BVerwG Beschluss vom 02.05.1984 - 6 P 30.83

Verfahrensgang

VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 31.05.1983; Aktenzeichen 15 S 278/83)

VG Stuttgart (Beschluss vom 15.12.1982)

Tenor

Auf die Rechtsbeschwerde des Antragstellers werden der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 31. Mai 1983 und der Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 15. Dezember 1982 aufgehoben.

Es wird festgestellt, daß der Beteiligte zu 1) verpflichtet ist, dem Beteiligten zu 2) den Antragsteller zur Freistellung vorzuschlagen.

Tatbestand

I.

Der Antragsteller gehört dem im Mai 1982 gewählten, aus neun Mitgliedern bestehenden Personalrat beim Bahnhof K., dem Beteiligten zu 1), als einer der Vertreter der Gruppe der Beamten an. Der Beteiligte zu 1) setzt sich insgesamt aus fünf Vertretern der Gruppe der Arbeiter, drei Vertretern der Gruppe der Beamten und einer Vertreterin der Gruppe der Angestellten zusammen. Seinem Vorstand gehören ein Vertreter der Gruppe der Arbeiter, die Vertreterin der Gruppe der Angestellten und der Antragsteller als Vertreter der Gruppe der Beamten an; zum Vorsitzenden wurde der Vertreter der Gruppe der Arbeiter, zu dessen erstem Stellvertreter die Vertreterin der Gruppe der Angestellten und zu seinem zweiten Stellvertreter der Antragsteller bestimmt.

Im Einvernehmen mit dem Dienststellenleiter des Bahnhofs K., dem Beteiligten zu 2), sollten bis Ende 1983 zwei Mitglieder des Beteiligten zu 1) voll und ab Anfang 1984 ein Mitglied voll und ein weiteres Mitglied zum Teil zur Durchführung der Aufgaben des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freigestellt werden. Der Beteiligte zu 1) beschloß im Mai 1982 mehrheitlich, seinen Vorsitzenden und die Vertreterin der Gruppe der Angestellten zur Freistellung vorzuschlagen. Der Antrag, den Antragsteller anstelle der Vertreterin der Gruppe der Angestellten zur Freistellung vorzuschlagen, fand keine Mehrheit.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

festzustellen, daß der Beteiligte zu 1) verpflichtet ist, dem Beteiligten zu 2) den Antragsteller zur Freistellung vorzuschlagen.

