BSG Urteil vom 24.10.1961 - 6 RKa 18/60

Leitsatz (amtlich)

1. Streitigkeiten über die Rechtmäßigkeit von Beschlüssen der auf Grund des ErsKVtr-Zahnärzte gebildeten Disziplinarausschüsse betreffen Angelegenheiten der Kassenzahnärzte iS des SGG § 12 Abs 3 S 2. Es wirken daher in den Kammern und Senaten der Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit je zwei ehrenamtliche Beisitzer aus den Kreisen der Kassenzahnärzte mit.

2. Die Verhängung einer Disziplinarstrafe gegen einen an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Zahnarzt ist ein Verwaltungsakt, der mit Klage vor den Sozialgerichten angefochten werden kann.

3. Die auf Grund des RVO § 368m Abs 4 erlassene DiszO KZÄV gilt nicht für die Ersatzkassen und die an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Zahnärzte.

4. Die unterschiedliche Regelung des Disziplinarrechts für zur Kassenpraxis zugelassene Zahnärzte und für an der Ersatzkassenpraxis beteiligte Zahnärzte verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz des GG Art 3. 5. Das Gericht kann Disziplinarmaßnahmen gegen an der Ersatzkassenpraxis beteiligte Zahnärzte nur daraufhin nachprüfen, ob die Disziplinarausschüsse die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten haben.

Normenkette

SGG § 12 Abs. 3 S. 2 Fassung: 1953-09-03, § 51 Fassung: 1953-09-03, § 54 Fassung: 1953-09-03; GG Art. 3 Abs. 1 Fassung: 1949-05-23, Art. 19 Fassung: 1949-05-23; RVO § 368m Abs. 4 Fassung: 1955-08-17, § 368n Fassung: 1955-08-17; EKV-Z; ZÄVDiszO Fassung: 1957-02-16

Tenor

Die Revision des Klägers gegen das Urteil des Landessozialgerichts Niedersachsen vom 11. Mai 1960 wird zurückgewiesen.

Außergerichtliche Kosten des Revisionsverfahrens sind nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Gründe

I.

Der Kläger hat sich im Oktober 1937 in Oldenburg (Oldbg.) als Zahnarzt niedergelassen. Er ist dem zwischen dem Verband der Deutschen Zahnärztlichen Berufsvertretungen e.V. in K... und dem beigeladenen Verband der Angestellten-Krankenkassen (VdAK.) geschlossenen Vertrag (gültig vom 1. Januar 1951 an, ersetzt vom 1. Januar 1955 an durch den Vertrag zwischen der Kassen - Zahnärztlichen Bundesvereinigung in K... und dem VdAK.) beigetreten und an der Versorgung der Ersatzkassenmitglieder beteiligt. Der Prüfungsausschuß der beklagten Kassen-Zahnärztlichen Vereinigung Niedersachsen (KZVN.) kürzte das Honorar des Klägers für das erste und zweite Vierteljahr 1949, für das ganze Jahr 1951 und für ein dreiviertel Jahr des Jahres 1952 wegen unwirtschaftlicher Behandlungsweise. Auf Grund einer Beanstandung durch die Hamburg-Münchener Ersatzkasse wies er die Ehefrau des Klägers, weil dieser selbst zu der von der KZVN. angesetzten Besprechung am 6. Februar 1953 nicht erschien, auf Unstimmigkeiten zwischen den Krankenscheinen und den Eintragungen auf den Karteikarten hin und legte ihr nahe, von 1953 an eine neue Kartei anzulegen und diese vorschriftsmäßig zu führen. Dies ist nach Ansicht der beklagten KZVN. aber nicht geschehen. Daraufhin kürzte er das Honorar für ein dreiviertel Jahr des Jahres 1953 und für das ganze Jahr 1954. Dagegen erhob der Kläger keine Einwendungen. Am 21. Dezember 1954 beantragte der beigeladene VdAK. bei der KZVN. die Durchführung eines Verfahrens wegen Vertragsverletzung. Im Laufe dieses Verfahrens untersuchte der Zahnarzt Dr. Sch.... aus B... am 23. Februar 1955 17 Patienten des Klägers und kam zu dem Ergebnis, der Kläger habe mehrere von ihm berechnete Leistungen nicht ausgeführt und habe die erforderliche Sorgfalt bei der Einzeichnung in die Unterlagen und bei der Behandlung der Patienten nicht beachtet. Einige Fälle ließen sich nicht klären. Daraufhin beschloß der VdAK. Disziplinarausschuß I. Instanz der beklagten KZVN. am 6. Mai 1955 den Ausschluß des Klägers von der Vertragstätigkeit auf die Dauer eines Jahres. Entgegen der Verteidigung des Klägers habe sich der Ausschuß nicht davon überzeugen können, daß die Unstimmigkeiten nur auf Verwechslungen von Zähnen und Mundseiten zurückzuführen seien. Die Berufung des Klägers wies der Disziplinarberufungsausschuß der KZVN. durch Beschluß vom 14. September 1955 zurück und verpflichtete auf die Berufung des beigeladenen VdAK. den Kläger zum Schadensersatz, soweit in dieser Entscheidung Verfehlungen ausdrücklich festgestellt seien. Die Schadensfestsetzung übertrug er dem Prüfungsausschuß der KZVN. Der. VdAK.-Zulassungsausschuß der Beklagten beschloß alsdann am 19. Oktober 1955 den Ausschluß des Klägers von der Ersatzkassentätigkeit für die Zeit vom 1. Januar 1956 bis 31. Dezember 1956. Der Prüfungsausschuß setzte die Schadenshöhe auf 91,20 DM fest.

