaß einer kommunalen Satzung, die die Einführung einer mit bundesrechtlich erhobenen Steuern nicht gleichartigen örtlichen Verbrauchsteuer (Verpackungssteuer) zum Gegenstand hat, deren Hauptzweck nicht auf Einnahmeerzielung, sondern auf Abfallvermeidung gerichtet ist, die finanzverfassungsrechtliche Kompetenz zur Erhebung örtlicher Verbrauchsteuern (Art. 105 Abs. 2 a GG) ausreicht oder ob – und wenn, unter welchen Voraussetzungen – der Kommune zusätzlich die entsprechende Sachgesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff. GG) zustehen muß

und – für den Fall einer zusätzlich erforderlichen Sachgesetzgebungskompetenz –

ob der Bund durch Erlaß der auf die Ermächtigung des § 14 AbfG gestützten Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällen vom 12. Juni 1991 (BGBl I S. 1234) von einer ihm zustehenden Gesetzgebungskompetenz in bezug auf den Sachbereich „Vermeidung von Verpackungsabfällen” abschließend im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG Gebrauch gemacht hat.

Der Verwaltungsgerichtshof führt zur Begründung der Vorlage aus: Die vorgelegten revisiblen Rechtsfragen seien entscheidungserheblich, weil der Normenkontrollantrag nur Erfolg habe, wenn zusätzlich zur Steuergesetzgebungskompetenz aus Art. 105 Abs. 2 a GG in Verbindung mit § 7 Abs. 2 KAG eine Sachgesetzgebungskompetenz des kommunalen Satzungsgebers erforderlich sei und wenn in diesem Fall zusätzlich anzunehmen wäre, daß der Bund durch Erlaß der Verpackungsverordnung den Sachbereich „Abfallvermeidung” in einer die gemeindliche Sachgesetzgebungskompetenz ausschließenden Weise geregelt habe. Denn in finanzverfassungsrechtlicher und steuerrechtlicher Hinsicht sei die mit den Grundrechten vereinbare Verpackungssteuersatzung nicht zu beanstanden. Obwohl die nicht unerheblichen und mangels vollständiger Ersetzbarkeit der Einwegverpackung auch in Zukunft zu erwartenden Einnahmen nicht den Hauptzweck der Verpackungssteuer darstellten, sondern gegenüber der in erster Linie beabsichtigten Beeinflussung des Verbraucherverhaltens in Richtung auf verstärkte Abfallreduzierung zurückträten, handele es sich bei der Verpackungssteuer um eine (Lenkungs-)Steuer im Rechtssinne. Diese sei als zulässige örtliche Verbrauchsteuer im Sinne von § 7 Abs. 2 KAG, Art. 105 Abs. 2 a GG zu qualifizieren, weil sie auf die örtlich begrenzte, durch den Verlust der Funktion gekennzeichnete Verwendung – und damit den Verbrauch – von Einwegverpackungen erhoben werde und der bundesrechtlichen Umsatzsteuer nicht gleichartig sei. Zweifelhaft und für den Ausgang des Verfahrens entscheidend sei jedoch, ob die finanzverfassungsrechtliche Kompetenz der Antragsgegnerin mit Blick auf den in erster Linie verfolgten sachlich-rechtlichen Zweck für die Erhebung der Verpackungssteuer ausreiche. Halte man bei Lenkungssteuern mit außerfiskalischem Hauptzweck zusätzlich auch die entsprechende Sachregelungskompetenz für erforderlich, hätte der Normenkontrollantrag Erfolg, wenn ferner der Bund von der ihm zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz durch den Erlaß der Verpackungsverordnung abschließend mit Sperrwirkung für Länder und Gemeinden auch bezüglich des Bereichs der Abfallvermeidung Gebrauch gemacht hätte.

Entscheidungsgründe

II.

1. Die Vorlage ist nach § 47 Abs. 5 VwGO zulässig. Die Rechtssache hat – wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof im einzelnen zutreffend dargelegt hat – grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO, weil sie bundesrechtliche, höchstrichterlich noch nicht geklärte Fragen zur Gesetzgebungskompetenz (Art. 70 ff., 105 GG) bei Lenkungssteuern aufwirft. Das Bundesverwaltungsgericht ist im Rahmen des Vorlageverfahrens nicht an die ihm konkret unterbreitete Formulierung der Vorlagefrage gebunden. Es darf sie einerseits auf entscheidungserhebliche Fragestellungen einengen und die Antwort nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten formulieren (Beschluß vom 25. Juni 1987 – BVerwG 2 N 1.86 – BVerwGE 77, 345 ≪347≫). Da der Sinn des Vorlageverfahrens nach § 47 VwGO auf einen Ertrag in der Sache gerichtet ist (Beschluß vom 9. November 1979 – BVerwG 4 N 1.78 u.a. – BVerwGE 59, 87 ≪94≫), sind andererseits auch Veränderungen der Fragestellung im Sinne einer Erweiterung nicht ausgeschlossen, soweit der Kerngehalt der vorgelegten Frage gewahrt wird (vgl. Beschluß vom 3. September 1990 – BVerwG 4 N 1. und 2.88 – BVerwGE 85, 332 ≪335≫). Es erscheint dem Senat zweckmäßig, bei der Beantwortung der ersten Vorlagefrage auch die dort streitigen, dem Bundesrecht angehörenden und vom Normenkontrollgericht bejahten Vorfragen – nämlich ob die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin eine örtliche, mit bundesgesetzlichen Steuern nicht gleichartige Verbrauchsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG darstellt – mitzubehandeln.

Gegen die Zulässigkeit der Vorlage bestehen auch unter dem Gesichtspunkt der – für die Vorlage erforderlichen (vgl. Beschlüsse vom 14. Juli 1978 – BVerwG 7 N 1.78 – BVerwGE 56, 172 ≪175≫ und vom 9. November 1979, a.a.O., S. 93) – Entscheidungserheblichkeit keine Bedenken. Entscheidungserheblichkeit in dem zur Zulässigkeit der Vorlage führenden Sinne ist immer schon dann gegeben, wenn das vorlegende Gericht auf der Grundlage einerseits seines Rechtsstandpunktes und andererseits des gegebenen Sach- und Aufklärungsstandes nicht ausschließen kann, daß die Durchführung des Normenkontrollverfahrens die Beantwortung der Vorlagefragen erfordert (Beschlüsse vom 9. November 1979, a.a.O., S. 94 und vom 15. April 1988 – BVerwG 4 N 4.87 – BVerwGE 79, 200 ≪202≫). Das ist hier – wie das Normenkontrollgericht dargelegt hat – der Fall.

