BSG Urteil vom 23.06.1960 - 4 RJ 83/59

Leitsatz (amtlich)

Für Klagen auf Nichtigerklärung und Aufhebung der Ernennung von Geschäftsführern der Landesversicherungsanstalten zu unmittelbaren Landesbeamten ist nicht der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit, sondern der Rechtsweg zu den Gerichten der Allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben.

Normenkette

SGG § 51 Fassung: 1953-09-03

Tenor

1. Das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 21. Januar 1959 und das der Klägerin am 29. November 1957 zugestellte Urteil des Sozialgerichts Speyer vom 22. November 1957 werden aufgehoben.

2. Der zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit beschrittene Rechtsweg ist unzulässig.

3. Der Rechtsstreit wird auf Antrag der Klägerin an das Verwaltungsgericht in Neustadt a. d. Weinstraße verwiesen.

4. Außergerichtliche Kosten sind nicht zu erstatten.

Von Rechts wegen.

Tatbestand

Der Vorstand der Klägerin ernannte durch Urkunden vom 1. Juli 1948 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit den Verwaltungsdirektor und 1. Bürgermeister H L und den Oberregierungsrat J B M zu "geschäftsleitenden Beamten". Der Arbeitsminister des Landes Rheinland-Pfalz bestätigte durch Bestallungsurkunden von demselben Tage die Wahl von L und M u. Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit und wies sie in die Besoldungsgruppen B 8 und B 9 ein. Ernennung und Bestätigung erfolgten auf Grund des rheinland-pfälzischen Landesgesetzes zur Wiederherstellung der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung vom 3. Dezember 1947.

Am 25. Januar 1954 wurden diese Beamten sowie der Landesoberverwaltungsrat V, der ebenfalls schon früher zum Beamten der Klägerin ernannt worden war, auf Grund des Gesetzes über die Selbstverwaltung und über Änderungen von Vorschriften auf dem Gebiet der Sozialversicherung (Selbstverwaltungsgesetz - GSV -) vom 22. Februar 1951 (BGBl. I S. 124) zu Geschäftsführern der Klägerin bestellt, nachdem die Landesregierung mit Verfügung vom 12. Januar 1954 ihre Zustimmung hierzu gegeben hatte.

Am 3. Juli 1957 ernannte der Ministerpräsident des Landes Rheinland-Pfalz durch Aushändigung von Ernennungsurkunden unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit L, M und V zu unmittelbaren Landesbeamten. Diese nahmen die Ernennungsurkunden unter dem Vorbehalt entgegen, "daß sie nach wie vor als Anstaltsbeamte anzusehen seien und die Entgegennahme der Urkunden keine Entlassung aus dem bisherigen Beamtenverhältnis bedeute, sondern lediglich jede Möglichkeit eines formellen oder materiellen Nachteiles ausschließen solle".

Gegen die Ernennungsakte vom 3. Juli 1957 richtet sich die von der Klägerin vor dem Sozialgericht Speyer mit dem Antrag erhobene Klage,

1.) die Ernennung der Geschäftsführer der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz vom 3. Juli 1957 zu unmittelbaren Landesbeamten für nichtig zu erklären;

2.) festzustellen, daß die Geschäftsführer der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz Anstaltsbeamte sind.