Gegen die Disziplinarbeschlüsse vom 6. Mai und 14. September 1955 und den Beschluß über die Festsetzung der Ausschlußzeit vom 19. Oktober 1955 erhob der Kläger Klage bei dem Sozialgericht (SG) in Hannover. Er bestritt die ihm zur Last gelegte. Verletzung von Vertragspflichten. Vor allem habe er keine Leistungen in Rechnung gestellt, die er nicht erbracht habe. Wenn Füllungen nicht mehr nachzuweisen seien, so rühre das daher, daß die Zähne später gezogen und durch Prothesen ersetzt worden seien. In anderen Fällen seien die behandelten Zähne nur unrichtig bezeichnet worden. Zur Entschuldigung dafür führt er an, daß er wegen starker finanzieller Belastung keine Sprechstundenhilfe habe beschäftigen können. Seine Ehefrau sei ständig schwer krank gewesen und habe ihm nur unzureichend helfen können. So habe er die Eintragungen über die Behandlung selbst vornehmen müssen, und zwar wegen Zeitmangels erst nach der Sprechstunde. Dabei sei es zu den Verwechslungen gekommen. Die ungenauen Abrechnungen seien allenfalls Ordnungswidrigkeiten, aber keine Vertragsverletzungen, zumindest aber keine schweren Vertragsverletzungen, so daß die ausgesprochene Disziplinarstrafe unangemessen sei. Da keine Verfehlungen besonderen Umfangs vorlägen, welche einen beträchtlichen Schaden hervorgerufen hätten, sei die Begründung, die der Disziplinarberufungsausschuß für die Schadensersatzverpflichtung gegeben habe, unzutreffend.

Der beigeladene VdAK. hielt den Sozialgerichtsweg nicht für gegeben. Die Entscheidungen der Disziplinarberufungsausschüsse seien endgültig.

Das SG Hannover hat durch Teilurteil vom 18. April 1956 den Beschluß des VdAK.-Zulassungsausschusses der KZVN. vom 19. Oktober 1955 über die Festsetzung des Ausschlusses des Klägers von der Vertragstätigkeit für die Zeit vom 1. Januar 1956 bis 31. Dezember 1956 aufgehoben. Die beklagte KZVN. und der beigeladene VdAK. haben keine Berufung eingelegt.

Am 6. März 1958 hat das SG durch Schlußurteil die Klage gegen die Disziplinarbeschlüsse vom 6. Mai und 14. September 1955 abgewiesen. Gegen dieses Urteil hat der Kläger Berufung eingelegt. Er war der Ansicht, das SG sei zu Unrecht davon ausgegangen, daß für die Beurteilung des Streitfalles die Rechtslage zur Zeit des Beschlusses des Disziplinarberufungsausschusses vom 14. September 1955 maßgebend sei. Es hätte vielmehr das zur Zeit der mündlichen Verhandlung vor dem SG am 6. März 1958 geltende Recht, mithin die Disziplinarordnung der beklagten KZVN. vom 16./17. Februar 1957 (aufsichtsbehördlich genehmigt am 23. Dezember 1957) der Entscheidung zugrunde legen müssen. Nach dieser Disziplinarordnung sei aber ein Ausschluß eines Arztes von der Ersatzkassentätigkeit im Disziplinarverfahren (Vertragsverletzungsverfahren) nicht mehr zulässig. Abgesehen davon treffe auch die Auffassung des SG nicht zu, daß die Art und Schwere der Disziplinarstrafe gerichtlich nicht nachgeprüft werden dürfe. Zwar fehle eine entsprechende Bestimmung im Sozialgerichtsgesetz (SGG), jedoch müsse § 23 Abs. 4 Mil. Reg. Verordnung Nr. 165 analog angewendet werden. Überdies habe der Disziplinarberufungsausschuß dadurch ermessensmißbräuchlich gehandelt, daß er die vom Disziplinarausschuß getroffene Maßnahme aufrechterhalten habe, obwohl von den insgesamt aufgegriffenen 20 Fällen 10 mangels Feststellung eines Verstoßes und eines Verschuldens ausgeschieden seien. Nach den "Richtlinien der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung für das Verfahren bei zahnärztlichen Vertragsverletzungen aus der Vertragstätigkeit beim VdAK. und bei anderen T-Verträgen" vom 28. Juni 1955 käme der zeitweilige Ausschluß von der Ersatzkassentätigkeit nur bei besonders schwerwiegenden Vertragsverletzungen in Frage. Sie lägen aber beim Kläger deshalb nicht vor, weil bei vielen hundert Behandlungen nur zehn Fehleintragungen vorgenommen worden seien, wobei er, der Kläger, allenfalls fahrlässig gehandelt habe. Der Kläger hat beantragt, das Urteil des SG Hannover vom 6. März 1958 und die Beschlüsse der Disziplinarausschüsse vom 6. Mai und 14. September 1955 aufzuheben.