Der Zulässigkeit der Vorlage steht auch nicht entgegen, daß sie eine in Verfahren nach § 47 VwGO mit Blick auf Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG nur beschränkt statthafte Frage nach der Vereinbarkeit einer landesrechtlichen Bestimmung mit Bundesrecht betrifft (vgl. hierzu Beschluß vom 3. September 1990 – BVerwG 4 N 1. und 2.88 –, a.a.O., S. 336 f.). Gemeindliche Satzungen sind nämlich vom Vorrang der Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 2 GG nicht erfaßt. Zwar kann sich die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit einer Satzung oder Verordnung auch auf deren Ermächtigungsgrundlage erstrecken und deshalb im Verfahren nach § 47 VwGO unzulässig sein (Beschluß vom 3. September 1990, a.a.O., S. 337). Die auf die Vereinbarkeit der angegriffenen Satzung mit den Kompetenzvorschriften des Grundgesetzes gerichteten Fragen zielen hier jedoch nicht zugleich auf die Verfassungsmäßigkeit des § 7 Abs. 2 KAG als der Ermächtigungsgrundlage der Satzung. Denn es geht nur darum, ob neben der in § 7 Abs. 2 KAG behandelten finanzverfassungsrechtlichen Zuständigkeit für örtliche Verbrauchsteuern bei Lenkungssteuern zusätzlich die Sachregelungskompetenz gegeben sein muß.

2. Die erste Vorlagefrage ist dahin zu beantworten, daß die Gemeinde bei Erlaß einer in der Vorlagefrage näher beschriebenen kommunalen Verpackungssteuersatzung mit außerfiskalischem Hauptzweck neben der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenz aus Art. 105 Abs. 2 a GG nicht zusätzlich die Sachkompetenz für den Bereich des außerfiskalischen Hauptzwecks besitzen muß.

a) Das Normenkontrollgericht ist zutreffend davon ausgegangen (Beschluß S. 18 f.), daß die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin nach ihrem insoweit maßgeblichen materiellen Gehalt (BVerfG, Beschluß vom 12. Oktober 1978 – 2 BvR 154/74 – BVerfGE 49, 343 ≪353 ff.≫) die abgaben- und finanzverfassungsrechtlichen Voraussetzungen einer Steuer erfüllt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. Urteil vom 6. November 1984 – 2 BvL 19, 20/83 u.a. – BVerfGE 67, 256 ≪282≫ m.w.N.) knüpft das Grundgesetz für den Begriff der „Steuer” an die Definition der Abgabenordnung an (vgl. § 3 Abs. 1 AO 1977). Steuern im Sinne des Grundgesetzes sind danach einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft (BVerfG, Beschlüsse vom 12. Oktober 1978, a.a.O., S. 353 f. und vom 6. Dezember 1983 – 2 BvR 1275/79 – BVerfGE 65, 325 ≪344≫). Entgegen der Ansicht der Antragstellerinnen erfüllt die Verpackungssteuer auch das in diesem Zusammenhang allein zweifelhafte Kriterium der Einnahmeerzielung, weil auch im Vordergrund stehende außerfiskalische Zwecke den Steuercharakter nicht entfallen lassen, soweit nur die Einnahmeerzielung zumindest daneben objektiv Bestand hat (vgl. BFH, Beschluß vom 21. Februar 1990 – II B 98/89 – KStZ 1990, 111; Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV § 88 Rn. 54; Lang, Verwirklichung von Umweltschutzzwecken im Steuerrecht, in: Kirchhof, Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Deutsche Steuerjuristische Gesellschaft, Bd. 15, S. 115 ff. ≪123 f.≫). Die Verfolgung eines wirtschaftspolitischen oder sonstigen außerfiskalischen (Haupt-)Zwecks rechtfertigt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht schon den Schluß, es liege ein verfassungswidriger Formenmißbrauch vor. Davon könnte allenfalls zu sprechen sein, wenn die Steuernorm dem ihr begrifflich zukommenden Zweck, Steuereinnahmen zu erzielen, geradezu zuwiderhandelte, indem sie ersichtlich darauf ausginge, die Erfüllung des Steuertatbestandes praktisch unmöglich zu machen „erdrosselnde Wirkung”, vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1963 – 1 BvR 78/56 – BVerfGE 16, 147 ≪161≫). Damit sind lediglich reine Lenkungsabgaben, deren ausschließlicher Zweck auf die (außerfiskalische) Beeinflussung eines bestimmten Verhaltens und auf die Nichterfüllung des Steuertatbestandes gerichtet ist, mangels dauerhafter Einnahmeerzielungsabsicht keine Steuern im Rechtssinne (BVerfG, Teilurteil vom 10. Mai 1962 – 1 BvL 31/58 – BVerfGE 14, 76 ≪99≫; Holzkämper, Kommunale Umweltlenkungsabgaben, Europäische Hochschulschriften, Reihe II, Rechtswissenschaft, Bd. 1322, S. 25; Osterloh/Brodersen, JuS 1986, 53 ≪55≫). Denn der verfassungsrechtliche Steuerbegriff muß der Notwendigkeit Rechnung tragen, daß die Steuer in den modernen Industriegesellschaften zwangsläufig auch zum zentralen Lenkungsinstrument aktiver staatlicher Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik geworden ist (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984, a.a.O., S. 282). Der Formulierung in dem Teilurteil vom 10. Mai 1962 (a.a.O. S. 99), ein nach den allgemeinen Kompetenzvorschriften entzogenes Rechtsgebiet dürfe mit einem Steuergesetz „nur für einen Nebenzweck” betreten werden, kann – wie spätere Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zeigen (vgl. u.a. Urteil vom 22. Mai 1963 – 1 BvR 78/56 – BVerfGE 16, 147 ≪161≫) – kein Ausschluß von Abgaben mit außerfiskalischem Hauptzweck entnommen werden. Zu Recht hat das Normenkontrollgericht in diesem Zusammenhang nicht allein oder gar ausschlaggebend auf die ursprünglichen, die Abfallvermeidung betonenden Absichten des Satzungsgebers und die anfängliche, unter anderem auf bislang fehlende praktische Erfahrungen zurückzuführende geringe Ertragserwartung abgestellt, wie sie in der Begründung der Satzungsvorlage zum Ausdruck gekommen sind, sondern auch die nach einer Gesamtwürdigung zu erwartende tatsächliche Ertragsrelevanz (Köck/von Schwanenflügel, Abfallvermeidung durch kommunale Verpackungsabgaben, S. 25 f.), d.h. ihre objektiven Wirkungen, berücksichtigt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 1. April 1971 – 1 BvL 22/67 – BVerfGE 31, 8 ≪23≫; Osterloh/Brodersen, a.a.O., S. 55; Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. II, 1980, § 46 I 4). Nach seinen von einem zutreffenden rechtlichen Ansatz ausgehenden tatsächlichen Feststellungen (Beschluß S. 20 f.) dient die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin „nach ihrer Ausgestaltung, der Begründung für ihre Einführung … und dem Vorbringen der Antragsgegnerin im vorliegenden Verfahren – jedenfalls auch – der Einnahmeerzielung”. Diese Einschätzung eines nicht nur vorübergehenden Ertrages steht im übrigen im Einklang mit wissenschaftlichen Untersuchungen (vgl. Damkowski/ Elsholz, Abfallwirtschaft, 1990, S. 243; Graf ZKF 1988, 172 ≪173≫). Sie wird bestätigt durch die – von den Antragstellerinnen nicht in Zweifel gezogenen – Angaben der Antragsgegnerin im Verhandlungstermin vor dem Senat, das jährliche Steueraufkommen liege deutlich über demjenigen der Hundesteuer (0,8 bis 0,9 Millionen DM). Angesichts dessen ist kein Raum für die Annahme, bei der Bezeichnung der in Rede stehenden Abgabe als Steuer handele es sich mit Blick auf die Erklärungen zu den erwarteten Einnahmen um einen „unbeachtlichen Etikettenschwindel”, in Wahrheit sei die Verpackungssteuer als eine Art „Zwangsgeld” zu qualifizieren (so Gern KStZ 1989, 61 f.). Da die Verpackungssteuer objektiv auch auf die Erzielung von Einnahmen – und sei es nur als Nebenzweck – angelegt ist, erfüllt sie als eine in das Gewand eines Steuergesetzes gekleidete wirtschaftliche Lenkungsmaßnahme mit verbleibender objektiver Finanzierungsfunktion den Steuerbegriff des Grundgesetzes (vgl. BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1963, a.a.O., S. 161; Beschluß vom 17. Juli 1974 – 1 BvR 51/69 u.a. – BVerfGE 38, 61 ≪80 f.≫). Sie hat – wie noch näher auszuführen sein wird – auf der Grundlage der Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs zu den Auswirkungen der konkreten Steuererhebung die Grenze nicht überschritten, jenseits derer die Finanzierungsfunktion der Abgabenerhebung in eine reine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter umschlägt (BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1974, a.a.O., S. 81 m.w.N.; a.A. Tiedemann DÖV 1990, 1 ≪3, 5 f.≫).