Die Ernennung der drei Geschäftsführer zu unmittelbaren Landesbeamten sei unzulässig gewesen. L und M seien bereits durch Urkunden vom 1. Juli 1948 wirksam zu Anstaltsbeamten ernannt worden. Das gelte auch für den Fall, daß sie, die Klägerin, für diese Ernennung sachlich unzuständig gewesen sei; denn eine Nichtigerklärung der Ernennungen sei innerhalb der gesetzlich vorgesehenen Frist nicht erfolgt. Auch seien diese Geschäftsführer nicht auf eigenen Antrag aus dem Anstaltsbeamtenverhältnis ausgeschieden; ebensowenig habe sich ein Einvernehmen zwischen der Klägerin und der Landesregierung über die Umwandlung der Anstaltsbeamtenverhältnisse in unmittelbare Beamtenverhältnisse herstellen lassen. Solange aber das Anstaltsbeamtenverhältnis bestehe, könne eine Ernennung zu unmittelbaren Landesbeamten nicht erfolgen. Wolle man in den Urkunden vom 25. Januar 1954 eine "erneute Ernennung" der Geschäftsführer L und M zu Anstaltsbeamten sehen, dann sei hierzu, ebenfalls wie für die Ernennung des Geschäftsführers V, der unbestreitbar immer Anstaltsbeamter gewesen sei, nach § 11 Abs. 2 der vom Sozialministerium genehmigten Anstaltssatzung der Vorstand der Landesversicherungsanstalt sachlich zuständig gewesen. Nichts anderes sei auch aus § 8 Abs. 1 Buchst. c GSV in Verbindung mit § 1343 Satz 2 der Reichsversicherungsordnung (RVO) herzuleiten. Mit der Verweisung auf § 1343 Satz 2 RVO sei nur gesagt, daß die Geschäftsführer Beamte schlechthin sein müßten, nicht aber, daß sie unmittelbare Landesbeamte zu sein hätten. Die gegenteilige Auffassung widerspreche Art. 53 Abs. 4 der Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz. Nach dem GSV stehe der Landesregierung nur zu, die von der Vertreterversammlung gewählten Geschäftsführer zu bestätigen. Bestätigung und Ernennung der Beamten schlössen sich aber gegenseitig aus. Es sei ja auch nicht denkbar, daß die Landesregierung ihre Beamten nicht frei auswählen könne, sondern daß sie die von der Vertreterversammlung gewählten Geschäftsführer in den unmittelbaren Landesdienst übernehmen müsse. Das Recht des Vorstandes, unter bestimmten Voraussetzungen einen Geschäftsführer seines Amtes zu entheben, bestätige zudem die Auffassung, daß die Geschäftsführer Anstaltsbeamte sein müßten. Im übrigen könne das Land kein Interesse an der Ernennung der Geschäftsführer zu unmittelbaren Landesbeamten haben; denn nach heutigem Recht habe nur noch der Bund Zuschüsse an die Rentenversicherungsträger zu leisten; auch bestehe keine Haftung des Landes mehr. Die Interessen des Bundes seien aber durch die Prüfungsbefugnis des Bundesrechnungshofes genügend gewährleistet. Schließlich vertrage es der Grundsatz der Selbstverwaltung nicht, daß das Land Dienstherr der Geschäftsführer sei und damit ihnen gegenüber Weisungs- und Versetzungsbefugnisse habe.

Die Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen.

Das GSV habe, anders als die frühere Regelung der RVO, die insoweit nie als mit der Selbstverwaltung unvereinbar angesehen worden sei, die Beteiligung von Landesbeamten im Vorstand nicht mehr vorgesehen. Insoweit habe es die Selbstverwaltung erweitert. Dafür sei aber durch die Verweisung auf § 1343 Satz 2 RVO bestimmt worden, daß die Geschäftsführer der Rentenversicherungsträger unmittelbare Landesbeamte sein müssen. Dieser Grundsatz habe schon unter der Geltung des Landesgesetzes vom 3. Dezember 1947 gegolten; denn § 1343 RVO sei in dem Katalog der aufgehobenen Vorschriften dieses Gesetzes nicht enthalten. Hätte das GSV bestimmen wollen, daß die Geschäftsführer der Rentenversicherungsträger nur Beamte schlechthin sein müssen, dann hätte es dazu nicht der Verweisung auf § 1343 RVO bedurft. Dessen "entsprechende" Anwendung bedeute, daß das, was für die beamteten Vorstandsmitglieder nach altem Recht gegolten habe, nun für die Geschäftsführer gelte. Auch anderweit sei die Tendenz des Bundesgesetzgebers erkennbar, bei den Selbstverwaltungsanstalten die Besetzung der Schlüsselstellungen nicht allein den Selbstverwaltungsorganen zu überlassen, so z. B. in dem Gesetz über die Errichtung der Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (§§ 25, 27, 28) und dem Gesetz über die Errichtung der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte (§§ 10, 11). Ernennungs- und Bestätigungsrecht schlössen sich nicht gegenseitig aus. Die Ernennung betreffe das Beamtenverhältnis als solches, die Bestätigung hingegen beziehe sich nur auf die Funktion als Geschäftsführer. Die Bestallungsurkunden des Arbeitsministers vom 1. Juli 1948 könne man als Ernennungsurkunden ansehen; denn sie erfüllten alle daran zu stellenden Anforderungen. Allerdings sei zu dieser Ernennung nur der Ministerpräsident sachlich zuständig gewesen. Jedoch sei eine Nichtigerklärung nicht erfolgt. Damit seien L und M unmittelbare Landesbeamte gewesen. Ebenfalls seien sie aber auch Anstaltsbeamte gewesen; denn trotz sachlicher Unzuständigkeit der Landesversicherungsanstalt zur Begründung dieses Beamtenverhältnisses sei dessen Wirksamkeit wegen fehlender Nichtigerklärung nicht mehr zu bestreiten. Die Urkunden vom 25. Januar 1954 hingegen hätten lediglich eine das Beamtenverhältnis nicht berührende Funktionsbestellung zum Inhalt gehabt. Ein doppeltes Beamtenverhältnis sei aber nur in wenigen, gesetzlich geregelten, hier nicht gegebenen Ausnahmefällen statthaft. Diese ungesetzliche Rechtslage zu beseitigen, sei das Land nach Ziff. 6 der Durchführungsverordnung zu § 2 des Landesbeamtengesetzes in Verbindung mit § 8 Abs. 1 Buchst. c GSV und § 1343 Satz 2 RVO berechtigt und verpflichtet gewesen. Dasselbe gelte für das Beamtenrechtsverhältnis des Geschäftsführers V der immer Anstaltsbeamter gewesen sei. Die Ernennungen der drei Geschäftsführer zu unmittelbaren Landesbeamten entspreche somit dem Gesetz.