Die beklagte KZVN. und der beigeladene VdAK haben beantragt, die Berufung zurückzuweisen. Sie haben geltend gemacht, der Kläger übersehe, daß die zehn Fehleintragungen allein bei 17 nachgeprüften Behandlungen festgestellt worden seien.

Das Landessozialgericht (LSG) Niedersachsen hat mit Urteil vom 11. Mai 1960 die Berufung des Klägers zurückgewiesen. Es hat den Sozialrechtsweg für gegeben gehalten. Bei dem zeitweisen Ausschluß des Klägers von der Ersatzkassentätigkeit, der Feststellung seiner Schadensersatzpflicht und der Übertragung der Schadensfestsetzung auf den Prüfungsausschuß handele es sich um öffentlich-rechtliche Angelegenheiten des Kassenarztrechts. Soweit Vorschriften über die "Endgültigkeit" der Beschlüsse des Disziplinarberufungsausschusses im Verfahren wegen Vertragsverletzung bestünden, seien diese im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes (GG.) und § 51 SGG rechtsunwirksam.

Für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beschlüsse der Disziplinarausschüsse könne unerörtert bleiben, ob das zur Zeit der streitigen Vertragsverletzungen in den Jahren 1953-1954 oder das zur Zeit der letzten Verwaltungsentscheidung am 14. September 1955 oder das im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung vor dem SG am 6. März 1958 geltende Recht anzuwenden sei. In jedem Falle seien die angefochtenen Beschlüsse rechtmäßig. § 14 der neuen Disziplinarordnung vom 16./17. Februar 1957 - wonach ein Ausschluß eines Kassenzahnarztes von der kassenärztlichen Versorgung überhaupt nicht mehr möglich ist - könne nicht angewendet werden, denn diese Disziplinarordnung sei auf Grund des § 368 m Abs. 4 der Reichsversicherungsordnung (RVO) bzw. § 3 Abs. 3 der Satzung der KZVN. erlassen worden. Beide Vorschriften bezögen sich jedoch nicht auf Ersatzkassen.

Nach Anlage 2 Ziff. 9 zum VdAK.-Vertrag von 1951, § 6 Abs. 2 VdAK.-Vertrag von 1955 sei der Kläger zur genauen Aufzeichnung über die Behandlungstage und die ausgeführten Leistungen im Krankenblatt (Karteikarte) verpflichtet gewesen. Diese wesentliche Vertragspflicht habe er grob fahrlässig nicht erfüllt; da er die Eintragungen vielfach erst am Schluß der Sprechstunde gemacht habe, hätte er mit Fehlern rechnen müssen. Mithin lägen Vertragsverletzungen nach § 16 Ziff. 1 des VdAK.-Vertrages von 1951 bzw. § 17 Ziff. 1 des VdAK,-Vertrages von 1955 vor, und zwar in zahlreichen Fällen. Der VdAK.-Disziplinarausschuß sei auf Grund der Nachuntersuchung von 17 Patienten und der mündlichen Verhandlung vom 4. Mai 1955 mit Recht zu dem Ergebnis gelangt, daß nicht nur Verwechslungen von Zähnen und Mundseiten die Ursachen der Unstimmigkeiten seien. Der Disziplinarberufungsausschuß, der die beanstandeten Behandlungsfälle genau bezeichnet hat, habe zwar die Schlußfolgerung getroffen, daß in zehn Fällen eine Vertragsverletzung nicht festzustellen sei, doch habe er auch erklärt, daß bei den Nachuntersuchungen der 17 Behandlungsfälle 20 Falscheintragungen vorgenommen worden seien. Bei diesen Feststellungen hätten die Ausschüsse keine Verfahrensverstöße begangen, weil sie in freier Würdigung des vorgetragenen Sachverhalts und der erhobenen Beweise zu entscheiden gehabt hätten. Die Feststellungen der Ausschüsse seien durch die Beweisaufnahme des SG bestätigt worden. Einer weitergehenden gerichtlichen Beweisaufnahme habe es nicht bedurft.