Er meint, angesichts der unterschiedlichen Stärke der Gruppe der Beamten (176 Beschäftigte) und der Gruppe der Angestellten (11 Beschäftigte) im Bahnhof K. gebiete es der Zweck des § 46 Abs. 3 BPersVG, sofern nicht alle Vorstandsmitglieder freigestellt werden könnten, die Vertreter der stärksten Gruppen zur Freistellung vorzuschlagen. Hiervon dürfe zugunsten des Vertreters einer Minderheitsgruppe nur dann abgewichen werden, wenn besondere Umstände dafür sprächen, an denen es im vorliegenden Fall fehle.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag abgewiesen. Die dagegen gerichtete Beschwerde des Antragstellers blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Die an sich freie Entscheidung des Personalrats, welche seiner Mitglieder er dem Dienststellenleiter zur Freistellung von ihrer dienstlichen Tätigkeit vorschlage, werde durch § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG insoweit eingeengt, als zunächst der Vorsitzende sowie die weiteren Mitglieder des Vorstandes des Personalrats und sodann die Gruppen angemessen zu berücksichtigen seien. Könnten nicht alle Mitglieder des Vorstandes freigestellt werden, bestimme die Vorschrift nur, daß zunächst der Vorsitzende zur Freistellung vorzuschlagen sei. Welches oder welche weiteren Vorstandsmitglieder neben ihm vorzuschlagen seien, regele § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG nicht; insbesondere lasse sich der Vorschrift nicht entnehmen, daß der Personalrat verpflichtet sei, den dem Vorstand angehörenden Vertreter der größeren Gruppe vor dem Vertreter einer kleinen Gruppe zu berücksichtigen. Die angemessene Berücksichtigung der Gruppen schreibe die Vorschrift vielmehr nur für den Fall vor, daß neben dem gesamten Vorstand weitere Mitglieder des Personalrats freigestellt werden könnten. Aus Sinn und Zweck der Vorschrift ergebe sich nichts anderes. Abweichend von dem Personalvertretungsgesetz 1955, das keine Regelungen darüber enthalten habe, nach welchen Grundsätzen die freizustellenden Mitglieder des Personalrats auszuwählen seien, habe der Gesetzgeber diese Grundsätze in § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG abschließend festgelegt. Eine über den Wortlaut dieser Vorschrift hinausgehende gesetzliche Beschränkung der Entscheidungsfreiheit des Personalrats sei dem Bundespersonalvertretungsgesetz – anders als das Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 31, 192 zum Personalvertretungsgesetz 1955 entschieden habe – nicht zu entnehmen. Dem Gericht sei es deswegen verwehrt, die Entscheidung des Beteiligten zu 1) unter Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten zu überprüfen. Sie könne daher nicht beanstandet werden, obwohl es angesichts der unterschiedlichen Gruppenstärke und der ihr entsprechenden unterschiedlichen Belastung der Gruppenvertreter im Vorstand sinnvoller gewesen wäre, den Antragsteller zur Freistellung vorzuschlagen.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er die Verletzung des § 46 Abs. 3 BPersVG rügt. Er ist der Auffassung, die Entscheidung des Personalrats über die Auswahl der zur Freistellung vorzuschlagenden Vorstandsmitglieder unterliege der gerichtlichen Nachprüfung darauf, ob sie unter Berücksichtigung der Gruppenstärke sachgerecht vorgenommen worden sei.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg – Fachsenat für Personalvertretungssachen – vom 31. Mai 1983 und den Beschluß des Verwaltungsgerichts Stuttgart – Fachkammer für Personalvertretungssachen – vom 15. Dezember 1982 aufzuheben und festzustellen, daß der Beteiligte zu 1) verpflichtet ist, dem Beteiligten zu 2) den Antragsteller zur Freistellung vorzuschlagen.

Der Beteiligte zu 1) tritt der Beschwerde entgegen und verteidigt den angefochtenen Beschluß.

Der Oberbundesanwalt hält die Auffassung des Beschwerdegerichts, unter der Geltung des Bundespersonalvertretungsgesetzes sei der Ermessensspielraum des Personalrats bei der Auswahl der zur Freistellung vorzuschlagenden Vorstandsmitglieder innerhalb der rechtlichen Grenzen des § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG unbeschränkt, für unzutreffend. Er meint, die vom Bundesverwaltungsgericht zur Anwendung des § 42 PersVG 1955 entwickelten Grundsätze beanspruchten auch im Rahmen des § 46 Abs. 3 Satz 2 BPersVG Geltung, soweit diese Vorschrift hinsichtlich der zur Freistellung vorzuschlagenden Personalratsmitglieder keine bindenden Regelungen treffe. Die Entscheidung des Beteiligten zu 1), den Antragsteller nicht zur Freistellung vorzuschlagen, unterliege deswegen nicht nur der Gesetzmäßigkeitskontrolle, sondern sei auch darauf zu prüfen, ob sie tragende Grundsätze des Personalvertretungsrechts, darunter das Gruppenprinzip, mißachte. Diese Prüfung ergebe keine sachlichen Gründe für die vom Beteiligten zu 1) getroffene Auswahlentscheidung. Denn beide für die Freistellung zur Auswahl stehenden Vorstandsmitglieder hätten langjährige Erfahrung in der Personalratsarbeit, der Antragsteller sei durch die Personalratsaufgaben aber in weit höherem Maße in Anspruch genommen, weil die von ihm vertretene Gruppe der Beamten sechszehnmal stärker sei als die von der ersten Stellvertreterin des Personalratsvorsitzenden vertretene Gruppe der Angestellten.

Entscheidungsgründe

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Der angefochtene Beschluß hält der rechtlichen Nachprüfung nicht stand.