Die in der Satzung der Antragsgegnerin als Verpackungssteuer bezeichnete Abgabe ist auch nicht in Wahrheit als Sonderabgabe mit daran anknüpfenden ganz andersartigen Fragestellungen einzustufen (vgl. dazu Tiedemann, a.a.O., S. 5 und 7; Holzkämper, a.a.O., S. 72 f.; Deubert, Kommunale Kompetenzen im Bereich der Abfallwirtschaft, Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 38, S. 183; Köck/von Schwanenflügel, a.a.O., S. 19, 25; Winands JuS 1986, 942 ≪943≫; Lottermoser, Die Fortentwicklung des Abfallbeseitigungsrechts zu einem Recht der Abfallwirtschaft, Schriften zur öffentlichen Verwaltung, Bd. 37, S. 252; Stern, a.a.O., S. 1124; Kluth DVBl 1992, 1261 ≪1263≫; zu den materiellen Voraussetzungen: u.a. BVerfG, Urteile vom 10. Dezember 1980 – 2 BvF 3/77 – BVerfGE 55, 274 ff. und vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83 u.a. – BVerfGE 67, 256 ff.). Zwar ist für die Einordnung als Sonderabgabe oder Steuer nicht die Bezeichnung durch den Satzungsgeber, sondern der materielle Gehalt der Abgabe maßgeblich (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984, a.a.O., S. 276). Der materielle Gehalt der Satzung – und insoweit übt der Normgeber zwangsläufig gestalterischen Einfluß auf die Rechtsnatur der Abgabe aus – weist die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin aber – wie dargelegt – als Steuer im Rechtssinne und nicht als Sonderabgabe aus. Beide unterscheiden sich – freilich bei fließendem Übergang – nach „Idee und Funktion” (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984, a.a.O., S. 275). Sonderabgaben dürfen unter anderem – anders als Steuern – nicht zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden, die – gruppennützige – Verwendung des Aufkommens muß – jedenfalls bei Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion (vgl. Nachweise bei Kloepfer/Schulte UPR 1992, 201 ≪207≫) – im Gesetz bzw. der sonstigen Norm geregelt sein und die Abgabepflichtigen müssen eine homogene, abgrenzbare, durch Sachnähe zum Erhebungszweck gekennzeichnete Gruppe innerhalb der Allgemeinheit darstellen (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984, a.a.O.). Nach der Ausgestaltung der streitigen Satzung steht hier schon die Verwendung der Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf der Antragsgegnerin und – damit verbunden – die fehlende gruppennützige Zweckbestimmung des Abgabenaufkommens der Einordnung als Sonderabgabe entgegen (vgl. Kirchhof DÖV 1992, 233 ≪239≫; Kluth, DVBl 1992, 1261 ≪1263≫; Kloepfer/Schulte, a.a.O., S. 203 f.).

b) Da § 7 Abs. 2 des hessischen Kommunalabgabengesetzes den Gemeinden – anders als etwa das nordrhein-westfälische Landesrecht (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 KAG NW) – nur die Erhebung örtlicher Verbrauch- und Aufwandsteuern zugesteht und den Gemeinden aus Art. 28 Abs. 2 GG angesichts der abschließenden Steuerkompetenzverteilung in Art. 105 GG kein originäres Steuererfindungsrecht zuwächst (vgl. Stern, a.a.O., S. 1124; Winands, JuS 1986, 942 ≪943≫; Palm KStZ 1991, 81 ≪82≫; a.A.: Benkmann/Gaulke ZKF 1990, 98; Holzkämper, a.a.O., S. 24; vgl. auch Tiedemann DÖV 1990, 1 ≪7≫), kann die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin nur dann wirksam geworden sein, wenn sie als Verbrauchsteuer oder Aufwandsteuer, nicht jedoch wenn sie als Verkehrssteuer zu qualifizieren ist. Das Normenkontrollgericht hat zutreffend angenommen, daß die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin eine Verbrauchsteuer ist.