Das LSG habe die Höhe der Strafe nicht in vollem Umfang nachprüfen dürfen. § 23 Abs. 4 Mil. Reg. Verordnung Nr. 165 sei im SGG-Verfahren nicht anwendbar. Es habe nur geprüft werden können, ob die Strafe einen Ermessensmißbrauch oder eine Ermessensüberschreitung darstelle (§ 54 Abs. 2 Satz 2 SGG). Davon könne jedoch keine Rede sein. Der Kläger habe mehrfach grob fahrlässig gehandelt, obwohl seine Kassenarzttätigkeit schon vor dem letzten Kriege beanstandet worden sei, für 1949-1950 seine Honorare gekürzt worden seien und er sein unzuverlässiges Verhalten fortgesetzt habe, obwohl seine Frau am 6. Februar 1953 über die Einhaltung der Vertragsbestimmungen belehrt worden sei. Bei dieser Sachlage sei der Ausschluß für ein Jahr nicht rechtswidrig im Sinne von § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG. Im Rahmen des Ermessens habe es sich auch gehalten, daß der Disziplinarberufungsausschuß den Beschluß des Disziplinarausschusses aufrechterhalten habe, obwohl zehn der ursprünglich aufgegriffenen Fälle nicht als Vertragsverletzungen gewertet worden seien. Die Verurteilung zum Schadensersatz sei begründet nach § 16 des VdAK.-Vertrags von 1951 (§ 17 VdAK-Vertrag von 1955). Die Übertragung der Festsetzung der Schadenshöhe durch den Disziplinarberufungsausschuß auf den Prüfungsausschuß der KZVN sei in analoger Anwendung des § 12 Ziff. 2 des Vertrages vom 14. Juni 1955 zulässig gewesen.

Gegen dieses ihm am 16. Juni 1960 zugestellte Urteil hat der Kläger am 13. Juli 1960 Revision eingelegt und diese nach Verlängerung der Begründungsfrist bis zum 16. September 1960 am 14. September 1960 wie folgt begründet:

§ 17 des Vertrages zwischen der Kassenärztlichen Bundesvereinigung und dem VdAK. vom 14. Januar 1955 sei keine Rechtsgrundlage für ein Disziplinarverfahren. Ein solches Verfahren hätte gegen den Kläger nur auf Grund der Disziplinarordnung vom 16./17. Februar 1957 durchgeführt werden dürfen. Es sei unerheblich, daß diese Disziplinarordnung nicht ausdrücklich auf § 368 n Abs. 1 Satz 4 RVO Bezug nehme. Entscheidend sei vielmehr, daß sie auf Grund der Satzung der KZVN erlassen worden sei, die der KZVN. allgemein die Befugnis gebe, Verstöße gegen das Kassenarztrecht disziplinarisch zu ahnden. Zum Kassenarztrecht gehörten aber nicht nur die Beziehungen der Zahnärzte zu den sogenannten RVO-Kassen, sondern auch zu den Ersatzkassen. Sowohl bei dem VdAK.-Vertrag wie auch bei den dazu ergangenen Richtlinien und Weisungen handele es sich um Abmachungen und Richtlinien, wie sie § 1 der Disziplinarordnung im Auge habe. § 17 des VdAK.-Vertrages von 1955 habe nur die Bedeutung, daß die KZVN. berechtigt sei, in ihrer Disziplinarordnung die in § 17 Abs. 1 aufgezählten Maßnahmen vorzusehen. Eine entsprechende Verpflichtung sei aus dem Vertrage nicht zu entnehmen. Sehe die Disziplinarordnung weniger weitgehende Maßnahmen vor, behalte es dabei sein Bewenden. Maßgebend sei in jedem Fall nur die jeweils geltende Disziplinarordnung. Eine andere Regelung verstieße auch gegen Art. 3 GG. Es sei durch nichts gerechtfertigt, einen Zahnarzt wegen der gleichen Verstöße in einem Falle höchstens mit einer Geldbuße von 1.000,-- DM zu bestrafen, weil sich der Verstoß im Rahmen seiner RVO-Tätigkeit ereignet habe, ihn dagegen von der weiteren Tätigkeit auszuschließen, wenn sich der Verstoß im Rahmen seiner Tätigkeit für eine Ersatzkasse zugetragen habe.

Im Gegensatz zur Auffassung des LSG handelte es sich bei dem Strafmaß nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine zumindest in der Tatsacheninstanz in vollem Umfang nachzuprüfende Entscheidung. Auch im beamtenrechtlichen Disziplinarverfahren könne bei gleichem Sachverhalt in der nächsthöheren Tatsacheninstanz auf eine von der ursprünglichen Maßnahme abweichende Strafe erkannt werden.

Der Kläger beantragt, die Urteile der Vorinstanzen mit den ihnen zugrunde liegenden Feststellungen aufzuheben.

Die Beklagte und der beigeladene VdAK. beantragen, die Revision zurückzuweisen.

Nach Ansicht der beigeladenen VdAK. ist die angefochtene Entscheidung mit Art. 3 GG vereinbar. Die Vertragstätigkeit eines an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Vertragesarztes oder Vertragszahnarztes sei nicht gleichartig geregelt mit der eines für die sogenannten RVO-Kassen tätigen Kassenarztes oder Kassenzahnarztes und daher auch mit dieser nicht im Sinne des Art. 3 GG vergleichbar.

II.