Das Beschwerdegericht hat sich zu Unrecht gehindert gesehen, die von dem Beteiligten zu 1) getroffene Auswahl der zur Freistellung vorzuschlagenden Mitglieder seines Vorstandes zu überprüfen. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in BVerwGE 55, 17 anhand der Entstehungsgeschichte des § 46 Abs. 3 BPersVG im einzelnen dargelegt, daß sich der Gesetzgeber bei der parlamentarischen Behandlung der Vorschrift zwar nicht dazu entschlossen hat, eine bestimmte Reihenfolge für die Freistellung von Personalrats- oder Vorstandsmitgliedern festzulegen, daß er die als Gruppenvertreter in den Vorstand gewählten Personalratsmitglieder im Hinblick auf eine Freistellung aber weder den übrigen Personalratsmitgliedern insgesamt noch den weiteren Vorstandsmitgliedern gleichgestellt wissen wollte. Die auf dem Gruppenprinzip aufbauende, zu § 42 Abs. 3 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) – PersVG 1955 – ergangene Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts habe ihre Rechtsgrundlage deswegen unter der Geltung des § 46 Abs. 3 BPersVG nicht verloren, zumal das Gruppenprinzip im Bundespersonalvertretungsgesetz eine Stärkung erfahren habe.

Nach dieser Rechtsprechung aber hat der Personalrat bei der Auswahl der zur Freistellung vorzuschlagenden Mitglieder seines Vorstandes nur einen beschränkten Spielraum, dessen Einhaltung zudem unter dem Gesichtspunkt der Sachgerechtigkeit der getroffenen Auswahlentscheidung gerichtlich überprüft werden kann (BVerwGE 31, 192 ≪196≫). Die Verwaltungsgerichte sind mithin auch nach dem Inkrafttreten des Bundespersonalvertretungsgesetzes nicht gehindert festzustellen, welche Erwägungen für die vom Personalrat getroffene Auswahl maßgebend waren, und sie darauf zu prüfen, ob sie dem Zweck der Freistellung gerecht werden und die tragenden Grundsätze des Personalvertretungsrechts berücksichtigen (BVerwGE 31, a.a.O.; Beschluß vom 16. Juli 1975 – BVerwG 7 P 2.75 – ≪Buchholz 238.3 § 42 PersVG Nr. 6≫). Das hat das Beschwerdegericht verkannt und ist deswegen nicht in die eigentliche Sachprüfung eingetreten.

Einer solchen Prüfung bedarf es aber im vorliegenden Fall. Die vom Beteiligten zu 1) getroffene Auswahlentscheidung ist nicht schon deswegen rechtsfehlerhaft, weil der Antragsteller nicht zur Freistellung vorgeschlagen worden ist, obwohl er die zweitstärkste Gruppe (Beamte) im Vorstand vertritt und zwischen dieser und der von dem zur Freistellung vorgeschlagenen Vorstandsmitglied vertretenen Gruppe (Angestellte) ein erheblicher Unterschied in der Gruppenstärke besteht. Weder das Gruppenprinzip noch der sich in dem d'Hondtschen Höchstzahlensystem ausdrückende Gedanke zwingen nämlich in dem Fall, daß ein freizustellendes Vorstandsmitglied unter zwei Gruppenvertretern im Vorstand auszuwählen ist, dazu, den Vertreter der stärksten Gruppe zur Freistellung vorzuschlagen. Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht in BVerwGE 31, 192 (196) dargelegt, daß der Personalrat die Gruppenstärke bei der Auswahlentscheidung nicht völlig außer acht lassen darf, sondern sie bei seiner Entscheidung mit den anderen zu berücksichtigenden Umständen abwägen muß, und daß diese Abwägung besonders sorgfältig vorzunehmen ist, wenn zwischen den von den zur Auswahl stehenden Vorstandsmitgliedern vertretenen Gruppen ein erheblicher Unterschied in der Stärke besteht. In der gleichen Entscheidung ist aber betont worden, daß die Auswahlentscheidung keiner starren Regelung unterworfen werden kann und im Interesse der bestmöglichen Wahrnehmung der Belange der Personalvertretung auch persönliche Eigenschaften der zur Auswahl stehenden Vorstandsmitglieder, wie besondere Sachkenntnis oder ausgeprägtes Verhandlungsgeschick den Ausschlag geben dürfen. Damit steht fest, daß die zwischen dem Antragsteller und der Vertreterin der Gruppe der Angestellten im Vorstand des Beteiligten zu 1) zu treffende Auswahlentscheidung durch die unterschiedliche Stärke der von beiden vertretenen Gruppen weder vorweggenommen noch in ihrem Ergebnis notwendig ausschlaggebend bestimmt wird. Die Entscheidung über das Feststellungsbegehren des Antragstellers hängt vielmehr davon ab, ob besondere Gründe dafür sprachen, trotz der Stärke der von ihm vertretenen Gruppe der Beamten nicht ihn, sondern die Vertreterin der wesentlich kleineren Gruppe der Angestellten zur Freistellung vorzuschlagen.