Das Sozialgericht wies die Klage ab. Die Beklagte sei nach § 8 Abs. 1 Buchst. c GSV in Verbindung mit § 1343 Satz 2 RVO verpflichtet gewesen, die auf Vorschlag des Vorstandes der Klägerin von der Vertreterversammlung gewählten Geschäftsführer zu unmittelbaren Landesbeamten zu ernennen.

Gegen dieses Urteil legte die Klägerin Berufung ein. Unter besonderem Hinweis auf die geschichtliche Entwicklung des Selbstverwaltungsrechts in der Sozialversicherung und in Wiederholung ihres erstinstanzlichen Vorbringens beantragte sie,

unter Aufhebung des Urteils des Sozialgerichts Speyer vom 22. November 1957 die Ernennung der Geschäftsführer der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz vom 3. Juli 1947 zu unmittelbaren Landesbeamten für nichtig zu erklären, evtl.,

die Ernennung aufzuheben.

Die Beklagte beantragte,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie wiederholte im wesentlichen ihr Vorbringen aus dem ersten Rechtszug.

Das Landessozialgericht Rheinland-Pfalz wies durch Urteil vom 21. Januar 1959 die Berufung zurück. Die "für das Dienstverhältnis" der Geschäftsführer der Rentenversicherungsträger vorgeschriebene entsprechende Anwendung des § 1343 Satz 2 RVO bedeute, daß das Dienstverhältnis der Geschäftsführer gleicher Art sein müsse wie das der Vorstandsmitglieder, die nach altem Recht die Geschäfte geführt haben. Diese seien aber stets unmittelbare Landesbeamte gewesen. Deshalb habe die Beklagte die Geschäftsführer zu Landesbeamten ernennen müssen. Es widerspreche dem Grundsatz der Selbstverwaltung nicht, daß die Geschäftsführer unmittelbare Landesbeamte seien. Wegen der Zuschußpflicht des Bundes habe der Staat ein Interesse daran, dort mitzusprechen, wo über die Einnahmen und Ausgaben der Rentenversicherungsträger verfügt werde, also in der Geschäftsführung. Das Bestätigungsrecht kollidiere zudem nicht mit dem Ernennungsrecht, weil die Bestätigung sich allein auf das Amt des Geschäftsführers beziehe. Wenn das Recht des Staates, sich seine unmittelbaren Beamten selbst auszusuchen, dadurch eingeschränkt werde, daß er die von der Vertreterversammlung Gewählten zu unmittelbaren Landesbeamten ernennen müsse, so sei dies eine notwendige Folge aus der Tendenz, der Selbstverwaltung einen möglichst weiten Raum zu überlassen. Das Recht des Vorstandes, unter Umständen einen Geschäftsführer seines Amtes zu entheben, berühre das Beamtenverhältnis des Geschäftsführers nicht. Ob das GSV die Landesverfassung verletze, sei wegen Art. 31 des Grundgesetzes (GG) nicht zu erörtern. Auf die in § 17 ihrer Satzung statuierte Dienstherreneigenschaft könne sich die Klägerin bezüglich der Geschäftsführer nicht berufen. Wenn diese Vorschrift nicht mit dem GSV im Einklang stehe, sei sie trotz Genehmigung durch das Ministerium nicht geltendes Recht. Vor der Ernennung vom 3. Juli 1957 seien die Geschäftsführer Anstaltsbeamte gewesen. Für L. und M. folge das aus den Urkunden vom 1. Juli 1948, für Vorndran aus der vom 1. April 1950. Die "Bestallungsurkunden" vom 1. Juli 1948 hätten ihrem Inhalt nach keine Ernennung zu unmittelbaren Landesbeamten bewirkt. Nach dem Erlaß des GSV hätten die Geschäftsführer vom Land übernommen werden müssen. Dazu hätte an sich eine schriftliche Übernahmeverfügung des Landes genügt. In der gleichwohl zulässigerweise erfolgten Ernennung sei diese Verfügung enthalten.