Der Senat hat vorab geprüft, ob er im vorliegenden Verfahren mit zwei Kassenzahnärzten als ehrenamtlichen Beisitzern vorschriftsmäßig besetzt ist. Nach §§ 12 Abs. 3, 33 und 40 SGG wirken in den Kammern und Senaten für Angelegenheiten des Kassenarztrechts je ein Sozialrichter (Landessozialrichter, Bundessozialrichter) aus den Kreisen der Krankenkassen (KKn) und der Kassenärzte (Kassenzahnärzte) mit, außer wenn es sich um "Angelegenheiten der Kassenärzte (Kassenzahnärzte)" handelt, bei denen nur Kassenärzte (Kassenzahnärzte) als Beisitzer teilnehmen. Ein Fall dieser Art liegt hier vor. Wie der Senat in BSG 5, 50 ausgeführt hat, sind unter den Angelegenheiten der Kassenärzte solche Streitsachen zu verstehen, die nach der gesetzlichen Regelung allein in den Bereich der kassenärztlichen Selbstverwaltung fallen, an denen die KKn also nicht beteiligt sind. Entscheidend ist demnach (BSG 11, 1 und 102), ob eine Angelegenheit im Verwaltungsverfahren im Rahmen der ärztlichen Selbstverwaltung, d.h. von den Kassenärztlichen Vereinigungen, zu erledigen ist oder ob für sie die Organe der gemeinsamen Selbstverwaltung der Krankenkassen und der Kassenärzte zuständig sind. Sinngemäß gelten diese Ausführungen für die Abgrenzung der Angelegenheiten der an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Zahnärzte.

Im vorliegenden Falle wendet sich der Kläger gegen Beschlüsse, durch die er im Disziplinarwege zeitweise von der Beteiligung an der Versorgung der Ersatzkassenmitglieder ausgeschlossen und zum Schadensersatz verpflichtet worden ist. Die Ahndung von Vertragsverletzungen ist nach § 16 des Vertrages zwischen dem Verband der Deutschen Zahnärztlichen Berufsvertretungen e.V. und dem VdAK. vom 20./22. Dezember 1950, der vom 1. Januar 1951 an gültig ist, den kassenzahnärztlichen Berufsvertretungen übertragen (vom 1.1.1955 an § 17 des Vertrages zwischen der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung und dem VdAK. vom 14.1.1955). Die Berufsvertretung bestimmt das Verfahren (§ 16 Nr. 1 des Vertrages von 1950, § 17 Nr. 1 des Vertrages von 1955). In Ausführung dieser Bestimmungen sind die Richtlinien des Verbandes der Deutschen Zahnärztlichen Berufsvertretungen e.V. über das Verfahren bei zahnärztlichen Vertragsverletzungen aus der Vertragstätigkeit beim VdAK. vom 10. März 1951 (Richtlinien 1951) bzw. die Richtlinien der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung in Köln für das Verfahren bei zahnärztlichen Vertragsverletzungen aus der Vertragstätigkeit beim VdAK. und bei anderen T-Verträgen vom 28. Juni 1955 (Richtlinien 1955) erlassen worden. In Abschn. II der Richtlinien von 1951 und 1955 sind die Bildung und die Zusammensetzung des Disziplinarausschusses und des Disziplinarberufungsausschusses geregelt. Ausschuß- und Berufungsausschußmitglieder werden allein von der Kassenzahnärztlichen Vereinigung bestimmt. Nach den Richtlinien 1951 ist der Disziplinarausschuß mit drei Vertragszahnärzten und der Disziplinarberufungsausschuß mit vier Vertragszahnärzten (und einem Juristen) besetzt. Nach den Richtlinien 1955 wirken in beiden Ausschüssen vier Vertragszahnärzte (und ein Jurist) mit. Aus dieser Regelung, nach der zu den Disziplinarausschüssen nur Vertreter der Kassenzahnärztlichen Vereinigungen gehören, folgt, daß es sich bei der Tätigkeit der Ausschüsse um zahnärztliche Selbstverwaltung handelt. Streitigkeiten, die aus den Beschlüssen der Ausschüsse entstehen, sind damit Angelegenheiten der Kassenzahnärzte im Sinne von § 12 Abs. 3 Satz 2 SGG. Der Senat hatte daher - wie geschehen - nach §§ 40, 33 und 12 Abs. 3 SGG unter Mitwirkung von zwei Kassenzahnärzten als ehrenamtlichen Richtern (BSG 12, 6) zu entscheiden.