Diese Prüfung kann der Senat selbst vornehmen, obwohl die tatsächlichen Feststellungen, welche das Verwaltungsgericht über die für die Auswahlentscheidung des Beteiligten zu 1) maßgebenden Gründe getroffen hat und die das Beschwerdegericht in seine Sachverhaltsfeststellungen einbezogen hat, im Beschwerdeverfahren vom Antragsteller unter Beweisantritt substantiiert bestritten worden sind. Denn das tatsächliche Vorbringen der Verfahrensbeteiligten im Beschwerderechtszug ergibt, soweit es gegenseitig nicht bestritten worden ist, eine hinreichende Entscheidungsgrundlage und läßt somit eine abschließende Beurteilung zu. Sie ergibt, daß die Gründe, die der Beteiligte zu 1) für seine Auswahlentscheidung angeführt hat, ersichtlich nicht sachgerecht sind und seine Entscheidung daher nicht zu tragen vermögen.

Der Beteiligte zu 1) hat als Grund dafür, daß er unter Vernachlässigung der Gruppenstärke die Vertreterin der Gruppe der Angestellten zur Freistellung vorgeschlagen hat, angeführt, diese gehöre dem Vorstand des Personalrats beim Bahnhof K. seit dem Jahre 1976 an und sei deswegen besonders geeignet den neu in sein Amt gewählten Vorsitzenden des Beteiligten zu 1) – der dem Vorstand des Personalrats beim Bahnhof K. aber ebenfalls seit dem Jahre 1976 angehört – zu unterstützen. Der Antragsteller stehe ihr in dieser Hinsicht nicht gleich; auch er gehöre dem Personalrat beim Bahnhof K. zwar seit längerer Zeit an, sei aber bislang nicht Mitglied von dessen Vorstand gewesen. Diese Erwägungen mögen es allenfalls gerechtfertigt haben, die Vertreterin der Gruppe der Angestellten zur ersten Stellvertreterin des Vorsitzenden des Beteiligten zu 1) zu bestimmen; für die Auswahl des neben dem Vorsitzenden freizustellenden Vorstandsmitgliedes sind sie jedoch verfehlt. Denn die Aufgabe des zweiten freigestellten Vorstandsmitgliedes besteht weder in erster Linie darin, den Personalratsvorsitzenden zu vertreten, noch darin, ihn bei der Wahrnehmung seiner Aufgaben zu unterstützen. Zweck der Freistellung ist es vielmehr sicherzustellen, daß die Personalvertretung die ihr obliegenden Aufgaben auch dann ordnungsgemäß und wirksam wahrnehmen kann, wenn dies wegen des Umfangs der damit verbundenen Arbeit neben der dienstlichen Tätigkeit nicht möglich wäre (BVerwGE 31, 192 ≪194≫). Mit der Freistellung soll also erreicht werden, daß die von ihrer dienstlichen Tätigkeit entbundenen Personalratsmitglieder in dem Umfang ihrer Freistellung, d.h. voll oder zum Teil, gleichrangig zur Erfüllung der Aufgaben des Personalrats zur Verfügung stehen. Aus dieser Sicht spricht in aller Regel Überwiegendes dafür, neben dem Vorsitzenden des Personalrats den Vertreter der stärksten oder, sofern das der Personalratsvorsitzende ist, den Vertreter der zweitstärksten Gruppe im Vorstand zur Freistellung vorzusehen. Denn Maß und Eigenart der anfallenden Aufgaben bestimmen sich naturgemäß wesentlich nach der Stärke der Beschäftigtengruppen; zudem wird das die eigene Beschäftigtengruppe repräsentierende Vorstandsmitglied von den Gruppenangehörigen erfahrungsgemäß in erster Linie um Rat und Auskunft gebeten. Der dargestellte Zweck der Freistellung legt es mithin nahe, diesem Vorstandsmitglied bei der Auswahl der zur Freistellung Vorzuschlagenden den Vorrang vor dem Vertreter einer wesentlich schwächeren Gruppe zu geben. Hiervon kann nur dann ohne Verstoß gegen das Gebot der Sachgerechtigkeit abgewichen werden, wenn außergewöhnliche Gründe das gebieten. Sie können sich, wie bereits dargelegt, aus Besonderheiten der Aufgabenstellung ergeben, aber auch in der besonderen persönlichen Eignung oder Befähigung eines anderen Vorstandsmitgliedes liegen.