Verbrauchsteuern sind Warensteuern, durch die der Verbrauch vertretbarer, in der Regel zur kurzfristigen Verwendung bestimmter Güter besteuert wird. Regelmäßig sind sie dadurch gekennzeichnet, daß sie nicht direkt beim Verbraucher, sondern bei dem Vertreiber der Waren ansetzen, aber vom Steuerschuldner über den Preis auf den Endverbraucher abgewälzt werden. Dadurch belasten sie indirekt den Verbrauch (vgl. Holzkämper, a.a.O., S. 38; Fischer-Menshausen in: von Münch, GG, Art. 105 Rn. 24). Sie knüpfen – um eine gebräuchliche Formulierung aufzugreifen – an den Übergang einer Sache aus der steuerlichen Gebundenheit in den freien Verkehr an (BVerfG, Beschluß vom 7. Mai 1963 – 2 BvL 8, 10/61 – BVerfGE 16, 64 ≪74≫; BFH, Urteil vom 30. April 1953 – V 84/51 S – BFHE 57, 473 ≪489≫; Maunz in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 49). Aufwandsteuern stellen dagegen auf den Gebrauch von – in der Regel nicht verbrauchsfähigen (Winands, a.a.O.) – Gütern und Dienstleistungen ab und besteuern die durch den Gebrauch oder die Innehabung dieser Gegenstände zum Ausdruck kommende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (BVerfG, Beschluß vom 6. Dezember 1983 – 2 BvR 1275/79 – BVerfGE 65, 325 ≪345 ff.≫); nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts gehören sie zu den Verbrauchsteuern im weiteren Sinne (a.a.O., S. 347; ebenso Maunz, a.a.O.). Die Verkehrssteuern schließlich besteuern Akte oder Vorgänge des Rechtsverkehrs. Da sie wirtschaftlich ebenfalls die Verwendung von Einkommen und Vermögen erfassen, haben sie eine ähnliche Wirkung wie Verbrauch- und Aufwandsteuern (Osterloh/Brodersen, JuS 1986, 53 ≪56≫; Holzkämper, a.a.O., S. 40; BVerfG, Beschluß vom 7. Mai 1963, a.a.O., S. 73). Typischerweise herrschen bei Verkehrssteuern (z.B. Versicherungssteuer, Wechselsteuer etc.) wertbezogene Steuermaßstäbe vor, während Verbrauchsteuern (z.B. Mineralölsteuer, Tabaksteuer etc.) regelmäßig durch mengenbezogene Bemessungsmaßstäbe gekennzeichnet sind (vgl. Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 28. November 1990 – 10 K 1142/90 – ZKF 1991, 111 ≪112≫).

Danach ist die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin den Verbrauchsteuern und nicht den Verkehrssteuern zuzuordnen. Zwar verknüpft § 1 Abs. 1 der Satzung die Steuerpflicht mit dem Verkauf von Speisen und Getränken in bestimmten Verpackungen zum Verzehr an Ort und Stelle. Dennoch wird in Wahrheit nicht – wie bei einer Verkehrssteuer – der Rechtsvorgang des Verkaufs besteuert, sondern – wie §§ 1, 4 der Satzung deutlich machen – die Verwendung von Einwegverpackungen; lediglich aus steuererhebungstechnischen Gründen wird der Verkauf als Ersatzanknüpfungspunkt herangezogen (Küssner, Die Abgrenzung der Kompetenzen des Bundes und der Länder im Bereich der Steuergesetzgebung sowie der Begriff der Gleichartigkeit von Steuern, Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Bd. 57, S. 332; Osterloh/Brodersen, a.a.O., S. 56). Es fehlt auch an dem die Verkehrssteuern kennzeichnenden wertbezogenen Bemessungsmaßstab. Die Einordnung als Aufwandsteuer scheidet schon deshalb aus, weil es der Verpackungssteuer nicht um die Besteuerung des Gebrauchs als eines die Leistungsfähigkeit indizierenden Zustandes geht (Küssner, a.a.O., S. 331 f.); die Verwendung von Einwegverpackungen ist kein Gradmesser für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, die sich in einem besonderen Aufwand, also einer über die Befriedigung des allgemeinen Lebensbedarfs hinausgehenden Verwendung des Einkommens oder des Vermögens ausdrückt (BVerfG, Beschluß vom 10. August 1989 – 2 BvR 1532/88 – BStBl 1989 II, S. 867). Vielmehr liegt in dem unter Gebrauch der Einwegverpackung erfolgenden Verbrauch der Speise oder des Getränks zugleich ein Verbrauch dieser dadurch nutzlos gewordenen, weil nicht wiederverwendbaren Verpackung; es handelt sich – wie der Verwaltungsgerichtshof zutreffend formuliert hat – um eine „eliminierende Nutzung” (Küssner, a.a.O., S. 176 f.), an deren Ende der wirtschaftliche Verbrauch des Besteuerungsgegenstands der Verpackung steht (Lottermoser, a.a.O., S. 252 f.; Küssner, a.a.O., S. 331 f.). Die Verpackungssteuer erfüllt auch die übrigen Merkmale der Verbrauchsteuer, insbesondere ist sie auf Abwälzbarkeit und damit auf indirekte Wirkung angelegt und durch einen mengenbezogenen Bemessungsmaßstab gekennzeichnet.

c) Beizupflichten ist dem Normenkontrollgericht (Beschluß S. 26 f.) ferner in der Ansicht, daß die streitige Verpackungssteuer – in der Ausgestaltung, die ihr die Antragsgegnerin gegeben hat – eine „örtliche” Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG ist (ebenso Köck/von Schwanenflügel, a.a.O., S. 53, 55; Küssner, a.a.O., S. 240, 334; Kluth, DVBl 1992, 1261 ≪1264≫; Mohl GHH 1992, 148; Dahmen KStZ 1992, 1 ≪4≫ und 26 ff.). Soweit dieser Auffassung in Rechtsprechung und Literatur (vgl. Verwaltungsgericht Minden, Urteil vom 28. November 1990, a.a.O.; Gern KStZ 1989, 61 ≪62≫; Corsten ZKF 1989, 2 ≪3≫; Graf ZKF 1988, 172 ≪174≫; Eschenbach ZKF 1992, 51 ≪55≫; Lottermoser, a.a.O., S. 253; Holzkämper, a.a.O., S. 46 f.; Deubert, a.a.O., S. 185 f.) entgegengetreten wird, beruhen die entsprechenden Meinungsäußerungen auf einer anderen satzungsrechtlichen Ausgestaltung des Steuertatbestandes.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Beschluß vom 4. Juni 1975 – 2 BvR 824/74 – BVerfGE 40, 56 ≪61≫) ist mit der Einführung des Begriffs der „örtlichen” Steuer, der seit Inkrafttreten des Finanzreformgesetzes vom 12. Mai 1969 (BGBl I S. 359) am 1. Januar 1970 den zuvor in Art. 105 Abs. 2 Nr. 1 GG a.F. verwendeten Begriff der Steuern „mit örtlich bedingtem Wirkungskreis” ersetzt, gegenüber dem früheren Rechtszustand keine sachliche Änderung eingetreten. Zu jener früheren Bestimmung hat das Bundesverfassungsgericht den örtlichen Charakter einer Steuer bejaht, wenn sie an örtliche Gegebenheiten, z.B. die Belegenheit einer Sache oder einen Vorgang im Gemeindegebiet, anknüpft und es wegen der Begrenztheit der unmittelbaren Wirkungen der Steuer auf das Gemeindegebiet nicht zu einem die Wirtschaftseinheit berührenden Steuergefälle kommen kann (BVerfG, Beschluß vom 23. Juli 1963 – 2 BvL 11/61 – BVerfGE 16, 306 ≪327≫). Da die seinerzeit zu beurteilende hessische Speiseeissteuer jede entgeltliche Abgabe von Speiseeis an Verbraucher im Gemeindegebiet und nicht nur die Abgabe zum Verzehr an Ort und Stelle besteuerte, gab sie nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts damit das Unterscheidungsmerkmal auf, das nach der Rechtsprechung für die „Abgrenzung der eng verwandten Getränkesteuer von der allgemeinen Umsatzsteuer maßgebend ist” (a.a.O., S. 327). Nach der Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist die erforderliche „örtliche Radizierung” nur gegeben, wenn der Steuertatbestand an den Verzehr an Ort und Stelle anknüpft; die örtliche Begrenzung muß aus dem normativen Steuertatbestand hervorgehen.