Gegen die Zulässigkeit der Revision bestehen keine Bedenken (§§ 162 Abs. 1 Nr. 1, 164, 166 SGG). Die Vorinstanzen haben mit Recht den Sozialrechtsweg für gegeben angesehen. Zwar sind nach Abschn. II Nr. 3 der Richtlinien 1955 die Entscheidungen des Disziplinarausschusses im Verfahren wegen Vertragsverletzung endgültig. Jedoch handelt es sich bei den angefochtenen Maßnahmen um Ausübung der öffentlichen Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG. Wie der Senat in den Entscheidungen BSG 11, 1 und 102 näher dargelegt hat, wird der einzelne Arzt oder Zahnarzt, den die Kassenärztliche Vereinigung (KV.) bzw. die Kassenzahnärztliche Vereinigung (KZV.) an der Ersatzkassenpraxis beteiligt, nicht als gleichgeordneter Vertragspartner der KV. (KZV), sondern als ein ihrer Hoheitsmacht unterworfenes Verbandsmitglied tätig. Das Rechtsverhältnis zwischen der KV. (KZV.) und dem an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Arzt (Zahnarzt) ist nicht als ein Vertragsverhältnis des privaten oder des öffentlichen Rechts, sondern als ein auf der Mitgliedschaft in einer öffentlichen Korporation beruhendes öffentlich-rechtliches Gewaltverhältnis anzusehen. Nicht nur die Beschlüsse der KV. über die Begründung eines solchen Verhältnisses sind Verwaltungsakte, sondern auch die Entscheidungen, die im Rahmen eines bereits bestehenden Beteiligungsverhältnisses ergehen, jedenfalls dann, wenn sie mit unmittelbarer rechtlicher Wirkung für den betroffenen Arzt seine Rechte und Pflichten gegenüber der KV., d.h. sein Grundverhältnis zu dieser, regeln (BSG 11, 102, 108). Das ist auch der Fall bei den Entscheidungen der KV. (KZV.), durch die disziplinarische Maßnahmen verhängt werden, wie der zeitweise Ausschluß von der Beteiligung an der Ersatzkassentätigkeit und die Feststellung einer Schadensersatzpflicht dem Grunde nach. Sind somit die angefochtenen Entscheidungen als hoheitliche Willensäußerungen - d.h. als Verwaltungsakte - anzusehen, so ist der Ausschluß des Rechtsweges, wie ihn die Richtlinien 1955 vorsehen, nach Art. 19 Abs. 4 GG unwirksam. Dem Kläger steht der Rechtsweg offen, und zwar hier nach § 51 SGG der Sozialrechtsweg: Der Streit über die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsakts ist eine Streitigkeit des öffentlichen Rechts, und diese Streitigkeit betrifft, wie der Senat in BSG 11, 1, 12 näher dargelegt hat, eine Angelegenheit der Sozialversicherung, genauer des Kassenarztrechts im Sinne des § 51 Abs. 2 SGG.

Das im vorliegenden Falle nach § 79 Nr. 1 SGG notwendige Vorverfahren hat stattgefunden. Der Disziplinarberufungsausschuß der KZVN. ist die richtige Widerspruchsstelle im Sinne von § 85 SGG. Nach dieser Vorschrift erläßt, wenn dem Widerspruch nicht abgeholfen wird, den Widerspruchsbescheid in Angelegenheiten der Sozialversicherung die von der Vertreterversammlung bestimmte Stelle. Die Richtlinien vom 28. Juni 1955, in denen die Errichtung des Disziplinarausschusses und des Disziplinarberufungsausschusses bestimmt worden ist, sind von der Delegiertenversammlung der Kassenzahnärztlichen Bundesvereinigung am 25./26. Juni: 1955 genehmigt worden (vgl. Zahnärztliche Mitteilungen 1955 S. 492). Die Delegiertenversammlung ist als Vertreterversammlung im Sinne von § 85 Abs. 2 SGG i.V.m. §§ 368 1 Abs. 1, 368 Abs. 1 letzter Satz RVO anzusehen - vgl. Art. 4 § 3 Abs. 2 des Gesetzes über Kassenarztrecht (GKAR).

Die Revision ist sachlich nicht begründet.

Gegenstand der Anfechtungsklage ist die Entscheidung über den Ausschluß des Klägers von der Ersatzkassenpraxis, und zwar, da ein Vorverfahren stattgefunden hat, in der Gestalt, die sie durch den Beschluß des Disziplinarberufungsausschusses vom 14. September 1955 gefunden hat (§ 95 SGG).

Bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Beschlusses war zunächst zu prüfen, welches Recht dabei zugrunde zu legen ist. In Betracht kommen der VdAK-Vertrag von 1951 als das zur Zeit des Begehens der Vertragsverletzungen in den Jahren 1953 und 1954 geltende Recht und der VdAK-Vertrag von 1955, der zur Zeit der letzten Verwaltungsentscheidung und auch der gerichtlichen Entscheidungen galt. Es kann indessen offenbleiben, welcher der beiden Verträge der hier vorzunehmenden Prüfung zugrunde zu legen ist; denn sie stimmen inhaltlich überein sowohl in der Frage, ob eine Pflichtwidrigkeit vorliegt (§ 16 Nr. 1 i.V.m. § 7 Nr. 1 VdAK-Vertrag 1951 u. Anlage 2 Ziff. 9 zu diesem Vertrag; § 17 Nr. 1 und § 6 Nr. 2 VdAK-Vertrag 1955), als auch in Bezug auf Art und Höhe der Disziplinarmaßnahmen (§ 16 Abs. 1 VdAK-Vertrag 1951; § 17 Abs. 1 VdAK-Vertrag 1955). Nicht anwendbar ist jedenfalls - entgegen der Ansicht der Revision - die nach der letzten Verwaltungsentscheidung (14. September 1955) in Kraft getretene Disziplinarordnung der beklagten KZVN. vom 16./17. Februar 1957, die einen Ausschluß von der Vertragstätigkeit nicht kennt. Es kann deshalb dahingestellt bleiben, ob die Disziplinarordnung - wie offenbar die Revision meint - gegenüber den VdAK-Verträgen eine geringere "Höchststrafe" androht und darum möglicherweise als das mildere Gesetz in entsprechender Anwendung von § 2 Abs. 2 StGB auch im gerichtlichen Verfahren noch berücksichtigt werden könnte.