Derartige Gründe für die getroffene Auswahl sind im vorliegenden Fall indes nicht ersichtlich. Zwar hat die Vertreterin der Gruppe der Angestellten längere Erfahrung in der Arbeit des Vorstandes des Personalrats beim Bahnhof K. als der Antragsteller. Sie übertrifft darin aber nicht den gegenwärtigen Vorsitzenden des Beteiligten zu 1); beide sind vielmehr gleich lange Zeit Mitglieder des Vorstandes des Personalrats beim Bahnhof K. Es ist deswegen nicht zu erkennen, weswegen der gegenwärtige Vorsitzende des Beteiligten zu 1) gerade der – durch die Freistellung besonders gesicherten – ständigen Unterstützung durch seine erste Stellvertreterin bedarf. Auch spricht nichts dafür, daß die gelegentliche Vertretung oder Unterstützung des Vorsitzenden nicht auch vom Antragsteller geleistet werden kann, der ebenfalls langjährige Personalratserfahrung besitzt und als Ortsvorsitzender seiner Gewerkschaft auch Beratungspraxis hat. Zwischen beiden zur Auswahl für die Freistellung stehenden Vorstandsmitgliedern ist mithin kein für die Personalratsarbeit bedeutsamer Qualifikationsunterschied zu erkennen.

Das vom Verwaltungsgericht als weiteres Auswahlkriterium angeführte Bestreben, gewerkschaftliche Rivalitäten innerhalb des Beteiligten zu 1) zu vermeiden, ist ebenfalls nicht geeignet, die getroffene Auswahlentscheidung zu rechtfertigen. Dieses Bestreben führt vielmehr zu einer Diskriminierung des Antragstellers als Angehörigen einer konkurrierenden Arbeitnehmerkoalition und ist deswegen weder mit der Gewährleistung der Koalitionsfreiheit in Art. 9 Abs. 3 GG noch mit den Grundsätzen des Personalvertretungsrechts vereinbar und daher in dem hier zu betrachtenden Zusammenhang unbeachtlich.

Der Beteiligte zu 1) ist bei der Auswahl des neben seinem Vorsitzenden zur Freistellung vorzuschlagenden Vorstandsmitgliedes nach alledem von Erwägungen ausgegangen, die teils tatsächlich, teils rechtlich nicht durchgreifen. Seine Entscheidung ist daher fehlerhaft. Das gebietet es, die vom Antragsteller begehrte Feststellung zu treffen.

Unterschriften

Prof. Dr. Gützkow, Dr. Eckstein, Dr. Schinkel, Nettesheim, Dr. Seibert

Fundstellen

Dokument-Index HI1516382