Diesen normativen Anforderungen genügt die streitige Satzung der Antragsgegnerin. Die Erfüllung des Steuertatbestandes ist davon abhängig, daß Speisen und Getränke in nicht wiederverwendbaren Verpackungen zum Verzehr an Ort und Stelle verkauft werden (vgl. hierzu Eschenbach KStZ 1994, 5 ≪7 ff.≫); der Verkauf muß – was angesichts der räumlichen Begrenztheit der Satzungsgewalt der Antragsgegnerin selbstverständlich ist – im Gemeindegebiet der Antragsgegnerin stattgefunden haben. Auch die unmittelbaren Steuerwirkungen sind auf das Gemeindegebiet beschränkt. Zweifelsfrei trifft dies auf die fiskalische Auswirkung der Steuererhebung zu, weil die finanzielle Belastung an einen Verkaufsvorgang im Gemeindegebiet anknüpft und damit ein im Gemeindegebiet gelegenes Unternehmen finanziell trifft. Es gilt aber überdies für den die Steuerschuld materiell begründenden Verbrauch des Steuergutes und damit für die unmittelbaren außerfiskalischen Wirkungen der Steuererhebung. Für den vorliegenden Fall heißt das, daß die mit der Steuerbelastung beabsichtigte Abfallvermeidung im Gemeindegebiet stattfinden muß oder umgekehrt, daß ein mit der Steuer belasteter Verpackungsgegenstand nur innerhalb des Bereichs der steuererhebenden Gemeinde und nicht außerhalb als Abfall anfällt (vgl. Küssner, a.a.O., S. 240 f.). Auch dies wird mit der normativen Formulierung gewährleistet, daß der Steuer nur Einwegverpackungen unterliegen, in denen Speisen oder Getränke zum Verkauf an Ort und Stelle angeboten werden. Der gebotenen örtlichen Radizierung steht hingegen die Möglichkeit unterschiedlich hoher Steuersätze in den Gemeinden für sich allein genommen nicht entgegen, weil dies eine zwangsläufige Folge der Befugnis zur Gesetzgebung über örtliche Verbrauchsteuern ist und im übrigen in anderem Zusammenhang von Verfassungs wegen ausdrücklich anerkannt wird (vgl. Art. 106 Abs. 5 Satz 3 GG – Hebesätze –).

Infolge des Erfordernisses örtlicher Begrenzung dürfen jedoch Verpackungen steuerlich nicht erfaßt werden, in denen Waren in einer Weise „zum Mitnehmen” – insbesondere in verschlossenen Flaschen oder Dosen – verkauft werden, daß ihr Verbrauch ebenso wie der Verbrauch der Verpackung nicht mit hoher Sicherheit im örtlichen Bereich der steuererhebenden Gemeinde erfolgt. Auch in „Fast-Food-Restaurants” ist ein Verkauf „außer Haus” denkbar; deshalb müssen letztlich die Antragstellerinnen als Verkäufer nachprüfbar festhalten, ob ein solcher Verkauf oder ein Verkauf zum Verzehr an Ort und Stelle erfolgt. Da das Umsatzsteuergesetz für diese Arten von Verkäufen unterschiedlich hohe Steuersätze vorsieht, müssen die Antragstellerinnen hierfür ohnehin organisatorische Vorkehrungen treffen. Darauf verweist das Normenkontrollgericht zu Recht (Beschluß S. 28). Problematisch ist jedoch unter diesem Aspekt der Automatenverkauf, weil dort eine Registrierung der unterschiedlichen Zwecke nicht möglich ist. Automatenverkäufe sollen von der örtlichen Verbrauchsteuer – wie die Heranziehung der Antragstellerinnen zu 1) und 3) zeigt – erfaßt werden. Dies ist unbedenklich, wenn wegen der Eigenart der dort zu erwerbenden Getränke von einer generellen Zweckbestimmung zum Verzehr an Ort und Stelle ohne weiteres – wie z.B. bei Automaten, die Getränke in Einwegbechern anbieten – ausgegangen werden kann. Bei Automaten, die Dosen oder Flaschen ungeöffnet abgeben, ist eine solche Regelvermutung der Zweckbestimmung zu Lasten der Steuerschuldner jedoch unzulässig (vgl. zu den im Umsatzsteuerrecht entwickelten Kriterien: Eschenbach KStZ 1994, 5 ≪9≫). Denn dabei handelt es sich um transportfähige Waren, die keines sofortigen Konsums bedürfen (Küssner, a.a.O., S. 241 und 260; vgl. auch Tiedemann, DÖV 1990, 1 ≪3≫). Ihre Erfassung dürfte mit Blick auf § 1 Abs. 1 der Satzung bei verfassungskonformer Anwendung unzulässig sein. Diese Einwände betreffen jedoch nicht die normative Regelung als solche, sondern deren Auslegung und Anwendung. Normativ ist mit der Formulierung in der Satzung der Antragsgegnerin die örtliche Begrenzung der Steuerwirkungen hinreichend abgesichert.

d) Die Befugnis zur Einführung einer landesrechtlichen oder kommunalen örtlichen Verbrauchsteuer ist nach Art. 105 Abs. 2 a GG nur gegeben, solange und soweit die Verbrauchsteuer nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig ist. Diese bundes(verfassungs)rechtliche Sperre greift hier nicht ein. Die streitige Verpackungssteuer ist keiner Bundessteuer gleichartig.

Herkömmliche örtliche Steuern, d.h. solche, die bei Inkrafttreten des Finanzreformgesetzes am 1. Januar 1970 schon üblich waren, gelten aus Gründen des gewollten Bestandsschutzes ohne weiteres als mit Bundessteuern nicht gleichartig (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 4. Juni 1975 – 2 BvR 824/74 – BVerfGE 40, 56 ≪64≫ und vom 26. Februar 1985 – 2 BvL 14/84 – BVerfGE 69, 174 ≪183≫). Die kommunale Verpackungssteuer ist aber keine herkömmliche, sondern eine neue örtliche Steuer. Bei ihr ist somit das Gleichartigkeitsverbot zu prüfen. Was unter „gleichartig” im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG im einzelnen zu verstehen ist, hat das Bundesverfassungsgericht bisher stets offengelassen (vgl. BVerfG, Beschluß vom 4. Juni 1975, a.a.O., S. 64; zu möglichen Kriterien vgl. Küssner, a.a.O., S. 78). Da dieser Begriff enger als der an sich gleichlautende traditionelle steuerrechtliche Begriff der Gleichartigkeit ist, werden jedenfalls örtliche Steuern, die nach diesem traditionellen Begriff Bundessteuern nicht gleichartig sind, auch von dem Gleichartigkeitsverbot des Art. 105 Abs. 2 a GG nicht erfaßt (BVerfG, Beschluß vom 6. Dezember 1983 – 2 BvR 1275/79 – BVerfGE 65, 325 ≪350 f.≫).