Die Disziplinarordnung von 1957 ist, wie aus ihrer Überschrift hervorgeht, auf Grund des § 368 m Abs. 4 RVO erlassen worden. Nach dieser Vorschrift müssen die Satzungen der KVn Bestimmungen enthalten über die Befugnisse der KV gegenüber Mitgliedern, die ihre kassenärztlichen Pflichten nicht oder nicht ordnungsgemäß erfüllen und über das Verfahren bei Ausübung dieser Befugnisse. Wie grundsätzlich alle durch das GKAR in die RVO eingefügten Vorschriften - §§ 368-368 q RVO - gilt aber § 368 m Abs. 4 RVO nicht für die Ersatzkassen (BSG 11, 1, 12; Jantz/Prange, Das gesamte Kassenarztrecht, C II § 368 n S. 3; Hess/Venter, Das Gesetz über Kassenarztrecht S. 96). In § 368 n Abs. 1 Satz 4 RVO ist allerdings vorgesehen, daß die KVn (KZV. n) mit Zustimmung der Aufsichtsbehörden weitere Aufgaben der ärztlichen Versorgung, insbesondere für die Ersatzkassen und für andere Träger der Sozialversicherung übernehmen können. Zu diesen weiteren Aufgaben mag auch die Befugnis gehören, Disziplinarvorschriften für an der Ersatzkassenpraxis beteiligte Ärzte (Zahnärzte) zu erlassen (vgl. Hess/Venter, aaO. S. 279), denn die Verhängung von Disziplinarmaßnahmen wegen Verstoßes gegen die kassenärztlichen Pflichten dürfte im weiteren Sinne auch zu den Aufgaben der ärztlichen Versorgung zu rechnen sein. Eine solche Übernahme von Aufgaben nach § 368 n Abs. 1 Satz 4 RVO - die in diesem Zusammenhang darin bestehen müßte, daß die KZVN. für die an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Zahnärzte Disziplinarrecht geschaffen hätte, das an die Stelle des nach den VdAK.-Verträgen geltenden Rechts treten sollte - hat bisher nicht stattgefunden. Es besteht kein Anhalt dafür, daß die Vertragsregelung durch die Disziplinarordnung von 1957 ersetzt werden sollte, zumal dies nicht ohne Mitwirkung des Vertragspartners - des VdAK. - hätte geschehen können. Mithin ist hier das Recht der VdAK-Verträge anzuwenden, wonach auch ein zeitweiser Ausschluß von der Vertragstätigkeit zulässig ist. - Die unterschiedliche Regelung des Disziplinarrechts für Kassenzahnärzte und für an der Ersatzkassenpraxis beteiligte Zahnärzte verstößt auch nicht gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Die rechtliche Stellung der auf Grund des Ersatzkassenvertrages an der ärztlichen Versorgung der Ersatzkassenmitglieder (und ihrer Angehörigen) beteiligten Ärzte unterscheidet sich - wie ein Vergleich der Vorschriften der RVO (§§ 368 ff) mit denen der Ersatzkassenverträge ergibt - in mehrfacher Hinsicht von derjenigen der nach den Vorschriften der RVO zugelassenen Ärzte. Es handelt sich hier um eine unterschiedliche Ordnung verschiedener Rechtskreise, die den Gleichheitssatz nicht verletzt (vgl. BVerfG 11, 283, 293).

Unter Zugrundelegung des Rechts der VdAK-Verträge ist die angefochtene Disziplinarentscheidung nicht zu beanstanden. Das LSG hat zutreffend dargelegt, daß es ihm verwehrt sei, die Höhe der Disziplinarstrafen in vollem Umfange nachzuprüfen. § 23 Abs. 4 Mil. Reg. Verordnung Nr. 165, nach dem auch die Bemessung einer Strafe oder eines anderen Rechtsnachteils, die durch Verwaltungsakte auferlegt sind, durch das Verwaltungsgericht nachgeprüft und geändert werden kann, kann im SGG-Verfahren nicht angewandt werden. Hätte der Gesetzgeber eine derart einschneidende Ausnahme von §. 54 Abs. 2 SGG zulassen wollen, so hätte das im SGG seinen Ausdruck finden müssen. Das ist aber nicht geschehen.