Das Landessozialgericht ließ die Revision zu.

Gegen das ihr am 5. März 1959 zugestellte Urteil legte die Klägerin am 3. April 1959 Revision ein und begründete diese, nach Verlängerung der Revisionsbegründungsfrist bis zum 5. Juni 1959, am 4. Juni 1959.

Sie rügt die Verletzung des GSV und des GG. Zur Begründung wiederholt sie im wesentlichen ihre Ausführungen aus den Vorinstanzen. § 8 Abs. 1 Buchst. c Satz 6 GSV sei, wenn die Auslegung des Landessozialgerichts richtig sei, verfassungswidrig, weil er dann gegen Art. 33 Abs. 5 GG verstoße.

Sie beantragt,

1.) das Urteil des Landessozialgerichts Rheinland-Pfalz vom 21. Januar 1959 und das Urteil des Sozialgerichts Speyer vom 22. November 1957 aufzuheben;

2.) die Ernennung der Geschäftsführer der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz zu unmittelbaren Landesbeamten durch das beklagte Land für nichtig zu erklären;

3.) hilfsweise, die Ernennung der Geschäftsführer zu unmittelbaren Landesbeamten aufzuheben,

4.) zu entscheiden, daß außergerichtliche Kosten nicht zu erstatten sind.

Die Beklagte beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie tritt der Auffassung der Klägerin entgegen und wiederholt im wesentlichen ihre in den Vorinstanzen vorgetragenen Ausführungen.

Entscheidungsgründe

Die Revision ist form- und fristgerecht eingelegt und begründet worden; sie ist statthaft, da das Landessozialgericht sie zugelassen hat. Bedenken gegen ihre Zulässigkeit bestehen somit nicht. Es konnte ihr auch zum Teil der Erfolg nicht versagt bleiben.

Die Vorinstanzen haben zu Unrecht den Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit bejaht. Entgegen ihrer Auffassung ist im vorliegenden Fall nicht über eine Streitigkeit in einer Angelegenheit der Sozialversicherung (§ 51 des Sozialgerichtsgesetzes - SGG -) zu entscheiden. Richtig ist, daß die Klägerin die Klärung der sozialversicherungsrechtlichen Frage, ob nach § 8 Abs. 1 c letzter Satz GSV in Verbindung mit § 1343 Satz 2 RVO die Geschäftsführer der Landesversicherungsanstalten Beamte der Landesversicherungsanstalten oder unmittelbare Landesbeamte sein müssen, anstrebt. Für die Frage aber, welcher Rechtsweg gegeben ist, ist allein die Art des Klaggegenstandes, also die Art des erhobenen Anspruchs entscheidend (vgl. dazu Rosenberg, Lehrbuch des Deutschen Zivilprozeßrechts, 8. Aufl., S. 39). Der in der letzten mündlichen Tatsachenverhandlung gestellte und daher maßgebende Klageantrag geht auf Nichtigerklärung von Verwaltungsakten, hilfsweise auf deren Aufhebung. Die Art der erhobenen Ansprüche ergibt sich aus der Art der Verwaltungsakte, deren Nichtigerklärung bzw. Aufhebung begehrt wird. Die angefochtenen Verwaltungsakte haben Beamtenernennungen zum Inhalt, sind also beamtenrechtlicher und nicht sozialversicherungsrechtlicher Natur, so daß nicht der Rechtsweg vor den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit, sondern der vor den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben ist. Nach neuem Recht (§ 126 des Beamtenrechtsrahmengesetzes - BRRG - vom 1. Juli 1957 - BGBl. I S. 667 -) ist für Klagen aus dem Beamtenverhältnis sogar ausdrücklich der Rechtsweg vor den allgemeinen Verwaltungsgerichten vorgeschrieben. Der Streit betrifft auch nicht etwa deshalb eine Angelegenheit der Sozialversicherung, weil es sich um Ernennungen zu Beamten eines Trägers der Sozialversicherung handelt. Dieser Zusammenhang ist mehr zufälliger Natur und tritt hinter dem Umstand, daß es sich um Beamtenernennungen handelt, so stark in den Hintergrund, daß er nicht geeignet ist, diesen Verwaltungsakten die Prägung von Angelegenheiten der Sozialversicherung zu geben. Selbst der Umstand, daß es sich hier um eine besondere Gruppe von Beamten, nämlich um Geschäftsführer eines Versicherungsträgers handelt, kann nicht zu einem anderen Ergebnis führen; denn der Charakter der angefochtenen Verwaltungsakte wird hierdurch nicht berührt.