Nach dem traditionellen Begriff ist die Gleichartigkeit von Steuern zunächst aufgrund eines Vergleichs der steuerbegründenden Tatbestände – Steuergegenstand, Steuermaßstab, Art der Erhebungstechnik – sowie entscheidend aufgrund des Vergleichs der jeweils ausgeschöpften Quellen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit zu beurteilen (BVerfG, Beschluß vom 4. Juni 1975, a.a.O., S. 62 f.). Im vorliegenden Fall zeigt dieser Vergleich erhebliche Unterschiede zwischen der Verpackungssteuer und der unter dem Gesichtspunkt der Gleichartigkeit allein in Betracht kommenden bundesrechtlichen Umsatzsteuer auf. Die Verpackungssteuer ist – wie dargelegt – eine Verbrauchsteuer. Dagegen ist die Umsatzsteuer eine Verkehrssteuer, weil sie den Rechtsvorgang des Verkaufs besteuert und am Wert orientiert ist (BFH, Beschluß vom 16. Oktober 1986 – V B 64/86 – BStBl 1987 II, 95 ≪96≫); zumindest jedoch steht sie im Schnittpunkt zwischen Verkehrs- und Verbrauchsteuer (BVerfG, Beschluß vom 4. Februar 1958 – 2 BvL 31, 33/56 – BVerfGE 7, 244 ≪260≫). Bezüglich des Steuergegenstandes, des Steuermaßstabs und der Erhebungstechnik unterscheiden sich beide Steuern erheblich. Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend darauf hingewiesen, daß die Verpackungssteuer nur einen Teilbereich der der Umsatzsteuer unterliegenden Gegenstände erfaßt, im Unterschied zur Umsatzsteuer nicht das Entgelt, sondern die Menge als Bemessungsgrundlage nimmt und auch in bezug auf die Erhebungstechnik – „Allphasen-Netto-Umsatzsteuer mit Vorsteuerabzug” gegenüber der ausschließlich und einmalig auf der Letztanbieterstufe einsetzenden „Einphasen-Verbrauchsteuer” – gravierende Unterschiede aufweist (ebenso Corsten ZKF 1989, 2 ≪4≫; Kluth DVBl 1992, 1261 ≪1264 f.≫). Zwar wird bei beiden Steuern infolge der Abwälzbarkeit letztlich der Endverbraucher belastet; dieser kann jedoch bei der Verpackungssteuer der Belastung durch Ausweichen auf Mehrwegverpackungen entgehen, während die Substitution bei der alle Erwerbsfälle erfassenden Umsatzsteuer nicht möglich ist. Dadurch sind die wirtschaftlichen Auswirkungen trotz Ausschöpfens derselben Quelle wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit – nämlich des Einkommens bzw. seiner konsumtiven Verwendung (vgl. Küssner a.a.O., S. 92 f.) – unterschiedlich (Köck/von Schwanenflügel, a.a.O., S. 48).

e) Ist somit die Verpackungssteuer der Antragsgegnerin vom Verwaltungsgerichtshof zutreffend als eine örtliche, nicht gleichartige Verbrauchsteuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 a GG mit dem Hauptzweck der Verminderung des Verpackungsabfalls durch Beeinflussung von Wirtschaft und Verbrauchern eingestuft worden, so ist nach der ebenfalls richtigen Rechtsauffassung des Normenkontrollgerichts entscheidungserheblich, ob für solche Steuern die schon bejahte finanzverfassungsrechtliche Kompetenz ausreicht oder ob wegen des außerfiskalischen Lenkungszwecks auch die entsprechende Sachregelungsbefugnis hinzutreten muß. Diese Frage ist im Sinne der ersten Alternative zu beantworten.

Für Steuern – und ebenso für Gebühren und Beiträge – mit außerfiskalischem Nebenzweck ist das Erfordernis einer zusätzlichen Sachregelungskompetenz für den Bereich des Nebenzwecks seit jeher verneint worden. Zwar greifen solche Nebenzwecke in der Regel materiell in Sachbereiche über, die den allgemeinen Zuständigkeitsregeln der Art. 70 ff. GG unterliegen. Da jedoch namentlich in modernen Industriegesellschaften Steuern als Instrumente aktiver Wirtschafts- und Gesellschaftspolitik (BVerfG, Urteil vom 6. November 1984 – 2 BvL 19/83 u.a. – BVerfGE 67, 256 ≪282≫) nahezu zwangsläufig in solche materielle Sachbereiche hineinwirken, müssen die mittelbaren, nicht in erster Linie bezweckten materiellen Auswirkungen als durch die Steuergesetzgebungskompetenz abgedeckt angesehen werden (vgl. Fischer-Menshausen in: von Münch, GG, Art. 105 Rn. 8 f.; Maunz in: Maunz/Dürig, GG, Art. 105 Rn. 24). Nebenzwecke steuerlicher Vorschriften stellen – wie das Bundesverfassungsgericht formuliert hat (Beschluß vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 – BVerfGE 13, 181 ≪196≫; Teilurteil vom 10. Mai 1962 – 1 BvL 31/58 – BVerfGE 14, 76 ≪99≫) – als in der Regel ungezielte Eingriffe keine unmittelbaren Regelungen des entsprechenden materiellen Sachgebiets dar (vgl. auch BVerfG, Beschluß vom 1. April 1971 – 1 BvL 22/67 – BVerfGE 31, 8 ≪23≫) und bedürfen deshalb auch nicht der zusätzlichen Sachgesetzgebungskompetenz. Das entspricht auch der Rechtsprechung des beschließenden Senats im Gebühren- und Beitragsrecht (vgl. zuletzt Beschluß vom 3. Mai 1994 – BVerwG 8 NB 1.94 – DVBl 1994, 820 ≪821≫). Um einen solchen kompetenzrechtlich unerheblichen außerfiskalischen Nebenzweck handelt es sich nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hier indes nicht.