Die Nachprüfbarkeit der Strafhöhe richtet sich allein nach § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG. Es steht im Ermessen der Disziplinarinstanzen, welche Strafen sie für angemessen halten, und die Gerichte der Sozialgerichtsbarkeit haben daher nur zu prüfen, ob die gesetzlichen Grenzen dieses Ermessens überschritten sind oder ob das Ermessen mißbraucht worden ist (vgl. Jantz/Prange aaO C II § 368 m S. 10; Hess/Venter aaO S. 382; LSG Baden-Württemberg, Breithaupt 1955 S. 225; BayLSG, ABl. des Ministeriums für Arbeit und soziale Fürsorge 1958 B 121; LSG Stuttgart, ZM 1956 S. 230). Die gegenteilige Ansicht des Hess. LSG (Breithaupt 1960 S. 104), wonach - im Hinblick auf die Nachprüfung des Strafmaßes im Strafprozeß - auch bei Verwaltungsakten eine uneingeschränkte gerichtliche Nachprüfung des Strafmaßes zulässig sein soll, verkennt den Unterschied zwischen der Nachprüfung einer Strafe im Strafprozeß und eines Verwaltungsaktes im Verwaltungsstreitverfahren. Im Strafverfahren verhängt das erstinstanzliche Gericht selbst eine Strafe, übt also Ermessen aus, und das Berufungsgericht kann - abgesehen vom Verbot der reformatio in peius - bei Art und Höhe der Strafe sein Ermessen an Stelle des Ermessens des erstinstanzlichen Gerichts setzen. Entsprechendes gilt im Beamtendisziplinarrecht beim formellen Dienststrafverfahren im Verhältnis von Disziplinarkammer zum Disziplinarhof (vgl. zB §§ 67 ff BDO; Behnke, BDO, Anm. 8 zu § 74). Disziplinarmaßnahmen, die in Form eines Verwaltungsakts verhängt werden, unterliegen hingegen keiner anderen Beurteilung wie andere Verwaltungsakte auch. Im Bereich des sozialgerichtlichen Verfahrens gilt für sie § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG. Die Gerichte üben hier kein eigenes Ermessen aus, sondern überprüfen nur die Ermessensentscheidung der Verwaltung. Der Hinweis der Revision, im Beamten-Disziplinarverfahren könne in der zweiten Tatsacheninstanz auf eine abweichende Strafe erkannt werden, gilt nur für das förmliche Dienststrafverfahren. Dieses ist aber mit dem hier angewandten Verfahren nicht vergleichbar. Eine Parallele besteht nur zur Disziplinarverfügung (§ 24 BDO), die von dem Dienstvorgesetzten, also einer Stelle der Verwaltung, erlassen wird und nach erfolgloser Beschwerde und weiterer Beschwerde von der Disziplinarkammer zu überprüfen ist (§ 26 BDO). Auch hier kann das Gericht nur die Rechtmäßigkeit der Bestrafung, grundsätzlich aber nicht die Höhe der Strafe nachprüfen ( BDisziplH 1 S. 96; Behnke aaO Anm. 14 zu § 26 BDO).

Einen Mißbrauch oder eine Überschreitung des den Disziplinarinstanzen der KZV. n zustehenden Ermessens hat das LSG mit Recht verneint. Der zeitweise Ausschluß von der Beteiligung an der Ersatzkassenpraxis mag zwar hart erscheinen, nach den tatsächlichen Feststellungen über die von dem Kläger begangenen Vertragsverletzungen ist er aber bei der hier in den Grenzen des § 54 Abs. 2 Satz 2 SGG vorzunehmenden Prüfung nicht zu beanstanden.

Auf die Entscheidung des Senats hat es keinen Einfluß, daß der Ersatzkassenvertrag von 1955 während des Revisionsverfahrens gekündigt worden ist und daher ein zeitweiser Ausschluß von der Ersatzkassenpraxis zur Zeit nicht durchgeführt werden kann. Zwar ist nach der Rechtsprechung des Senats (BSG 7, 129, 135) auch bei reinen Anfechtungsklagen die Berücksichtigung von Rechts- oder Sachverhaltsänderungen, die erst nach Erlaß des angefochtenen. Verwaltungsakts eingetreten sind, nicht schlechthin ausgeschlossen, wenn der Verwaltungsakt - wie hier - noch nicht vollzogen ist und die Nichtberücksichtigung der späteren Änderungen zu offenbar unbilligen Ergebnissen führen würde. Im vorliegenden Falle ist aber für eine Anwendung dieses Grundsatzes kein Raum, weil der Ersatzkassenvertrag nur zum Zwecke seiner Änderung gekündigt wurde und daher der gegenwärtige vertragslose Zustand nur vorübergehender Natur ist; eine rechtlich bedeutsame Änderung der Rechtslage gegenüber dem Zeitpunkt, in dem der angefochtene Verwaltungsakt erlassen wurde, ist daher nicht anzunehmen. Der Status des Klägers als eines an der Ersatzkassenpraxis beteiligten Zahnarztes ruht zwar gegenwärtig, er wird aber mit Abschluß des neuen Ersatzkassenvertrages wieder voll wirksam werden. Dann wird auch die Vollziehung der gegen den Kläger verhängten Disziplinarmaßnahme möglich sein.

Nach alledem erwies sich die Revision des Klägers als unbegründet, sie mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

BSGE, 161