Die Vorinstanzen haben verkannt, daß § 8 GSV in Verbindung mit § 1343 Satz 2 RVO bei der Art des erhobenen Anspruchs nur inzidenter anzuwenden ist bei der Entscheidung der Frage nämlich, ob die Beklagte für diese Ernennungen zuständig war, wovon wiederum abhängt, ob die Beamtenernennungen nichtig sind (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 Landesbeamtengesetz für Rheinland-Pfalz). Für die Klassifizierung des Klageanspruchs dagegen sind diese Vorschriften ohne Bedeutung.

Für die erhobene Klage ist somit nicht der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit, sondern der Rechtsweg zu den Gerichten der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit gegeben.

Die Klägerin hat zwar in der mündlichen Verhandlung vor dem erkennenden Senat hilfsweise den Klageantrag gestellt, festzustellen, daß die Beklagte nicht berechtigt ist, die Mitglieder der Geschäftsführung der Landesversicherungsanstalt Rheinland-Pfalz, Direktor L Direktor M und Direktor V, zu Landesbeamten zu ernennen. Ob eine solche Feststellungsklage überhaupt zulässig wäre und ob für sie der Rechtsweg zu den Gerichten der Sozialgerichtsbarkeit gegeben wäre, bedurfte hier keiner Untersuchung; denn nach § 168 SGG sind in der Revisionsinstanz Klageänderungen unzulässig. Entgegen der Ansicht der Klägerin liegt hier nicht nur eine Richtigstellung des Antrages, sondern eine Klageänderung vor, da der Klaggegenstand geändert wurde. Eine nach dem Klageantrag zweiter Instanz nur inzidenter zu entscheidende Rechtsfrage sollte durch den neuen Antrag zum Klaggegenstand erhoben werden.

Entsprechend dem hilfsweise gestellten Antrag der Klägerin war die Sache nach § 51 Abs. 3 SGG an das zuständige Verwaltungsgericht des ersten Rechtszuges zu verweisen. Nach § 40 in Verbindung mit § 52 Nr. 3 Satz 2 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17 ff.) ist das Verwaltungsgericht Neustadt a. d. Weinstraße zuständig. Nach § 195 Abs. 6 Nr. 4 a. a. O. würde sich zwar, da im vorliegenden Fall die Frist für die Erhebung der Klage vor dem Inkrafttreten der VwGO zu laufen begonnen hatte, die Zuständigkeit noch nach altem Recht, dem Landesgesetz über die Verwaltungsgerichtsbarkeit in Rheinland-Pfalz vom 14. April 1950 (GVBl. S. 107) in der Fassung des 1. Änderungsgesetzes vom 12. Februar 1954 (GVBl. S. 21) richten. In entsprechender Anwendung von § 195 Abs. 6 Nr. 8 VwGO sind hier jedoch bereits die neuen Zuständigkeitsvorschriften anzuwenden, da das vor dem Inkrafttreten der VwGO erlassene angefochtene Urteil nach diesem Zeitpunkt aufgehoben worden ist und die Sache zurückverwiesen wurde. Wenn auch diese Vorschrift für die sich innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit abspielenden Verfahren erlassen ist, so ist sie nach Ansicht des erkennenden Senats doch auch auf die ähnlich gelagerten Streitsachen anzuwenden, bei denen das angefochtene Urteil vor dem Inkrafttreten der VwGO von einem Gericht einer anderen Gerichtsbarkeit erlassen, nach diesem Zeitpunkt von einem diesem Gericht übergeordneten Gericht aufgehoben worden ist und die Sache an ein Gericht der allgemeinen Verwaltungsgerichtsbarkeit verwiesen wird; denn auch für diese Fälle besteht kein Grund für eine von der neuen Regelung der VwGO abweichende Zuständigkeit.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 193 SGG.

Fundstellen

BSGE, 208

DVBl. 1961, 176