Ebenfalls kann keinem Zweifel unterliegen, daß neben der finanzverfassungsrechtlichen Kompetenz eine Sachregelungskompetenz dann erforderlich ist, wenn ein Steuergesetz in eine reine Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter umschlägt (BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1974 – 1 BvR 51/69 – BVerfGE 38, 61 ≪81≫) und – unter Mißbrauch der Form – in Wahrheit ausschließlich die entsprechende Sachregelung und nicht mehr die Erzielung von Einnahmen bezweckt. Dies ist der Fall, wenn der Steuer regelmäßig erdrosselnde Wirkung zukommt, d.h. wenn die Steuererhebung die Weiterführung entsprechender Gewerbebetriebe in aller Regel – und nicht nur in Einzelfällen – wirtschaftlich unmöglich macht und dadurch dem steuerlichen Hauptzweck der Einnahmeerzielung geradezu zuwiderläuft (BVerfG, Beschluß vom 1. April 1971 – 1 BvL 22/67 – BVerfGE 31, 8 ≪23≫). Auch ein derartiger Fall liegt hier – wie bereits erwähnt – nicht vor. Die streitige Verpackungssteuer stellt keinen Mißbrauch steuerlicher Formen zu in Wahrheit ausschließlich anderen Zwecken dar; ihr kommt nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts keine erdrosselnde Wirkung zu. Daß bei „Fast-Food-Restaurants” die durch die Besteuerung verursachte Verteuerung generell zum wirtschaftlichen Ruin führen könnte, ist nicht ersichtlich (vgl. allgemein zu den Schwierigkeiten bei der Ermittlung, von welchem Preis an ein etwa politisch angestrebter Zweck eintritt: Lang in: Umweltschutz im Abgaben- und Steuerrecht, Deutsche Steuerjuristische Gesellschaft, Bd. 15, S. 115 ≪128≫). Der Verwaltungsgerichtshof hat unter Berücksichtigung der konkreten Steuersätze vielmehr festgestellt (Beschluß S. 40), die vorhandenen Möglichkeiten – Verwendung von Mehrweggeschirr oder kompostierbaren Waffelverpackungen, Umstrukturierung und Abwälzung auf den Endverbraucher sowie deren Kombination – ließen eine Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG unter dem Gesichtspunkt der erdrosselnden Wirkung „ausgeschlossen” erscheinen. Angesichts der engen Voraussetzungen, die die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in diesem Zusammenhang formuliert hat (vgl. Urteil vom 22. Mai 1963 – 1 BvR 78/56 – BVerfGE 16, 147 ≪162 f.≫, Beschluß vom 17. Juli 1974 – 1 BvR 51/69 – BVerfGE 38, 61 ≪85 f.≫), ist für das Vorlageverfahren von dieser Würdigung auszugehen.

Für den vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten und der Vorlagefrage zugrunde gelegten Sachverhalt einer – nicht in eine reine Verwaltungsfunktion umgeschlagenen – örtlichen Lenkungssteuer mit außerfiskalischem Hauptzweck und daneben fortbestehender, nicht unerheblicher objektiver Ertragsfunktion ist dagegen keine zusätzliche Sachkompetenz für den Bereich des außerfiskalischen Zwecks (hier: der Abfallvermeidung im Rahmen von Gewerbebetrieben) erforderlich. Zwar wird insoweit die Auffassung vertreten, das Gewand eines Steuergesetzes schaffe allein noch keine Zuständigkeit für die zugrundeliegende Sachmaterie, selbst wenn die Regelung oberhalb der Missbrauchsschwelle liege und deshalb weiterhin auch eine steuerrechtliche Regelung sei; vielmehr bedürfe es in solchen Fällen sowohl der steuerrechtlichen als auch der gegenständlichen Zuständigkeit (Stern, a.a.O. S. 1105 unter Bezugnahme auf Knies, Steuerzweck und Steuerbegriff, 1976, S. 142 ff.; Selmer, Steuerinterventionismus und Verfassungsrecht, 1972, S. 164; Köck/von Schwanenflügel, a.a.O., S. 29; Kluth DVBl 1992, 1261 ≪1265≫; vgl. auch Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. IV, § 88 Rn. 55 f.). Dem kann jedoch nicht gefolgt werden. Träfe das nämlich zu, müßte eine zusätzliche Sachregelungskompetenz konsequenterweise auch für Steuern mit bloßem außerfiskalischen Nebenzweck verlangt werden. Das ist aber – wie gesagt – nicht der Fall. Vielmehr greifen die Gründe, die das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht in Fällen gerade dieser Art haben ein zusätzliches sachliches Kompetenzerfordernis verneinen lassen, bei Lenkungssteuern unabhängig davon durch, ob mit der Steuer ein außerfiskalischer Haupt- oder Nebenzweck verfolgt wird. Deshalb ist der außerfiskalische Zweck kein geeigneter Anknüpfungspunkt für die Abgrenzung. Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht bisher entscheidend darauf abgehoben, ob eine „Sachregelung” auf dem Gebiet des außerfiskalischen Zwecks vorliege bzw. ob der Steuergesetzgeber auf dem betreffenden Sachgebiet „tätig geworden” sei (vgl. Beschluß vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 – BVerfGE 13, 181 ≪196 f.≫), ob er unmittelbare Regelungen auf dem jeweiligen Sachgebiet getroffen habe (Beschluß vom 30. Oktober 1961, a.a.O.) oder ob er „gezielt” vorgegangen sei (Beschluß vom 1. April 1971 – 1 BvL 22/67 – BVerfGE 31, 8 ≪23≫). Ausschlaggebend ist danach abzustellen nicht auf die – ohnehin nur schwer durchzuführende – Abgrenzung zwischen Haupt- und Nebenzweck, sondern auf das Kriterium der unmittelbaren, in erster Linie nach den Auswirkungen zu beurteilenden außerfiskalischen Sachregelung. Unterhalb dieser Schwelle stellen sich die verfassungsrechtlichen Bestimmungen über die Zuständigkeit auf dem Gebiet des Steuerwesens als „Sonderregelung gegenüber der allgemeinen Kompetenzverteilung” dar (BVerfG, Beschluß vom 30. Oktober 1961, a.a.O.); die Gesetzgebungskompetenz ist – wenn eine Steuernorm ohne unmittelbare außerfiskalische Sachregelung zu beurteilen ist – abschließend „aus der Spezialnorm des Art. 105 GG zu entnehmen” (BVerfG, Urteil vom 22. Mai 1963, a.a.O., S. 162). Die finanzverfassungsrechtliche Steuerkompetenz umfaßt dann auch außerfiskalische (Haupt- oder Neben-)Zwecke (vgl. Starck, Festschrift für Wacke, 1972, S. 193 ≪207 f.≫; Maunz, a.a.O., Art. 105, Rn. 24).

Ist somit für die Beantwortung der Kompetenzfrage das Kriterium der unmittelbaren Sachregelung maßgebend, so besteht das Erfordernis einer zusätzlichen Sachkompetenz außer in dem – wie dargelegt – nach den tatsächlichen Feststellungen des Normenkontrollgerichts hier nicht gegebenen Fall der formenmißbräuchlichen „erdrosselnden” Steuernorm allenfalls noch dann, wenn das Steuergesetz in seiner konkreten Ausgestaltung – auch unterhalb des Umschlags „in eine r e i n e Verwaltungsfunktion mit Verbotscharakter” (BVerfG, Beschluß vom 17. Juli 1974, a.a.O., S. 81) – einem unmittelbaren, gezielten sachlichen (hier abfallrechtlichen) Gebot oder Verbot nach Gewicht und Auswirkung gleichkäme. Ein solcher Fall liegt jedoch auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellung des Verwaltungsgerichtshofs hier ebenfalls nicht vor. Das Normenkontrollgericht hat die steuerliche Regelung als nur mittelbare Einschränkung der Berufsausübungsfreiheit angesehen (Beschluß S. 39) und ausgeführt, es könne „keine Rede davon sein, daß die Antragstellerinnen oder andere Betroffene durch die Höhe der Steuer gehindert sein könnten, ihre Berufstätigkeit weiter auszuüben; die vorhandenen Möglichkeiten der Substitution …, der Umstrukturierung und der Abwälzung auf den Endverbraucher und deren Kombination” ließen die Annahme einer die Weiterführung der Gewerbebetriebe in Frage stellenden Wirkung „als ausgeschlossen erscheinen” (Beschluß S. 40). Diese Einschätzung ist nicht zu beanstanden und schließt zugleich die Ansicht aus, die konkrete Steuernorm komme einem Sachregelungsgebot oder -verbot gleich. Anhaltspunkte für die Unausweichlichkeit der Befolgung des außerfiskalischen Zwecks sind nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs somit nicht ersichtlich, zumal sich Lenkungssteuern – von extrem hohen Steuersätzen abgesehen – regelmäßig als „weiche”, weil – mit Blick auf den „sachregelnden” Effekt – disponible Belastungen qualitativ von „harten”, weil direkt wirkenden und zwingenden ordnungsrechtlichen Maßnahmen unterscheiden (vgl. Lang, a.a.O., S. 124).

Die kompetenzielle Trennung nach Maßgabe der außerfiskalischen Sachregelung entspricht dem verfassungsrechtlichen, auf mehrere Zwecke angelegten Steuerbegriff (Starck, a.a.O., S. 207 f.) sowie dem Bedürfnis nach möglichst weitgehender Klarheit und Sicherheit bei der grundlegenden Frage der Kompetenz. Die Bestimmung, ob ein außerfiskalischer Zweck Haupt- oder nur Nebenzweck ist, begegnet nämlich größten Schwierigkeiten, insbesondere wenn dabei entscheidend oder zumindest auch auf die Motive des Gesetzgebers abzustellen wäre (vgl. Starck, a.a.O., S. 209; Lang, a.a.O., S. 129). Sie ist überdies im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens wie auch später während der Anwendungspraxis oft Schwankungen und Wechseln unterworfen, die die Wirksamkeit der Norm unter kompetenziellem Aspekt großen Unsicherheiten aussetzen würde, wenn auf diese Unterscheidung abzustellen wäre. So könnte etwa die Enttäuschung hinsichtlich des erwarteten Steueraufkommens zum Übergewicht eines ursprünglich nebensächlichen außerfiskalischen „Zwecks” führen mit der Folge, daß eine geringfügige Gesetzesnovellierung sich möglicherweise als kompetenzwidrig erweisen könnte.

Im übrigen – und darauf sei ergänzend hingewiesen – besteht kein zwingendes Bedürfnis für das Erfordernis einer zusätzlichen Sachregelungskompetenz bei derartigen Steuern. Die kleine Zahl der den Ländern nach Art. 105 Abs. 2 GG verbleibenden Steuerkompetenzen läßt die Gefahr gering erscheinen, der Landesgesetzgeber könne in die allgemeine Gesetzgebungskompetenz des Bundes eindringen; soweit es die ausschließliche (vgl. Seifert/Hömig, GG, 4. Aufl. Art. 105 Rn. 7) Länderkompetenz zur Gesetzgebung über örtliche Verbrauchsteuern aus Art. 105 Abs. 2 a GG anlangt, steht diese von Verfassungs wegen unter dem (bundesgesetzlichen) Vorbehalt des Gleichartigkeitsverbots. Schließlich verbleibt als letzte Schranke das allgemeine – auf den Grundsatz der Bundestreue zurückzuführende – verfassungsrechtliche Verbot mißbräuchlicher Ausnutzung von Kompetenzen (vgl. Starck, a.a.O., S. 209; Maunz, a.a.O., Art. 105 Rn. 24; BVerfG, Urteile vom 24. Juli 1962 – 2 BvF 4/61 u.a. – BVerfGE 14, 197 ≪215≫ und vom 22. Mai 1990 – 2 BvG 1/88 – BVerfGE 81, 310 ≪337≫). Anhaltspunkte für die Annahme eines solchen Mißbrauchssachverhaltes bestehen – wie auch die Antragstellerinnen im Verhandlungstermin eingeräumt haben – hier nicht.

3. Aus der ausschließlichen Landeskompetenz für die Erhebung örtlicher, nicht gleichartiger Verbrauchsteuern gemäß Art. 105 Abs. 2 a GG (vgl. hierzu BVerfG, Beschluß vom 4. Juni 1975 – 2 BvR 824/74 – BVerfGE 40, 56 ≪60≫; Starck, a.a.O., S. 209; Küssner, a.a.O., S. 325 ff. jeweils unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte) folgt zugleich, daß der Bundesgesetzgeber derartige örtliche Steuern nicht „verbieten” oder in Frage stellen kann (Maunz, a.a.O., Art. 105 Rn. 24). Bereits aus diesem Grunde kann der Umstand, daß das Abfallgesetz des Bundes vom 27. August 1986 (BGBl I S. 1410) und die auf seiner Grundlage ergangene Verpackungsverordnung vom 12. Juni 1991 (BGBl I S. 1234) keine Abgabenerhebung auf Verpackungen vorsehen (vgl. dazu auch Küssner, a.a.O. S. 335 f.), dem Erlaß örtlicher Verpackungssteuersatzungen, die – wie hier – dem bundesrechtlich vorgegebenen Ziel der Abfallvermeidung nicht widersprechen (§ 1 a AbfG), nicht entgegenstehen; eine weitergehende Stellungnahme zur zweiten Vorlagefrage erübrigt sich deshalb. Der Bundesgesetzgeber kann den Ländern und Gemeinden die Kompetenz zur Einführung örtlicher Verbrauchsteuern – so will es die in Art. 105 Abs. 2 a GG zum Ausdruck gekommene ausschließliche Kompetenzregelung zugunsten der Länder und (von ihnen abgeleitet) der Gemeinden – vielmehr nur dadurch „entziehen”, daß er eine „gleichartige” Steuer bundesrechtlich einführt.

Unterschriften

Dr. Kleinvogel, Prof. Dr. Driehaus, Dr. Silberkuhl, Dr. Honnacker, Sailer

Fundstellen

Haufe-Index 1464904

BVerwGE

BVerwGE, 272

JZ 1995, 196